Antes de detallar el análisis de cada una de las tres variables y sin me-noscabo de lo que se recoge en el capítulo de conclusiones, adelantare-mos que no podeadelantare-mos hablar con propiedad de la existencia de un mode-lo angmode-losajón, sino de unos países con un pasado común e intereses compartidos. Lo que sin embargo aparece con claridad es un modelo de inteligencia basado en los servicios de inteligencia y que configuran el modelo continental; frente a éste, existe uno de menor tamaño que en-globa a los estados nórdicos, al que denomino modelo escandinavo, y que pivota sobre la policía; un tercer grupo formado por estados de redu-cido tamaño que optan por una única organización para la inteligencia in-terior sin prestar atención a la exin-terior. Finalmente, apunta como tenden-cia, pero aún no como modelo consolidado, un patrón latinoamericano de inteligencia caracterizado por la existencia de un único servicio de inte-ligencia, claro intento de diferenciación de competencias entre
inteligen-cia, policía y fuerzas armadas y una fuerte coordinación en la comunidad de inteligencia con la pretensión de situar en el ámbito parlamentario su control aunque por ahora con escaso éxito.
3.1. Función
Del análisis de las legislaciones que regulan las organizaciones de inteli-gencia de todos estos sistemas políticos se extrae cómo la asignación de sus objetivos se ha producido bajo diferentes fórmulas. Para indicar cuál es el cometido de estas organizaciones algunas regulaciones únicamente hacen referencia de forma genérica a «desempeñar las funciones de inte-ligencia y seguridad para la defensa del Estado democrático y el orden constitucional contra aquellos que lo ataquen», «prevenir y descubrir los crímenes contra la seguridad nacional» o «proteger la seguridad interna del país». En esta situación se encontraría la mayor parte de los casos analizados; esto es, los servicios internos y externos de Alemania, Aus-tria, España, Francia, Grecia, Italia, Lituania, Noruega, Portugal, Polo-nia, República Checa, Suecia, Suiza y el interno de Finlandia. En otros casos, la norma sí expresa con detalle los objetivos asignados como el te-rrorismo, la proliferación, la seguridad protectiva o la criminalidad orga-nizada, entre otros. Los sistemas que reflejan esta opción son Australia, Bélgica, Estados Unidos, Israel, Reino Unido y el servicio interior de Nueva Zelanda. De forma muy excepcional, debido a que las organiza-ciones seleccionadas para el estudio pertenecen a sistemas políticos con un elevado nivel de seguridad jurídica, los únicos servicios que no cuen-tan con un texto legal en el que se recoja su función son los daneses, fin-landeses e irfin-landeses; o que bien existiendo, ésta es de carácter reserva-do como sería el caso del servicio de inteligencia exterior de Nueva Zelanda; si bien, desde hace meses una nueva legislación espera en el Parlamento su aprobación. En otros sistemas sí existe regulación, aunque tan antigua que el escenario en el que se mueven estos servicios ha cam-biado notablemente sus objetivos y la literalidad de la norma no coinci-de con sus objetivos actuales; éste sería el caso coinci-de Luxemburgo.
En el que entiendo patrón —más que modelo— latinoamericano la asignación se produce de forma diferente al realizarse de manera indi-recta. Esto es, en primer lugar se define qué se entiende por inteligencia y por contrainteligencia para posteriormente decir que éstas son las
fun-ciones que debe cumplir un servicio de inteligencia, quizá con la única excepción de México, que define con algún mayor detalle cuáles deben ser los objetivos de su servicio de inteligencia. Así, por ejemplo, Argen-tina define a la inteligencia nacional como «la actividad consistente en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información especí-fica referida a los hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten a la seguridad exterior e interior de la Nación» y la contrainteligencia como «la actividad propia del campo de la inteligencia que se realiza con el propósito de evitar actividades de inteligencia de actores que representen amenazas o riesgos para la seguridad del Estado nacional»; pero esta for-mulación es prácticamente idéntica en las diferentes legislaciones latino-americanas.
