3.3 Classification
3.3.3 Dynamic Machine Learning Algorithms
3.3.3.7 Attractions of Reservoir Computing
Antes mismo de la transposición efectiva de la Directiva de Inundaciones al ordenamiento jurídico español ya habían sido operados cambios importantes en la legislación española en el sentido que luego acogerán las normas europeas (no sólo con respecto a la DI, sino también teniendo en cuenta las exigencias de la Directiva Marco de Agua). De hecho, el Real Decreto 9/2008, de 11 de enero246, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril247, promovió significativos cambios en el ámbito del derecho interno español.
Quizá la innovación más significativa introducida por esta norma sea la creación del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI), descrito en el apartado 3 del artículo 14 como el conjunto de los estudios de inundabilidad realizados por el Ministerio de Medio Ambiente y sus organismos de cuencas hidrográficas, desarrollado en colaboración con las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales (municipales) afectados en cada caso. La cartografía del SNCZI está a disposición de los órganos de la Administración – en cualquier esfera – y disponible para consulta por los ciudadanos, tal como se deriva de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente248.
Además de las zonas inundables – terrenos que puedan resultar inundados durante las crecidas no ordinarias de los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos249 – se incluyen en el SNCZI las delimitaciones de lechos públicos y de las llamadas zonas “de
246 Texto compilado disponible en: <http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2008-755>. Fecha de consulta: 1-6-2018.
247 Texto compilado disponible en: <https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986- 10638&b=19&tn=1&p=20161229#a9>. Fecha de consulta: 1-6-2018.
248 Disponible en: <https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2006-13010>. Fecha de consulta: 1-6- 2018.
249 Esta definición sencilla era la que traía el texto original del Reglamento del Dominio Público Hidráulico en el año 1986, y que fue repetida por la Ley de Aguas del 2001. La definición legal, sin embargo, fue incrementada por el RD 9/2008 y posteriormente por el RD 638/2016. Hoy día, pues, se considera zona inundable “los terrenos que puedan resultar inundados por los niveles teóricos que alcanzarían las aguas en las avenidas cuyo período estadístico de retorno sea de 500 años, atendiendo a estudios geomorfológicos, hidrológicos e hidráulicos, así como de series de avenidas históricas y documentos o evidencias históricas de las mismas en los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos” (Artículo 14.1 del RDPH).
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servidumbre” y “de policía”, que incluyen las denominadas “vías de flujo preferente”. Las zonas de servidumbre, destinadas a uso público, son descritas en el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA)250 como el área de margen con anchura de cinco metros en toda extensión longitudinal del cauce público, mientras que las zonas de policía ocupan 100 metros de anchura, donde el uso del suelo y las actividades a desarrollar estarán condicionadas. La zona de policía, sin embargo, tras la reforma producida en el RDPH por la norma nacional en examen (RD 9/2008), puede ser ampliada251 más allá de los 100 metros de anchura, con la finalidad de proteger el régimen de corrientes en avenidas y reducir el riesgo de producción de daños a personas y bienes. Para esas zonas de flujo preferente los organismos de cuenca solamente podrán autorizar actividades que no sean vulnerables frente a las avenidas, y que no supongan una reducción significativa de su capacidad de desagüe.
De hecho, se considera zona o vía de flujo preferente la unión del área donde se concentra preferentemente el flujo (vía de intenso desagüe252) con la zona donde – teniendo en cuenta la avenida de 100 años de periodo de retorno – se puedan producir graves daños personales y materiales. La posibilidad de producción de daños a personas y patrimonios será evaluada acorde con las condiciones hidráulicas de las avenidas, según los criterios fijados en la misma norma, y tendrá en cuenta la información de índole histórica y geomorfológica existente, a fin de garantizar la adecuada coherencia de los resultados con las evidencias físicas disponibles sobre el comportamiento hidráulico del río.
250 Aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Disponible en: <https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2001-14276>. Fecha de consulta: 1-6-2018.
251 Según el apartado 3 del mismo artículo, la modificación de los límites de la zona de policía solo podrá ser promovida por la Administración General del Estado, autonómica o local, siendo la competencia para acordar la modificación del organismo de cuenca, que deberá “instruir al efecto el oportuno expediente en el que deberá practicarse el trámite de información pública y el de audiencia a los ayuntamientos y comunidades autónomas en cuyo territorio se encuentren los terrenos gravados y a los propietarios afectados. La resolución deberá ser motivada y publicada, al menos, en el Boletín Oficial de las provincias afectadas”.
