Analysis and Discussion

Exportar a los Estados Unidos puede ser una tarea difícil debido al complejo sistema de normas y reglamentaciones que existen a nivel federal, estadual y local. A menudo hay cierta incoherencia entre las reglamentaciones de distintas jurisdicciones.31 _{El tipo de normas que afectan en} mayor medida las exportaciones de América Latina y el Caribe tienen que ver, cada vez más, con medidas

de protección a los consumidores y el medio ambiente. Los casos que se mencionan a continuación sólo dan cuenta de una pequeña parte de los miles de requisitos técnicos y reglamentarios que, aun involuntariamente, obstaculizan el acceso al mercado de los Estados Unidos.

1. Reglamentaciones sanitarias y fitosanitarias

Acceder al mercado de los Estados Unidos puede ser un proceso complejo, caro y prolongado, aunque compensador. Los exportadores de productos agrícolas deben financiar todos los gastos del

Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) en concepto de investigación y aprobación de las mercancías en cuestión.

31 En 1995, Canadá estimó que se necesitaban más de 44 000 autoridades federales, estaduales y locales para aplicar 89 000 normas a los productos en sus respectivas jurisdicciones (Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional, 1996, p. 11).

32 Una vez que el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos propone una norma fitosanitaria y ésta se publica en elFederal Register, existe un período de 90 días para presentar "observaciones", después del cual se puede publicar la norma definitiva y asignársele una fecha de vigencia legal efectiva. Todos los embarques de frutas y legumbres están sujetos a un proceso de inspección, tanto en el país de origen como en los puertos de ingreso autorizados, que pueden retrasar aún más las operaciones.

Aguacates

Desde 1914 se venían aplicando fuertes restricciones a las importaciones de aguacates de México,33_hasta que, el 31 de enero de 1997, el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos emitió un dictamen definitivo por el que se levantaba la prohibición impuesta hacía 84 años y se permitía la importación de aguacates de la variedad Haas producidos en Michoacán, sujeta a la aplicación de un enfoque sistemático (system approach). Mediante la nueva reglamentación se permite importar aguacates frescos de la variedad Haas cultivados en plantaciones aprobadas ubicadas en Michoacán, México a 19 estados del noreste de los Estados Unidos durante los meses de invierno, entre noviembre y febrero (Federal Register,vol. 62, N° 24,

febrero de 1997, p. 5293). El plan de importaciones del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos comprende nueve salvaguardias específicas para evitar el ingreso al país de plagas exóticas, entre las que cabe mencionar las inspecciones en las plantas de empaque y en los puertos de arribo, una distribución limitada y la existencia de servicios permanentes sobre el terreno. Además, los aguacates deben transportarse en contenedores precintados, bajo caución aduanera, en cuyos rótulos se especifique claramente que están destinados a la región nororiental, y cada aguacate debe tener una etiqueta que permita identificar su lugar de origen en México.

Frutas

Existen barreras sanitarias que afectan a la mayoría de las frutas y legumbres, y en gran parte de los casos, la necesidad de contar con una licencia de importación constituye un obstáculo adicional. Por ejemplo, tanto las uvas como las manzanas deben someterse a un proceso de enfriamiento especial, mientras que los ñames y otras legumbres deben tratarse con bromuro de metilo. Las manzanas son una de las principales frutas que Brasil exporta a los Estados Unidos, pero su ingreso está limitado a los puertos del Atlántico Norte. Los mangos deben someterse a un tratamiento de inmersión en agua caliente y contar con un certificado que incluya el texto siguiente: "USDA-APHIS treatment with hot water”. Finalmente, todos estos productos deben tener documentación específica certificada por el representante del Servicio de Inspección de la Salud Animal y Vegetal (APHIS) del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos en Brasil.

La Dirección de alimentación y fármacos (FDA) prohibió la importación a los Estados Unidos de frambuesas de Guatemala entre el 15 de marzo y el 15 de agosto de 1998, porque, según se sostenía, causaban una dolencia intestinal provocada por el parásito ciclospora. En mayo de 1997, Guatemala

había interrumpido voluntariamente las

exportaciones de esta fruta tras un brote de enfermedad por ciclospora ocurrido en los Estados Unidos. Desde entonces, según el Centro para el Control de Enfermedades de los Estados Unidos, no se han tratado o denunciado brotes o casos clínicos de la enfermedad, gracias a la aplicación del programa de inspección denominado Plan Modelo de Excelencia. En 1999, las frambuesas guatemaltecas se vendían nuevamente en el mercado de los Estados Unidos, después de dos años de prohibición de las importaciones (Embajada de Guatemala en los Estados Unidos, 1999).