Pero independientemente de lo contemplado en sus respectivas re-gulaciones, todos los gobernantes han asignado a sus organizaciones de inteligencia la misma función y los mismos objetivos, como se despren-de despren-de los informes anuales despren-de los servicios, los comités despren-de control o las declaraciones políticas. Esto es, al igual que la función de todas estas es-tructuras es suministrar inteligencia al decisor político para la protección de los elementos esenciales del Estado y reducir al mínimo el nivel de in-certidumbre en el proceso de toma de decisión del gobierno, los objeti-vos son también idénticos: combatir las amenazas del espionaje, terro-rismo, subversión, proliferación nuclear, química y bacteriológica, inteligencia económica, seguridad de las comunicaciones y crimen orga-nizado. No obstante, y aunque la relación de objetivos sea similar, evi-dentemente se produce el énfasis en unos u otros según las necesidades particulares de cada sistema político; con qué tipo de estructuras el Esta-do pretende dar respuesta a estas necesidades es lo que abordamos en el siguiente apartado.
3.2. Estructura
La atribución de cómo cada sistema articula a sus organizaciones de in-teligencia en los posibles modelos creados en el apartado 2, proporciona la tipología que recoge el cuadro 2. De su análisis pueden extraerse algu-nas conclusiones. En primer lugar, los diferentes sistemas políticos han articulado su inteligencia en torno a dos grandes tipos de estructuras con tres subtipos cada uno; si bien, en ambos, hay un subtipo dominante. El
primer modelo ha elegido a los servicios de inteligencia para suplir sus necesidades de inteligencia, mientras otros han optado por articularla en torno a sus policías. En principio, esto vendría a confirmar los desarro-llos teóricos avanzados (Díaz, 2005); es decir, en el proceso de especia-lización que viven los Estados, éstos han ido sacando la función de inte-ligencia de los ejércitos para asignarla a los servicios de inteinte-ligencia. No presupongo que aquellos sistemas que han optado por un servicio de in-teligencia sean administrativamente más avanzados que los que residen-cian la inteligencia en sus policías. Es un hecho que la especialización administrativa es una característica de los sistemas políticos más avan-zados, pero también lo es la coherencia. Por lo tanto, aquellos sistemas que por sus características articulan la inteligencia en torno a la policía pueden ser igualmente eficaces para el decisor político que aquellos que lo hacen con respecto a un servicio de inteligencia. No obstante será ne-cesario analizar la evolución de estos sistemas en las próximas décadas para comprobar si la distinción se mantiene o si, por el contrario, los sis-temas políticos tienden a constituir servicios de inteligencia para sus ne-cesidades de inteligencia.
Los países que configuran a su inteligencia con servicios de inteli-gencia componen el grupo más numeroso representando al 75% de todos los sistemas analizados. Este modelo presenta tres subtipos posibles. El
CUADRO2
Modelos de organizaciones de inteligencia según su estructura
Modelos País
1) SI-SI Alemania, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, España, Eslovaquia, Eslovenia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Israel, Italia, México, Nueva Zelanda, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa.
2) SI El Salvador, Lituania, Luxemburgo, República Dominicana, Uruguay, Costa Rica.
3) SI-SI militar Bélgica.
4) SINFO-SI militar Austria, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia. 5) SINFO Irlanda, Estonia, Letonia.
6) SINFO-SI Estados Unidos, Suiza. FUENTE: elaboración propia.
primero, y más nutrido, está compuesto por aquellos países que optan por servicios de inteligencia para la inteligencia interior y exterior agluti-nando a Alemania, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, España, Eslovaquia, Eslovenia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Is-rael, Italia, México, Nueva Zelanda, Perú, Polonia, Portugal, Reino Uni-do y República Checa. El segunUni-do está compuesto por El SalvaUni-dor, Li-tuania, Luxemburgo, República Dominicana,1Uruguay y Costa Rica, en donde sólo existe un servicio de inteligencia cuya función es suministrar inteligencia en la dimensión interior; mientras la inteligencia exterior es inexistente, posiblemente debido al reducido tamaño de estos Estados y a la falta de proyección exterior de su política. No obstante, hay que te-ner en cuenta que aunque países como Argentina o México también tie-nen una estructura de inteligencia para el exterior, la atención que le prestan a ésta es mínima. El tercer grupo únicamente está compuesto por un sistema, Bélgica, en el que la inteligencia interior es desempeñada por un servicio de inteligencia, mientras la exterior la lleva a cabo la inteli-gencia militar.
