Analysis Method

El nuevo orden global establecido en la pos Guerra Fría, junto con la violencia interna desatada en África, ha visto un aumento exponencial de la implicación internacional en los procesos de construcción del Estado en África, de manera diferente a las intervenciones de las épocas anteriores, para intentar lograr una estabilidad política en el Sur y para frenar las condiciones de inseguridad, mediante la proliferación de iniciativas humanitarias y la promoción de acuerdos de paz de corte liberal.

Una de las consecuencias de la debilidad de los Estados en el Sur es su vulnerabilidad ante la intervención exterior, lo cual se ve acentuado en el caso eventual de poseer recursos naturales de interés o al estar situados en posiciones de importancia estratégica (Buzan 1983). Los países occidentales, desde el final de la Guerra Fría, y más acentuadamente desde los ataques del 11 de septiembre de 2001, pretenden contribuir a la transformación, estabilización y gobernanza de los Estados africanos. Este proceso de construcción estatal (statebuilding) es parte inherente del proceso de construcción de la paz (peacebuilding) fomentado por el Norte, y podríamos decir que es la parte más importante del proyecto liberal al afectar al concepto crucial de soberanía. La aproximación basada en la idea de la paz liberal o democrática se ha desarrollado desde el final de la Guerra Fría, en relación estrecha con la proliferación de los conflictos africanos.

Ya en 1976 Clapham advertía de la dificultad “of reconciling the formal liberal democratic rules bequeathed by the colonial power with the authoritarian ones likewise inherent in the colonial tradition” (Clapham 1976). Si bien la implicación e intervención internacional en África no es un fenómeno novedoso, sí lo es la proliferación de iniciativas de construcción de la paz desde el final de la Guerra Fría, las cuales constituyen una respuesta a los conflictos y a la fragilidad

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del Estado africano inserta en un marco normativo. El objetivo de las misiones de construcción de la paz durante la década de los años noventa era la liberalización en el seno de los países que habían atravesado por un periodo de conflicto interno, para así crear las condiciones que favorecieran la democratización en la arena política y la integración en una economía de mercado (liberalización en el terreno político y económico), con el objetivo de sentar las bases de una paz duradera (gestión y resolución de conflictos) (Paris 2004, Duffield 2001). Las intervenciones liberales constituirían “the most prominent pattern in contemporary internationally supported peacemaking”, otrorgando una preponderancia a la agenda de seguridad:

“the types of activity found in the majority of interventions tend to coalesce around security and statebuilding agendas” (Mac Ginty 2011).

El término ‘peacebuilding’ se ha situado en el centro del debate académico en el campo de la gestión y resolución de conflictos, siendo uno de los aspectos más criticados del enfoque de la paz liberal la naturaleza normativa de su aplicación, en otras palabras, “a wholesale top-down imposition of an only putatively universal liberal model” (Richmond 2010a). La ‘imposición’ del proyecto de paz liberal estaría en relación con los intereses movilizados por las intervenciones para las potencias del Norte o para las organizaciones internacionales que realizan operaciones de construcción y consolidación de la paz. La justificación del liberalismo puede reflejar de esta forma los intereses de las potencias en los Estados que salen de una situación de guerra civil o conflicto violento, o bien, los intereses ideológicos o internacionales (Mac Ginty 2011).

En consecuencia, el Estado africano, su soberanía, y la sociedad local se ven inmersos en un proceso en el que Occidente les exporta su visión normativa y los considera como parte de un contexto global de inseguridad. Es decir, los Estados del Sur se perciben en relación con la necesidad de velar por los intereses

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nacionales de los países del Norte, y desde un punto de vista estratégico supeditado a los imperativos de seguridad, tanto para el Sur como para la seguridad internacional en general (Duffield 2001). Este enfoque responde a una lógica realista de las relaciones internacionales, en las que el Norte prioriza sus preocupaciones e intereses securitarios y percibe las situaciones en el Sur como amenazas a las que hay que hacer frente para evitar sus efectos perniciosos (Marriage 2013).

Este aspecto tiene consecuencias de importante calado para nuestro análisis de la situación política en Sudán y de las motivaciones de la intervención de la UE en el país.14 En este sentido, trataremos de analizar cómo la situación en Sudán se ha convertido para la UE en un objeto comprendido y analizado desde el punto de vista de la seguridad fundamentalmente o desde otros ángulos de análisis. El tratamiento del dossier sudanés desde un punto de vista principalmente securitario condicionará la definición de las políticas europeas desde este ángulo, tanto las políticas orientadas a la gestión de crisis como las políticas de ayuda. Veremos entonces la lógica que subyace a la formulación de las diferentes políticas europeas en Sudán, aproximándonos a su adaptación al complejo escenario político sudanés y al contexto regional, y a su contribución al proceso endógeno de construcción institucional.