33 La prohibición era el resultado de la existencia de gorgojos en las semillas y moscas en la fruta de los aguacates provenientes de México y se temía que su importación infectara los cultivos del país.

Reglamentaciones para la importación de carnes34

A partir del 15 de noviembre de 1995 y del 25 de agosto de 1997, respectivamente, Uruguay (Federal Register, vol. 60, N° 211, noviembre de 1995, p. 55441) y Argentina (Federal Register, vol. 62, N° 94, junio de 1997, p. 34385) reunieron los requisitos necesarios para exportar carne vacuna a los Estados Unidos. Antes de 1995, todos los países de América del Sur estaban sujetos a restricciones a las importaciones en razón de los brotes de fiebre aftosa en el ganado vacuno, que no representa riesgo alguno para las personas pero puede infectar el ganado. Actualmente, los Estados Unidos han impuesto a Argentina y Uruguay una cuota de importación de 20 000 toneladas métricas. En lo que va de este año, se estima que las importaciones de los Estados Unidos de carne bovina fresca, enfriada o congelada de Uruguay ascienden a 12 268 toneladas métricas, mientras que las de la Argentina ascienden a 15 446 toneladas métricas. En septiembre de 1997 Argentina comenzó a exportar carne para manufactura (apta para la molienda).

En consonancia con el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC, el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos ha adoptado una política por la que

se reconocen regiones y niveles de riesgo en esas regiones (regionalización). Mediante esta política, determinadas regiones de los países de América del Sur, que cumplen con los requisitos necesarios para ser consideradas libres de la enfermedad, pueden exportar productos bovinos aunque el país en su conjunto no haya sido declarado libre de la enfermedad (Federal Register, vol. 62, N° 208, octubre de 1997, p. 56027). La reglamentación propuesta por el APHIS sobre la regionalización describe seis categorías, clasificadas conforme a un nivel de riesgo ascendente. Las condiciones o restricciones de importación pueden variar en función del nivel de riesgo o la región de origen del producto o el animal vivo (Federal Register, vol. 61, N° 76, 18 de abril de 1996, pp. 16977 a 17105).

La importación de productos cárnicos cocidos a los Estados Unidos también está sujeta a un largo proceso de inspección. Cada una de las plantas procesadoras debe demostrar a los inspectores del APHIS que la cocción de los productos cárnicos se realiza de forma tal que la temperatura mínima en el núcleo sea suficiente para eliminar el riesgo de enfermedades. El proceso es oneroso y tarda varios meses.

2. Normativa de comercialización

Con arreglo a la Sección 8e de la Ley de Acuerdo sobre la Comercialización Agrícola, el Secretario de Agricultura puede promulgar reglamentaciones sobre la clasificación, tamaño, calidad o grado de madurez de ciertas mercancías mediante las normativas nacionales de comercialización. Estos

requisitos también pueden aplicarse a las mercancías importadas equivalentes. Los productos sujetos a las normativas nacionales de comercialización comprenden a los aguacates, los dátiles (salvo los que se destinen a su procesamiento), las avellanas, los pomelos, las uvas frescas, los kiwis, las limas, las 34 En los Estados Unidos se aplica una política de "riesgo nulo", según la cual se prohíben todas las importaciones de carne provenientes de los países que han tenido brotes recientes de fiebre aftosa o peste bovina. Para que un país pueda exportar carne a los Estados Unidos no se deben haber producido brotes de estas enfermedades y se debe haber erradicado la vacunación contra ellas durante un año. Luego, cada exportador debe comunicarse con los servicios veterinarios de su país para solicitar una inspección, seguida de otras inspecciones realizadas tanto por el Servicio de Inspección de Seguridad de los Alimentos (FSIS) como por el APHIS. La empresa que solicita la inspección debe sufragar los gastos correspondientes.

aceitunas (y otras aceitunas de tipo español), las cebollas, las ciruelas, las pasas, los tomates y las nueces (USDA, 1996).35

El 5 de enero de 1998 el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos publicó una nueva reglamentación para mejorar la calidad de los tomates vendidos en el mercado de los Estados Unidos, aumentando 1/32 de pulgada el tamaño mínimo de tres tipos de tomates. Estas directrices

también se aplicaban a los productores de tomates extranjeros. Los funcionarios mexicanos se quejaron de que los Estados Unidos no habían dado el preaviso necesario con respecto a los cambios, en tanto los productores mexicanos estaban molestos por las repercusiones sobre las ventas que tendrían los nuevos costos, como la compra de nuevas cintas de calibración cuyo precio oscila entre los 450 y los 19 000 dólares.