252 Párrafo 4 del Artículo 9.2 de la norma en comento: “Se entiende por vía de intenso desagüe la zona por la que pasaría la avenida de 100 años de periodo de retorno sin producir una sobreelevación mayor que 0,3 m, respecto a la cota de la lámina de agua que se produciría con esa misma avenida considerando toda la llanura de inundación existente. La sobreelevación anterior podrá, a criterio del organismo de cuenca, reducirse hasta 0,1 m cuando el incremento de la inundación pueda producir graves perjuicios o aumentarse hasta 0,5 m en zonas rurales o cuando el incremento de la inundación produzca daños reducidos”.
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El Real Decreto 638/2016, de 9 de diciembre253 ha añadido los artículos 9 bis, 9 ter y 9 quater al Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que tratan respectivamente de las limitaciones a los usos en la zona de flujo preferente en suelo rural, de las obras y construcciones en la zona de flujo preferente en suelos en situación básica de suelo urbanizado y del régimen especial en municipios con más de 1/3 de su superficie incluida en la zona de flujo preferente. Además, también ha creado un artículo 14 bis, que establece limitaciones a los usos del suelo en la zona inundable.
Como bien destacan Blanca Lozano Cutanda y Carlos Vázquez Cobos254, el artículo 11.3 del TRLA ya habilitaba al Gobierno para establecer, mediante Real Decreto, las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes, sin perjuicio de que las comunidades autónomas puedan aprobar normas complementarias. Esas limitaciones podrían, en efecto, resultar de los planes de gestión de riesgo de inundación aprobados por las demarcaciones hidrográficas. Sin prejuicio de ello, el RD 638/2016 ha fijado una regulación detallada y con carácter de legislación básica estatal sobre los usos y construcciones prohibidos (y permitidos con condiciones) en esas áreas.
Merecen destacarse las alteraciones introducidas por el RD 638/2016 en materia de gestión de riesgo de inundación, en especial por la preocupación en proteger bienes jurídicos de primera magnitud, como subraya su exposición de motivos. El RD 9/2008 trata de dotar al derecho español de herramientas para la gestión de inundaciones, reconociendo las consecuencias dramáticas que suponen en cuanto a la pérdida de vidas humanas y las importantes repercusiones económicas. Importa poner de manifiesto que la cartografía producida en territorio español según sus disposiciones es aún más minuciosa que lo requerido por la norma europea, integrando en la gestión del riesgo de inundaciones las normas internas relativas al agua, a la protección civil y también a la zona costera. Por otra parte, el RD 638/2016 pretende perfeccionar el
253 Disponible en: <https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2016-12466>. Fecha de consulta: 1-6- 2018.
254 LOZANO CUTANDA, B; VÁZQUEZ COBOS, C., “Real Decreto 638/2016: regulación de los usos y construcciones en las zonas inundables de los cauces”, en: Análisis GA&P, marzo 2017, p. 2. Disponible en: <http://www.gomezacebo-pombo.com/media/k2/attachments/real-decreto-638-2016-regulaciyn-de-los- usos-y-construcciones-en-las-zonas-inundables-de-los-cauces.pdf>. Fecha de consulta: 1-6-2018.
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sistema, regulando las restricciones de uso del suelo y desarrollo de actividades en áreas sensibles, en aras de encauzar el trabajo de ordenación del territorio a cargo de las comunidades autónomas, así como los desarrollos urbanísticos por las entidades locales255.
El mapeo de las zonas inundables llevado a cabo por el SNCZI es una herramienta fundamental para la planificación y gestión de los riesgos de inundación, en virtud de lo previsto por las normas europeas, operando como una compilación de datos existentes en los diferentes niveles administrativos para la posterior elaboración de mapas y planos requeridos por Directiva Europea de Inundaciones. El Plan Estatal de Inundaciones256, por cierto, determina que el SNCZI actuará como base de datos sobre zonas inundables, según lo recomendado por la Directriz Básica de Protección Civil de 1995, siendo la referencia cartográfica para la evaluación y la delimitación de las zonas con riesgo de inundaciones.
La ausencia de cartografía con identificación de los riesgos para la protección adecuada frente a inundaciones había sido denunciada en el Libro Blanco del Agua en España257, por lo que la institución del SNCZI constituye como un paso acertado rumbo a la aplicación no sólo de Directiva de Inundaciones, sino también de la legislación española de aguas, de protección civil y de ordenación del territorio258. Cabe considerar, además, que ya en la Ley del Suelo de 2007259 se había pronosticado la necesidad de considerar el riesgo de inundación para propósitos de ordenación del territorio en España.