Para intentar introducir algún elemento analítico extra en un grupo tan cuantioso he contemplado dos variables como son el número de agencias y su dependencia orgánica. Con respecto al primer criterio, se puede concluir que no existe un argumento claro para decidir si deben existir una o dos agencias a la hora de estructurar un sistema de inteli-gencia. En campos como el contraespionaje evidentemente es una venta-ja tener una organización ya que es una actividad que siempre se produ-ce en el interior de las fronteras estatales. Sin embargo, cuando hay una sola organización existe el problema, nos guste o no, de que al ser los mecanismos externos más permisivos a la hora de quebrar la ley, éstos puedan por extensión ser aplicados hacia el interior del sistema político y a sus ciudadanos. Un único servicio de inteligencia también presenta el inconveniente de que no es posible contrastar el producto de esta organi-zación con otras de entidad similar; no obstante, este debate que se inició tras la caída del muro ha llegado a su fin al comprobarse la utilidad de contar con un único servicio de inteligencia que lidie con toda la inteli-gencia que necesita el Estado. Del modelo de servicio de inteliinteli-gencia son varios los sistemas que estructuran toda la obtención de su información interior y exterior en una sola organización, muchos de los cuales perte-necen a los últimos llegados a la democracia de la Europa del Este y La-tinoamérica: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Eslovaquia, Eslovenia,
México y Perú, siendo Grecia, Holanda y España los únicos de los que pertenecen a las estructuras de inteligencia más antiguas.
Si los analizamos con respecto a su adscripción orgánica dentro del esquema institucional de sus respectivos sistemas políticos, una distinción inicial lleva a establecer cómo los servicios de inteligencia interiores están adscritos mayoritariamente al ministerio de Interior (Alemania, Bélgica, Chile, Estonia, Francia, Holanda, Italia, México, Portugal, Reino Unido); algunos al ministerio de Justicia (Australia); y otros, al jefe del Ejecutivo como Colombia, Costa Rica, Israel, Lituania, Luxemburgo, Nueva Zelan-da, Perú, Polonia, República Checa y República Dominicana. Con respec-to a la inteligencia exterior, el abanico de departamenrespec-tos ministeriales res-ponsables es más reducido. Un gran grupo la asigna a su ministerio de Defensa como Francia, Italia y Portugal; otros, al jefe del Ejecutivo como Alemania, Israel y Nueva Zelanda; y algunos, al ministerio de Asuntos Exteriores como el Reino Unido y Australia. Sólo la República Checa tie-ne a su servicio exterior bajo la autoridad del ministerio de Interior; ocu-rre también en Chile, Holanda, Grecia y México pero estos Estados tienen un único servicio de inteligencia y esta adscripción está claramente condi-cionada por este hecho. En conclusión, si bien estas dos variables ayudan a entender este grupo de sistemas, no son variables independientes que produzcan una mayor segmentación y por tanto comprensión de este mo-delo. La explicación de su variedad habrá que encontrarla más en un con-texto geopolítico e histórico, que sin embargo no entraremos a analizar. El segundo gran grupo de sistemas que se obtiene del análisis es el compuesto por aquellos que articulan su inteligencia en torno a la poli-cía. Insisto en que al referirnos a que la inteligencia pivota en torno a la policía lo hacemos a estructuras de inteligencia albergadas en la policía, diferentes a un servicio de