Krovni zakon, ki ureja upravljanje in vodenje v zavodih je Zakon o zavodih. 117
V Poročevalcu 118 je bil sicer objavljen Predlog zakona o zavodih119, ki naj bi zamenjal doslej veljavni Zakon o zavodih. Razlogi za izdajo zakona so bili, da se ustvari pravno podlago za statusno preoblikovanje vseh zavodov, pri čemer bi obstoječi zavodi dobili primernejši pravni okvir za svoje delovanje. Drugi razlog je bil premoženjsko preoblikovanje javnih zavodov in opredelitev premoženja zasebnih zavodov. Prehod državne lastnine v last javnih zavodov zasledujejo cilj povečanje racionalnosti in učinkovitosti pri uporabi sredstev, potrebnih za izvajanje javne službe. Pri prehodu tega premoženja ne gre za privatizacijo, saj 113 Bohinc, 2005, str. 57. 114 Bohinc, 2005, str. 57. 115 Bohinc, 2005, str. 57–58. 116 Bohinc, 2005, str. 58. 117 Uradni list RS,št. 12/91. 118 Poročevalec, št. 98, 29. julij 2004, str. 3–29.
premoženje zavoda ne postane privatna, temveč ostane javna lastnina, pri čemer je bolje opredeljena odgovornost za upravljanje s premoženjem, kot je to pri neposrednem konceptu neposredne državne lastnine. S tem naj bi se povečala tudi poslovodna avtonomija direktorja oziroma uprave javnega zavoda, saj bi lahko razpolagala s premoženjem do vrednosti 10 milijonov tolarjev brez posebnega soglasja ustanovitelja. Eden najbolj pomembnih razlogov za sprejem novega zakona na tem področju je pomanjkljiva in neustrezna ureditev financiranja javnih zavodov, ki ga je potrebno prilagoditi strateški opredelitvi izvajanja funkcij države preko javnih zavodov s poudarkom na učinkovitosti izvajanja javnih služb preko merjenja rezultatov njihovega dela in njihovega financiranja v odvisnosti od uspešnosti izvajanja javnih funkcij. Poleg teh razlogov so v predlaganem zakonu še številne izboljšave, ki se nanašajo predvsem na bolj jasne opredelitve položaja zavodov in njihovih ustanoviteljev, na njihovo registracijo, na način njihovega upravljanja in odločanja, na položaj poslovodnega organa, na razmerja med javnimi zavodi in njihovimi strankami, na načine komuniciranja med zavodi in njihovimi ustanovitelji, na povezovanje v skupnosti zavodov, na prostovoljno povezovanje v zbornico javnega sektorja, na nadzor nad delom zavodov ter na načine prenehanja in preoblikovanja javnega zavoda in zasebnega zavoda. 120 Ob zamenjavi Vlade Republike Slovenije je bil omenjeni predlog zakona umaknjen iz obravnave.
V nadaljevanju si bomo podrobneje pogledali določila Zakona o zavodih, ki se tičejo managerjev javnih zdravstvenih zavodov. Zakon o zavodih (ZZ) izrecno določa, da javne službe opravljajo lahko le javni zavodi,121 drugi zavodi le na podlagi koncesije (zavod s pravico javnosti). Direktorja zavoda imenuje ustanovitelj, če ni z zakonom ali z aktom o ustanovitvi pooblaščen drug organ. Če je za imenovanje in razrešitev direktorja pooblaščen svet zavoda, daje ustanovitelj k imenovanju in razrešitvi soglasje (32. člen ZZ). Mandat direktorja zavoda traja 4 leta in mora biti imenovan na podlagi javnega razpisa (če z zakonom ali aktom o ustanovitvi ni drugače določeno). Razlogi za razrešitev direktorja zavoda so, če s svojim nevestnim ali nepravilnim delom povzroči zavodu večjo škodo, ali če zanemarja ali malomarno opravlja svoje dolžnosti, tako da nastanejo ali bi lahko nastale višje motnje pri opravljanju dejavnosti zavoda.