255 Lozano y Vázquez destacan la posibilidad de existencia de conflictos de competencia entre normas de distintos ámbitos. LOZANO CUTANDA, B; VÁZQUES COBOS, C., “Real Decreto 638/2016…”, op. cit., p. 3. 256 Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2011, publicado por la Resolución de 2 de agosto de 2011, de la Subsecretaría. Disponible en: <https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2011-14277>. Fecha de consulta: 1-6-2018. 257 LÓPEZ DE CASTRO GARCÍA-MORATO, L., “El reglamento estatal de inundaciones y el avance en el enfoque holístico y de la gestión de los Riesgos Naturales”, en: Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, año 46, n. 275, 2012, pp. 41-88. El mencionado Libro Blanco del Agua en España, producido por el Ministerio de Medio Ambiente en 2000, está disponible en: <https://www.chsegura.es/chs/planificacionydma/libroblancodelagua/>. Fecha de consulta: 18-12-2018. La referencia a la ausencia de la cartografía aparece a partir de la página 473 (Capítulo 3).
258 El visor, accesible a cualquier ciudadano, está disponible en: <https://sig.mapama.gob.es/snczi/>. Fecha de consulta: 18-12-2018.
259 Artículo 12 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo. Posteriormente, el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, aprueba el texto consolidado de la Ley del Suelo, hoy derogada por la edición del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Las normas están disponibles, respectivamente, en:
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En efecto, para Olcina Cantos260, el paso determinante para el desarrollo de la cartografía de riesgos naturales en España vino con la edición del Texto Refundido de la Ley del Suelo por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. El artículo 15 de esa norma exige que las actuaciones urbanísticas vayan acompañadas de un informe de sostenibilidad ambiental donde se incluya un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación261. Así se inaugura, pues, un proceso lógico para la utilización de la ordenación territorial como herramienta jurídico-administrativa de reducción del riesgo natural262.
Es ineludible reconocer que los mapas de riesgos naturales, en este particular, se convierten en verdaderos instrumentos jurídicos, ya que son herramientas de acreditación jurídica del riesgo natural. Según Jesús Conde Antequera263, el valor normativo y ejecutivo (no meramente consultivo) de esos mapas – que se deduce del estudio de la jurisprudencia española en la materia – se traduce en una limitación de la discrecionalidad de la actividad de planeamiento, que se convierte en reglada y puede dar lugar a responsabilidad administrativa por actuación u omisión.
Para la plena transposición de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, fue dictado el Real Decreto 903/2010, cuyo ámbito de aplicación está descrito en su artículo 2. Salta a la vista, inicialmente, que la legislación española haya dejado de lado el problema de las inundaciones causadas por las lluvias torrenciales, juntamente con las causadas por rupturas de presas (reguladas por normativa específica), y las relativas a los
<https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2007-10701>,
<https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2008-10792> y <https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-11723>. Fecha de consulta: 1-6-2018.
260 OLCINA CANTOS, J., “De los mapas...”, op. cit., p. 124.
261 Importa aquí registrar que el actual texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana mantiene la condición de suelo rural a las áreas con riesgo de inundación (artículo 21), y también la necesidad de aportar el pertinente mapa de riesgos naturales (artículo 22).
262 OLCINA CANTOS, J.; MOROTE SEGUIDO, A. F.; HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, M., “Evaluación de los riesgos naturales en las políticas de ordenación urbana de los municipios de la provincia de Alicante. Legislación y cartografía de riesgo”, en: Cuadernos Geográficos, v. 57, n. 3, 2018, p. 171.
263 CONDE ANTEQUERA, J., “La responsabilidad de la administración por daños derivados de fenómenos naturales: especial referencia al riesgo de inundación”, en: Revista Aragonesa de Administración Pública, n. 45-46, 2015, p. 82.
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sistemas de drenaje (exclusión posibilitada por el artículo 2.1 de la DI)264. La normativa española es aplicable a las inundaciones causadas por el desbordamiento de ríos, arroyos de montaña y otras corrientes de agua continuas o intermitentes, así como las inundaciones en las zonas costeras y de transición265.
Con respecto al objeto, explicitado en el artículo 1°, consiste en, además de obtener adecuados conocimientos y evaluaciones de los riesgos asociados a las inundaciones, lograr una actuación coordinada de las administraciones públicas y la sociedad para reducir las consecuencias negativas de las inundaciones sobre la salud y la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente, el patrimonio cultural, la actividad económica y las infraestructuras266. Con el fin de realizar una gestión eficaz de los riesgos de inundación, parece imprescindible la coordinación entre las esferas, especialmente considerando que en el ordenamiento jurídico español diversas competencias corresponden a las Comunidades Autónomas (ordenación del territorio y medio ambiente, por ejemplo) y a los entes locales (en materia de urbanismo, entre otros).