información policial. Al igual que ocurría en el grupo anterior, en éste también aparece un subtipo dominante que abarca a la mayoría de los casos analizados y compuesto por los países del norte de Europa; esto es, Noruega, Finlandia, Suecia, Dinamarca y Austria cuya inteligencia interior recae en la policía y la exterior en la teligencia militar. Es reseñable el sistema danés, cuyo servicio tiene in-cluso poderes policiales, y el austriaco que lo tendrá en breve a tenor de la reforma en curso. La presencia de los cuatro sistemas nórdicos y su ve-cino austriaco nos avala para bautizarlo como modelo escandinavo. Por isoformismo institucional, Estonia y Letonia también han configurado un sistema muy similar al escandinavo, aunque por nacer en momentos
his-CUADRO3
Organizaciones de inteligencia y ministros responsables
Sistema Inteligencia interior Adscripción Inteligencia exterior Adscripción
Alemania Bundesamt für Ministerio de Bundesnachrichtendienst Canciller Verfassungsschutz (BfV) Interior (BND) Federal Argentina Secretaría de Inteligencia Secretario de Secretaría de Inteligencia Secretaría de
(SI) Inteligencia (SI) Inteligencia Australia Australian Security Ministerio de Australian Secret M. Asuntos Intelligence Organisation Justicia Intelligence Service (ASIS) Exteriores
(ASIO)
Austria Sicherheitspolizeigesetz Ministerio de Heeresabwehramt (HaA) Ministro de
(SPG) Interior Defensa
Bélgica Sûreté de l’État (Sûreté) Ministerio de Service Général du Ministro de Justicia Renseignement et de la Sécurité Defensa
des Forces Armées (SGR)
Brasil Agência Brasileira de Ministro Jefe Agência Brasileira de Ministro Jefe Inteligencia (ABIN) de Seguridad Inteligencia (ABIN) de Seguridad Institucional Institucional Canadá Canadian Security Ministerio de — —
Intelligence (CSIC) Interior
Chile Agencia Nacional de Ministro de Agencia Nacional de Ministro de Inteligencia (ANI) Interior Inteligencia (ANI) Interior Colombia Departamento Primer Departamento
Administrativo de Ministro Administrativo de Seguridad Primer
Seguridad (DAS) (DAS) Ministro
Costa Rica Dirección de Inteligencia y Primer — Seguridad Nacional Ministro
Dinamarca Politiets Ministerio de Danish Defence Intelligence Ministerio de Efterretningstjeneste (PET) Justicia Service Defensa
El Salvador Organización de Primer — —
Inteligencia del Estado Ministro (OIE)
Estados Unidos Federal Bureau of Fiscal General Central Intelligence Agency Presidente Intelligence (FBI) (CIA)
España Centro Nacional de Ministerio de Centro Nacional de Ministerio de Inteligencia (CNI) Defensa Inteligencia (CNI) Defensa Eslovaquia Slovak Information Service Primer Slovak Information Service Primer
(SIS) Ministro (SIS) Ministro
Eslovenia Slovenska Obv˘sèevalno- Primer Slovenska Obv˘sèevalno- Primer Varnostna Agencija Ministro Varnostna Agencija (SOVA) Ministro
(SOVA)
Estonia Security Police Board Ministro de — — (Kaitsepolitsei) Interior
Finlandia Suojelupoliisi (SUPO) Ministerio de Pääesikunnan Ministerio de Interior Teidusteluosasto Defensa Francia Direction de la Surveillance Ministerio de Direction Générale de la Ministerio de
Grecia Ethniki Ypiresia Pliroforion Ministerio de Ethniki Ypiresia Pliroforion Ministerio de
(EYP) Interior (EYP) Interior
Holanda Algemene Ihlichtingen-en Ministerio de Algemene Ihlichtingen-en Ministerio de Veiligheidsdienst (AIVD) Interior Veiligheidsdienst (AIVD) Interior Hungría Oficina de Seguridad Ministro de Servicio Especial para la Ministro de
Nacional Seguridad Nac. Seguridad Nacional Seguridad Nac.