3. Ley de protección de los mamíferos marinos

El embargo del atún

Los Estados Unidos impusieron un embargo del atún de aleta amarilla a todos los países que pescan en el Pacífico oriental tropical, que se extiende 700 millas mar adentro, desde México y Venezuela hasta el norte de Chile. El embargo se estableció de conformidad con la Ley de protección de los mamíferos marinos promulgada por los Estados Unidos en 1972 y la Ley Internacional para la Conservación de Delfines aprobada en 1992. Tal legislación prohibió el uso de los métodos de pesca de atún que consisten en lanzar redes de cerco de jareta en los cardúmenes de delfines para atrapar a los atunes que a menudo nadan por debajo. Sin embargo, esta legislación sólo se aplicaba a las flotas que pescaban en el Pacífico oriental tropical, donde la presencia de la flota atunera de los Estados Unidos es mínima.

En 1994, los Estados Unidos firmaron el acuerdo internacional de La Jolla con los gobiernos miembros de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT). En el marco del acuerdo se aprobó el Programa internacional para la conservación de los

delfines y se adoptaron medidas estrictas para reducir la mortalidad de los delfines en el Pacífico oriental tropical.36 _{En octubre de 1995, los miembros de la} Comisión, conjuntamente con grupos ecológicos importantes, firmaron la Declaración de Panamá con el objeto de fortalecer el Programa internacional para la conservación de los delfines y reducir a menos de 5 000 el número de delfines muertos por los buques atuneros del Pacífico oriental tropical. Mediante el acuerdo se procuró lograr la obligatoriedad de la protección de las especies marinas en esa zona del Pacífico, a cambio de modificaciones en la ley estadounidense, incluida una nueva definición de la pesca de atún “sin peligro para los delfines” (dolphin-safe) (Congreso de los Estados Unidos, 1997).

Como resultado de la Declaración de Panamá, se produjo en el Congreso de los Estados Unidos un debate con el objeto de modificar la Ley de

protección de los mamíferos marinos y

compatibilizar la legislación estadounidense con el Programa internacional para la conservación de los 35 Véase también "Fruits and Vegetable Programs, Rulemaking" en la página web del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos:

http://www.usda.gov.

36 Sin embargo, la Ley Internacional para la Conservación de los Delfines y el acuerdo de La Jolla no son totalmente compatibles ya que los países que cumplen estrictamente con el acuerdo igualmente tienen totalmente prohibido exportar atún a los Estados Unidos pese al éxito innegable del programa en la reducción de la mortalidad de los delfines a menos de 5 000 por año (GATT, 1994a).

delfines. El 30 de junio de 1997, los legisladores negociaron una solución de transacción por la que se eliminaba el embargo a las importaciones de atún impuesto por los Estados Unidos pero se mantenía la definición vigente de pesca de atún “sin peligro para los delfines” con fines de etiquetado al menos hasta marzo de 1999. Se prevé que entre julio de 2001 y diciembre de 2002 se publicará un estudio exhaustivo sobre los efectos de la persecución en la población de delfines, junto con métodos alternativos de pesca del atún, lo que se espera dé claros indicios de las posibilidades de formular una nueva definición para la etiqueta que identifica al atún capturado en condiciones “sin peligro para los delfines”.

El 21 de mayo de 1998, los Estados Unidos y siete países de América Latina firmaron el Programa internacional para la conservación de los delfines, lo que constituye la base para la eliminación del embargo comercial del atún impuesto por los Estados Unidos a los países que sean partes en el acuerdo. El 15 de febrero de 1999, Ecuador, México, Panamá y

los Estados Unidos aprobaron y ratificaron plenamente el acuerdo internacional.