Varias son las referencias a la necesidad de una acción coordinada entre las administraciones en todo el texto legislativo. No solamente los organismos de cuenca deberán suministrar a las demás administraciones todos los datos disponibles (evaluaciones, mapas y planes), sino que las Comunidades Autónomas y los entes locales deberán tener en cuenta estas comunicaciones para la ordenación territorial y los procesos urbanísticos, respectivamente267.
264 LÓPEZ DE CASTRO GARCÍA-MORATO, L., “El reglamento…”, op. cit., p. 65. Luis Berga Casafont critica en este punto la flexibilidad de la Directiva Europea: “La Directiva Europea 60/2007 puede clasificarse como una directiva de tipo ‘blando’, pues puede excluir las inundaciones de las redes de alcantarillado y las inundaciones urbanas (como se ha hecho en la transposición en España), no trata las inundaciones provocadas por roturas de presas o diques en ríos, o costas, y no incide con mucho énfasis en los aspectos de la financiación de las actuaciones de los planes de gestión”. BERGA CASAFONT, L., “La nueva…”, op. cit., p. 12.
265 Artículo 2 del Real Decreto 903/2010. Disponible en: <https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A- 2010-11184>. Fecha de consulta: 28-5-2018.
266 La inclusión de las infraestructuras deriva de la preocupación española, teniendo en cuenta que no aparecen en las normativas europeas.
267 Molina Giménez reconoce que no se trata de una obligación, pero sí asume carácter condicionante para la potestad de planeamiento, reduciendo sustancialmente la discrecionalidad de las Comunidades Autónomas y de los entes locales. “Difícilmente resultará legítimo un planeamiento que desconozca esta
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De forma especial, los artículos 14 y 15 del RD 903/2010 acogen previsiones importantes sobre la integración de los planes de gestión de riesgo de inundación con otros planes, en particular con los planes hidrológicos (en Brasil denominados planes de gestión de recursos hídricos o simplemente “planes de cuenca hidrográfica”), que deberán incorporar los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir los daños producidos por fenómenos hidrológicos (artículo 14). Los planes sectoriales que tengan influencia sobre las áreas inundables deberán ser compatibles con las disposiciones de los planes de gestión del riesgo de inundación, y con estos también deberán coordinarse los planes de protección civil. Por otra parte, se prohíbe expresamente la inclusión de disposiciones de ordenación territorial o de urbanismo que no sean compatibles con las predicciones de los planes de gestión de riesgos (artículo 15).
Esa es la razón por la cual Andrés Molina Giménez sitúa a los planes de inundaciones en un escalón jerárquico superior a la planificación territorial (en cuanto a la ordenación del riesgo)268. José Antonio Tardío Pato, al analizar la gestión urbanística en el derecho de la Unión Europea, del Estado Español y de la Comunidad Valenciana, también pone de manifiesto la existencia de una vinculación de la protección civil sobre el planeamiento urbanístico, ya que la identificación de áreas de riesgo conlleva limitaciones a la urbanización269.
Del mismo modo, Santiago González-Varas Ibáñez270 subraya que los riesgos naturales funcionan como limitaciones al derecho de propiedad y pueden (más bien: deben) condicionar el planeamiento, limitando los desarrollos urbanísticos. Como ejemplo desde la óptica de la ordenación territorial refiere disposiciones de la Ley 4/2004 de la Comunidad Valenciana – hoy derogada por la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana – en especial
información o la contravenga, salvo que la justificación técnica de la excepción quede debidamente acreditada”. MOLINA GIMÉNEZ, A., “La disciplina…”, op. cit., p. 48.
268 MOLINA GIMÉNEZ, A., “La disciplina...”, op. cit., p. 47.
269 TARDÍO PATO, J. A., La Gestión Urbanística en el Derecho de la Unión Europea, del Estado Español y de la Comunidad Valenciana, Editorial Aranzadi, 2008.
270 GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S., Urbanismo y Ordenación del Territorio, Editorial Aranzadi, 5ª edición, 2009, pp. 435-438.
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los artículos 13 y 14 de aquella norma, que trataban de la utilización racional del suelo y de la prevención de riesgos naturales o inducidos271.
Aquí importa señalar que la redacción original del artículo 15 del RD 903/2010 reafirmaba el carácter rural del suelo sujeto a inundaciones, al igual que ya hacía la Ley del Suelo en el artículo 12 del texto consolidado por el Real Decreto Legislativo 2/2008272. Aunque suprimida esa consideración por el artículo 4.2 del Real Decreto 638/2016, de 9 de diciembre273, la actual Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, editada por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, sigue caracterizando como rural protegido el suelo sujeto a riesgos naturales274. El suelo inundable es, por lo tanto, no urbanizable.
1.4 LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA ESPAÑOLA: EL CASO DE LA COMUNIDAD