Poleg direktorja ima zavod še svet zavoda, ki je organ, ki ga sestavljajo predstavniki ustanovitelja, delavcev in zainteresirane javnosti oz. uporabnikov. Svet zavoda je vrhovni organ
120 Poročevalec, št. 98, str. 3–29.
121 Avtor Bohinc v knjigi Osebe javnega prava navaja, da uvedba zavodov, kot zakonsko opredeljenih pravnoorganizacijskih oblik opravljanja neprofitnih dejavnosti, pretežno na področju javnega sektorja v naš pravni sistem v l. 1991 z uveljavitvijo ustreznega statusnega zakona (Zakon o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91, v nadaljevanju ZZ) ima vsekakor reformno pomembne razsežnosti, kar zadeva pravnega položaja oseb javnega prava in razmejitve med javnim in zasebnim na eni ter profitnim in neprofitnim sektorjem na drugi strani. ZZ ima tudi pomembne posledice na izvajanje javnih služb v tako imenovanih družbenih dejavnostih, to je v negospodarstvu. S tem pa je dobil svojo vsebino tudi pojem javne uprave, ki vključuje – poleg državne uprave – tudi strokovne dejavnosti javnega pomena, ki jih mora zagotavljati država. Poleg statusnopravnih posledic, ki se izražajo predvsem v odpravi univerzalne (za profitni in neprofitni sektor) organizacije združenega dela ima nad vse pomembne lastninsko pravne posledice. Na področju t. i. družbenih dejavnosti namreč odpravlja nelastninsko pravno urejenost in SIS (Samoupravne interesne skupnosti kot oblike usklajevanja interesov med izvajalci in uporabniki na področju družbenih dejavnosti), kot njen institucionalni okvir in uvaja ustanoviteljski pravni položaj večinoma države in lokalnih skupnosti v zavodih kot neprofitnih organizacijah pretežno javnega sektorja. Uveljavitev ZZ tako pomeni svojevrstno podržavljanje preje t. i. družbenih dejavnosti, saj samoupravno regulacijo pretvarja v državno s pretvarjanjem družbene v državno lastnino ex lege. Zato je toliko pomembnejši režim upravljanja zavodov ter urejenost razmerja med ustanoviteljem in skupnostjo, ki znotraj zavoda izvaja dejavnost, saj le-te določa stopinje prostosti za ustvarjalno samostojnost in neodvisnost te dejavnosti v razmerju do države in politike. Ker gre za dejavnosti, kot so kultura, šolstvo, znanost, javno obveščanje itd, ima to vprašanje še poseben civilizacijski in demokratični pomen.
zavoda (lahko se imenuje tudi drugače, npr. upravni odbor) saj sprejema statut, pravila, programe dela in razvoja, finančni načrt, zaključni račun, predlaga razširitev ali spremembo dejavnosti, daje direktorju predloge in mnenja o posameznih vprašanjih itd.
Posebnosti upravljanja nekaterih vrst zavodov so določene v področni zakonodaji.122 Zdravstveni zavod upravlja svet zavoda, ki ga sestavljajo predstavniki ustanovitelja, zdravnikov, drugih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev v zavodu in zavarovancev oziroma drugih uporabnikov. Svet javnega zdravstvenega zavoda, ki opravlja dejavnost na sekundarni ravni, sestavljajo tudi predstavniki občin oziroma mesta, na katerih območju zavod opravlja dejavnost. Predstavnike uporabnikov imenuje Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije, če zdravstveni zavod opravlja zdravstvene storitve na njegov račun. Sestavo in številčno razmerje predstavnikov v svetu določi ustanovitelj z aktom o ustanovitvi.