El 14 de abril de 1999 el Departamento de Comercio anunció que los Estados Unidos adoptarían una nueva norma para las etiquetas destinadas al atún capturado en condiciones "sin riesgo para los delfines" en el Pacífico oriental tropical utilizando la técnica descrita al principio de esta sección. Con arreglo al Programa internacional para la conservación de los delfines, las nuevas normas de seguridad para los delfines permiten utilizar la etiqueta "sin riesgo para los delfines" por más que haya sido capturado en presencia de estos mamíferos, siempre y cuando no se haya matado o herido gravemente a ningún delfín. Anteriormente, sólo el atún capturado en ausencia de delfines cumplía con las condiciones exigidas para el uso de la etiqueta "sin riesgo para los delfines" en los productos importados a los Estados Unidos (NOAA, 1999).

El embargo de camarones37

Entre el 1º de mayo y el 2 de julio de 1999 el Departamento de Estado de los Estados Unidos certificó que Panamá, Costa Rica, Guyana y Suriname cumplían con los requisitos establecidos en la Sección 609 de la Ley General 101-162, con lo cual autorizó a dichos países a seguir exportando camarones a los Estados Unidos (Departamento de Estado de los Estados Unidos, 1999). La restricción había comenzado a regir el 29 de diciembre de 1995, cuando el Tribunal de Comercio Internacional de los Estados Unidos impuso un embargo, vigente a partir del 1º de mayo de 1996, a todas las importaciones de camarones de los países que no exigían el uso de

dispositivos de exclusión de tortugas (DET) a los buques camaroneros (véase CEPAL, 1999a, pp. 168 a 177). Sólo quedan exceptuados de la medida los países que cuenten con una certificación del Departamento de Comercio de los Estados Unidos en la que se indique que tienen un programa comparable de protección de las tortugas marinas para las operaciones de pesca comercial o que la zona de pesca del país de que se trate no plantea riesgos para esas especies (OMC, 1996, Estados Unidos, 1996).

En febrero de 1998, un grupo especial de la OMC dictaminó que los Estados Unidos habían

37 En la Sección 609 de la Ley General (P.L.) 101-162 de los Estados Unidos se prohíbe la importación de camarones capturados utilizando métodos perjudiciales para las tortugas marinas a menos que el Departamento de Estado certifique que el país que realiza la captura tiene un programa de protección de esas especies comparable al de los Estados Unidos o que la zona de pesca no constituyan una amenaza para las tortugas, ya que este país tiene un programa de conservación de las tortugas marinas en el cual se exige a los buques camaroneros utilizar dispositivos de exclusión de tortugas (DET) que eviten ahogar accidentalmente ejemplares de esas especies amenazadas o en peligro en las redes de arrastre para camarones (véase Larach, 1999).

incurrido en una violación de sus obligaciones

dimanantes de las normas comerciales

internacionales al imponer un embargo sobre los camarones silvestres capturados sin dispositivos que permitan escapar de las redes a las tortugas marinas en peligro. En marzo de 1998, la Oficina del Representante de Comercio de los Estados Unidos apeló el dictamen de la OMC (RCEU, 1998c), pero en una reunión del grupo especial celebrada en abril de 1998, la apelación fue rechazada.38

El 1º de mayo de 1998, el Departamento de Estado de los Estados Unidos certificaba que 39 países cumplían con las normas para evitar que las tortugas marinas se ahogaran accidentalmente en las redes de arrastre para camarones. Entre los países certificados figuraban Belice, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana, Suriname y Trinidad y Tabago. Argentina, Chile y Uruguay sólo tienen

pesquerías de camarones en zonas de aguas frías donde el riesgo de capturar tortugas marinas es mínimo (Departamento de Estado de los Estados Unidos, 1998).

El Gobierno de los Estados Unidos, que había certificado a Brasil, Venezuela y Bahamas en 1997, luego prohibió a esos países vender camarones en el

mercado estadounidense después que los

funcionarios pertinentes determinaran que no estaban haciendo cumplir sus propias leyes de protección de las tortugas marinas. Sin embargo, el Tribunal Federal de Apelaciones de los Estados Unidos aprobó una exención, vigente a partir del 19 de agosto de 1998 y sujeta a verificación semestral, por la que se autorizan las exportaciones de camarones de países no certificados que demuestren que utilizan dispositivos de exclusión de tortugas (DET) para sus operaciones de pesca comercial (Embajada de Brasil en los Estados Unidos, 1998).39