Los límites de la aproximación liberal para la resolución de los conflictos africanos se hacen patentes al observar la situación política en gran parte del continente africano. Existen múltiples análisis en la academia que dan cuenta de estas deficiencias, critican el enfoque liberal al considerarlo un proyecto hegemónico y universalista, o proponen soluciones alternativas (Mac Ginty 2011, Duffield 2007, Pugh, Cooper & Turner 2008, Richmond 2008, Richmond 2010b).

Una de las limitaciones que pretendemos superar en esta tesis es la visión a corto plazo que acompaña a los procesos de construcción de la paz liberal, tanto

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en la práctica como en la literatura, donde el enfoque se centra y agota en la etapa posterior al conflicto. Por el contrario, en nuestro estudio de caso, abordamos el extenso periodo desde 1956 hasta 2011, lo cual nos permite elucidar rasgos de continuidad y discontinuidad, identificando momentos cruciales en la historia sudanesa. La presentación simultánea en el caso de Sudán de diferentes guerras, los antecedentes históricos del colonialismo y la importancia estratégica del contexto regional contribuyen a la elaboración de un análisis dinámico y heterogéneo que encara los cambios políticos y las transformaciones globales en un periodo histórico amplio. De esta forma pretendemos realizar una aportación significativa a los estudios europeos y de seguridad, generando nuevas perspectivas que integran las distintas fases de la implicación internacional de la UE en el continente africano, examinando las bases políticas, acciones y perspectivas en las distintas coyunturas que se revelan en el estudio de Sudán.

Además, debemos tener en cuenta que la violencia desatada en las guerras civiles del Sur desemboca en el Norte en el auge de las intervenciones internacionales para terminar los conflictos, pero también en la invocación de una responsabilidad u obligación ante la tragedia humana de la población civil que es víctima de la violencia. Es decir, que acudimos simultáneamente a un “revival of liberal internationalism”, a la emergencia de una norma de “humanitarian intervention” y a la promoción del “associated concept of human security” (Dannreuther 2007). En este sentido estudiaremos las medidas de gestión de crisis y de provisión de ayuda promovidas por la UE en Sudán, en cuanto a las causas que las motivan y las claves que las modulan. Veremos el grado de influencia del enfoque normativo ‘típicamente’ europeo, en el que se invocan los valores fundacionales que subyacen en la base de la construcción europea citados al comienzo de todos los tratados constitutivos de la UE, la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos.

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La porosidad y artificialidad de las fronteras trazadas durante el proceso de descolonización es un factor importante que explica la rapidez con que algunos conflictos internos traspasan las fronteras y afectan a la estabilidad regional. La inseguridad generada por estos conflictos favorece la justificación de la intervención humanitaria de los poderes externos. La visión del Estado en el Tercer Mundo como un ente que no protege a la población ni provee los servicios básicos necesarios, sino que constituye en algunos casos la amenaza para su propia población, favorece la justificación para que la comunidad internacional se erija en protector o proveedor de esas poblaciones.15 _{Se favorece un enfoque}

centrado en el individuo, el cual se constituye en el objeto de referencia de la seguridad (seguridad humana), acentuando la necesidad de intervenir por un imperativo humanitario y de promover una serie de valores y principios ‘universales’. Sin embargo, esto parece contradictorio con el proceso de construcción del Estado en África:

“If insecurity in the Third World has been mutually constituted by the historical relationship to the West, then