Področna zakonodaja ureja številne statusne posebnosti javnih zavodov. Posebna ureditev se nanaša predvsem na upravljanje in organe javnega zavoda pa tudi različno ureditev drugih vprašanj, kot na primer razmerje organov do ustanovitelja, pristojnosti in odgovornosti direktorja in strokovnega sveta, nezdružljivost članstva v organih.123
122 Tako npr.: Senat je strokovni organ visokošolskega zavoda. Senat univerze sestavljajo redni profesorji, ki jih izvolijo senati članic univerze tako, da so enakopravno zastopane vse znanstvene in umetniške discipline ter strokovna področja. Po svoji funkciji je član senata univerze rektor, član senata članice univerze oziroma samostojnega visokošolskega zavoda pa dekan. Strokovni svet je strokovni organ drugega zavoda – članice univerze. Sestava je določena s statutom univerze v skladu z ustanovitvenim aktom. Upravni odbor je organ upravljanja visokošolskega zavoda. Poleg nalog, določenih z zakonom, upravni odbor odloča o zadevah materialne narave in skrbi za nemoteno materialno poslovanje visokošolskega zavoda. Upravni odbor sestavljajo predstavniki ustanovitelja, predstavniki delavcev, ki opravljajo visokošolsko dejavnost, predstavnik študentov in predstavnik drugih delavcev. Rektor je strokovni vodja in poslovodni organ univerze. Rektor vodi, predstavlja in zastopa univerzo. Rektorja izvoli senat univerze. Dekan oziroma direktor članice univerze ima pooblastila in odgovornosti v skladu z ustanovitvenim aktom, je strokovni vodja članice univerze. Dekana oziroma direktorja članice univerze imenuje rektor na predlog senata oziroma strokovnega sveta članice univerze. Dekan visokošolskega zavoda, ki ni članica univerze, je poslovodni organ in strokovni vodja zavoda. Glede na naravo dejavnosti in obseg dela visokošolskega oziroma drugega zavoda se s statutom lahko določi, da sta funkcija vodenja strokovnega dela in poslovodna funkcija ločeni. V tem primeru statut določi pristojnosti strokovnega vodje in pristojnosti poslovodnega organa.
Svet javnega vrtca, javne osnovne šole in javne glasbene šole sestavljajo: trije predstavniki ustanovitelja, pet predstavnikov delavcev vrtca oziroma šole in trije predstavniki staršev. Svet javne poklicne šole, gimnazije in javnega dijaškega doma sestavljajo: dva predstavnika ustanovitelja, pet predstavnikov delavcev, dva predstavnika staršev in dva predstavnika vajencev oziroma dijakov. Svet javne višje strokovne šole sestavljajo: trije predstavniki ustanovitelja, pet predstavnikov delavcev šole in trije predstavniki študentov višje šole. Svet javne organizacije za izobraževanje odraslih sestavljajo: dva predstavnika ustanovitelja, dva predstavnika delavcev, če je tako določeno z aktom o ustanovitvi pa tudi en predstavnik odraslih, ki se izobražujejo v organizaciji za izobraževanje odraslih. Če je
ustanovitelj šole država, je v njenem svetu eden izmed članov predstavnikov ustanovitelja predstavnik lokalne skupnosti, na območju katere ima šola sedež ali več lokalnih skupnosti, če se le-te tako sporazumejo. Člani sveta so imenovani oziroma izvoljeni za štiri leta in so lahko ponovno imenovani oziroma izvoljeni največ dvakrat zaporedoma. Pedagoški vodja in poslovodni organ javnega vrtca oziroma šole je ravnatelj. Pravice, dolžnosti in obveznosti direktorja in ravnatelja se določijo z aktom o ustanovitvi. Ravnatelja imenuje in razrešuje svet javnega vrtca oziroma šole. K imenovanju in razrešitvi si mora svet pridobiti soglasje ministra. Strokovna organa v javnem vrtcu sta vzgojiteljski zbor in strokovni aktiv vzgojiteljev.