Irlanda Garda Síochána Ministerio de — —
Justicia
Israel Sherut Ha´Bitachon Primer Mossad le´Mode´in Primer Ha´Klali (Shabak) Ministro ve´le´Tafkidim Ministro
Meyouchandim (MOSSAD)
Italia Servizio per le Ministerio de Servizio per le Informazioni Ministerio de Informazioni e la Sicurezza Interior e la Sicurezza Militare Defensa
Democratica (SISDE) (SISMI)
Letonia Security Police (SP) Ministerio de — — Interior
Lituania Valstybés Saugumo Primer — —
Departamentos (VSD) Ministro
Luxemburgo Service de Renseignements Primer — — de l’Etat (SREL) Ministro
México Centro de Investigación y Secretario de Centro de Investigación y Secretario de Seguridad Nacional Gobernación Seguridad Nacional (CISEN) Gobernación
(CISEN)
Noruega Politiets Ministerio de Inteligencia militar Ministerio de overvåkingstjeneste (POT) Justicia y Defensa
Policía
Nueva New Zealand Security Primer General Communications Primer Zelanda Intelligence Service Ministro Security Bureau (GCSB) Ministro
(NZSIS)
Perú Consejo Nacional de Primer Consejo Nacional de Primer Inteligencia (CNI) Ministro Inteligencia (CNI) Ministro Polonia Agencja Bezpieczenstwa Primer Agencja Wywiadu (AW) Primer
Wewnetrznego (ABW) Ministro Ministro Portugal Serviço de Informações de Ministerio de Serviço de Informações Ministerio de
Segurança (SIS) Interior Estratégicas de Defesa e Defensa Militares (SIEDM)
Reino Unido Security and Intelligence Ministerio de Security Service (SS) M. Asuntos
Service (SIS) Interior Exteriores
República Bezpecnostní Informacní Primer Úrad pro zahranicní styky a Ministerio de Checa Sluzba (BIS) Ministro informace (ÚZSI) Interior República Dirección Nacional de Primer — — Dominicana Investigaciones (DNI) Ministro
Suecia Sakerhetsavdelnigen Ministerio de Militära Underrättelse och Ministerio de (SÄPO) Justicia Säkerhetsjänsten Defensa
CUADRO3 (continuación)
tóricos tan diferentes no es posible ubicarlos en el mismo modelo y por eso los encuadramos en el siguiente.
El quinto subtipo está integrado por Irlanda, Estonia y Letonia. La inteligencia interior es cubierta por un servicio de información policial y la inteligencia exterior la recaba de las diferentes organizaciones po-liciales internacionales como de sus oficiales de enlace en varias capi-tales del mundo al no tener constituida ninguna organización de inteli-gencia exterior.
Finalmente, el último subtipo lo componen dos sistemas políticos federales, el estadounidense y el suizo. El FBI norteamericano es pecu-liar en el mundo. Ante la pléyade de organizaciones policiales existente en Estados Unidos se constituye como la única policía federal con la que cuenta el país presentándose como el elemento homogenizador de la in-vestigación y la persecución criminal; esto garantiza en alguna medida la aplicación de la ley en el ámbito estatal y la operatividad de la figura del fiscal general del Estado, responsable político del FBI, ante graves deli-tos que atentan contra toda la Federación aunque su eficacia como servi-cio de inteligencia no es muy elevada.
3.3. Control
El control debe analizarse de forma separada para las organizaciones de in-teligencia interior y exterior. Con claridad, la tendencia es a que el meca-nismo de control sea el mismo o muy similar para ambos, aunque en algu-nos países se aprecian diferencias ya que el control sobre las organizaciones exteriores es mucho más laxo que el que se produce sobre las interiores; el hecho de que estas organizaciones tengan como centro de su trabajo a ob-Suiza Dienst für Analyse und Dep. Justicia y Strategische Dep. de Defensa,
Prevention (DAP) Policía Nachrichtendienst (SND) Población y Deporte Uruguay Dirección Nacional de Ministerio de Dirección Nacional de Ministerio de
Información del Estado Defensa Información del Estado Defensa (DINACIE) Nacional (DINACIE) Nacional
FUENTE: elaboración propia.
CUADRO3 (continuación)
jetivos situados en el exterior o a ciudadanos extranjeros hace que el con-trol de su actividad sea menor que para sus homólogos interiores.
Con respecto al nivel de control más bajo, el gubernamental, el aná-lisis de los casos muestra que éste lo presentan Colombia, Costa Rica, El Salvador, República Dominicana y Uruguay en Latinoamérica y en Fran-cia, Grecia y Luxemburgo en Europa. En ocasiones tiene lugar algún de-bate en las comisiones de Interior o Defensa pero no existe ningún tipo de control parlamentario sobre estos servicios de inteligencia. Con res-pecto al nivel gubernamental alto, los únicos sistemas que cuentan con una figura de apoyo al ministro responsable en su función de control son Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Reino Unido y Estados Unidos. Sin embargo, los que están al servicio del ministro son los australianos, neo-celandeses, estadounidenses2 y canadienses. Por su parte, en el Reino Unido sus actuaciones se producen generalmente a instancia de la auto-ridad judicial y no la gubernamental. Son por lo tanto todos, excepto el sistema británico, los candidatos a formar parte del nivel mixto. Habrá en consecuencia que esperar a analizar el nivel de control parlamentario en