15 _{El culmen del desarrollo de esta visión lo representaría el concepto de la}

responsabilidad de proteger (R2P). La Responsabilidad de proteger es la responsabilidad de los Estados, y cuando ellos fallan, la responsabilidad de la Comunidad Internacional, para proteger a los civiles de los crímenes atroces masivos. Cuando una población está sufriendo gravemente como resultado de una guerra interna, insurgencia, represión o debilidad del Estado, y el Estado en cuestión es incapaz o carece de la voluntad de evitarlo, entonces el Principio de no intervención se doblega ante la responsabilidad internacional de proteger. Dentro de este concepto se encuentran tres tipos de responsabilidad: la responsabilidad de prevenir, de reaccionar y de reconstruir. Según el informe del ICISS, una intervención militar con la función de proteger es una medida excepcional y extraordinaria. Tiene que haber un daño serio e irreparable en curso contra una población; sea una matanza masiva, con intento genocida o no, resultado de la acción del Estado o de su negligencia o incapacidad para actuar, o la situación de un Estado fallido; sea un proceso de limpieza étnica a gran escala, mediante asesinatos, expulsión, actos de terror o violación. El propósito principal de llevar a cabo la intervención militar debe ser evitar el sufrimiento humano (“right intention”). Debe ser una medida a tomar cuando todas las acciones no militares para prevenir o resolver la crisis de forma pacífica han fracasado. Los medios empleados deben ser los mínimos necesarios y debe existir una prospectiva positiva, es decir, posibilidades de éxito de la intervención militar; en otras palabras, que el hecho de intervenir no sea peor que no haber intervenido. Por otro lado, se considera que el órgano más apropiado para autorizar una intervención militar con el propósito de proteger a los seres humanos es el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (“right authority”); y que los cinco miembros permanentes del Consejo no deberían esgrimir su poder de veto, en materias en las que los intereses vitales de su Estado no están implicados, para obstruir las Resoluciones al respecto (Evans, Sahnoun 2001).

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serious questions have to be raised about contemporary practice and the extent to which the international community is transforming or reproducing existing hierarchies of power” (Fierke 2007).

El desarrollo de la literatura en torno al concepto de paz liberal se ha visto acompañado por el desarrollo de la tesis de la guerra liberal, es decir, que la paz liberal puede implicar la guerra (liberal) si los gobiernos del Sur no aceptan los términos del proyecto de paz liberal. Esta tesis torna más complejo el debate académico y la implementación de las medidas en el terreno, teniendo en cuenta cómo la situación en el nuevo milenio es más complicada y se muestra diferente a los desarrollos observados durante los primeros años de la pos Guerra Fría en los años noventa.

Las políticas de desarrollo y de seguridad se construyen desde un discurso impregnado de intereses compartidos y preocupaciones comunes (“commonality of interests”). Los donantes buscan el consenso con el Sur a la hora de promover sus políticas securitarias y de buen gobierno, pero esta aproximación consensual desaparece cuando los gobiernos del Sur no acatan o se resisten a las demandas de la agenda del Norte (Marriage 2013).

Este enfoque ha sido desarrollado por la UE mediante el concepto de ‘partnership’ (asociación o partenariado), y fomenta un enfoque común Norte-Sur siempre y cuando no se sobrepasen los límites marcados por el Norte, que son los responsables de la formulación de tales políticas comunes. En el caso de no cumplimiento de las cláusulas de gobernanza establecidas por el Norte, como ha ocurrido en el caso particular de Sudán, entonces la UE dispone de mecanismos para reaccionar a esta falta de respuesta, de alternativas y de la posibilidad de modificar el enfoque compartido de ‘asociación’ o enfoque consensual.

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“While donor governments can adapt their governance and development agenda to failure, they cannot abandon their security concerns. A critical perspective casts light on how, in the face of southern intransigence, accommodation is reached that does not compromise northern security” (Marriage 2013).

Asimismo, desde el 11 de septiembre la percepción de la amenaza procedente del Sur se ha exacerbado y ha impregnado los discursos políticos de las potencias del Norte. Una de las consecuencias de los ataques del 11 de septiembre ha sido la primacía de los objetivos estratégicos (contra-terroristas) sobre los humanitarios en la Guerra contra el Terror declarada por los EEUU, y la reafirmación del unilateralismo a la hora de intervenir frente a amenazas terroristas a lo largo del mundo (Farer 2003). No obstante, el coste de las intervenciones a nivel interno y externo, y la percepción negativa de las acciones unilaterales de los EEUU han hecho que se fomenten también ciertos objetivos humanitarios junto a los objetivos estratégicos y operacionales. La Guerra contra el Terror ha puesto en primera línea de interés a los Estados débiles o fallidos, a los cuales se les ha otorgado una importancia estratégica fundamental:

“Danger, it seemed to say, can incubate in remote places where central authority is weak and permeable and/or inspired by values deeply inimical to those of the neo-liberal world. Where the state is weak and the society torn by conflict, groups with transnational terrorist agendas can rent safe havens where they can plan, recruit, train, and hide following an operation” (Farer 2003).

En nuestro estudio de caso intentaremos esclarecer las motivaciones e intereses que influyen en la intervención europea en Sudán, centrando nuestro interés principalmente en la guerra civil entre el Norte y el Sur de Sudán, y en el

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conflicto de Darfur, en la región occidental. La comunidad internacional ha movilizado mecanismos de tratamiento y resolución de estos dos conflictos de naturaleza muy diferente, debido a su particular desarrollo y a las diferentes implicaciones regionales y globales.

4. Revisión de la literatura sobre las principales narrativas del