Hacia finales de 2010 e inicios de 2011 la política alimentaria estuvo condicionada por conflictos económicos y sociales. Destacamos en primer lugar aquellos acaecidos frente a la medida gubernamental, conocida como “el gasolinazo”, de incrementar el precio interno de los combustibles. Este acontecimiento tuvo repercusiones en la seguridad y soberanía alimentaria del país, dado que inmediatamente se produjo escasez, especulación y elevación de los precios de los alimentos. El sector empresarial del Oriente controló gran parte del mercado interno al paralizar las cadenas de suministro con el objetivo político de mantener sus privilegios económicos en el sector. En la misma línea, EMAPA (luego de los sucesos del año 2011) centró sus operaciones en el agro del departamento de Santa Cruz, llegando a ejecutar en esta región hasta el 87% de su presupuesto (Ormachea, 2013). Asimismo, en las elecciones subnacionales de abril de 2010 a pesar del triunfo del MAS se verificaron importantes espacios políticos donde triunfo la oposición. De ahí que, se abren campos de conflictos tanto externos como internos al proyecto gubernamental. En el primer caso, generados desde el gobierno con el fin de recuperar espacios capturados por la oposición. En tanto que en el frente interno, se abrieron diversos focos de conflictividad. Por un lado, entre el MAS y sus aliados políticos y por otro lado, a través de una serie de reivindicaciones promovidas por las organizaciones sociales afines al gobierno, ya sea por la aprobación de leyes orgánicas en las que no se contemplan sus demandas o frente a determinadas políticas que vulneran sus territorios.
Segundo, otro conflicto que enfrentó el gobierno de Evo Morales fue aquel protagonizado por los indígenas de las tierras del sector del oriente boliviano que demandaban la no construcción de la carretera que uniría el tramo Villa Tunari (Cochabamba) con San Ignacio de Moxos (Beni), el cual cruzaría por territorio indígena y por un parque nacional. Para los indígenas que habitan esa zona, la construcción de la carretera implicaba la expansión de las plantaciones de coca y además causaría daños a la producción de alimentos y al medio ambiente. Frente a dicho contexto, en distintos departamentos se iniciaron marchas en apoyo a los indígenas. Este conflicto generó
102 contradicciones dentro del MAS y renuncias de algunos funcionarios. La crisis llego al parlamento donde cinco diputados indígenas del MAS veían la posibilidad de dejar ese partido. Ante la presión ciudadana, el presidente Evo Morales tuvo que dar un paso atrás promoviendo un proyecto de ley de prohibición de la construcción de la carretera. Este conflicto ha puesto de relieve las diferencias entre el movimiento indígena, los sectores sindicales cocaleros y los sectores indígenas de las tierras altas y bajas. Las organizaciones indígenas de CIDOB y de CONAMAQ, que le dieron apoyo al presidente Evo Morales en su momento y fueran miembros de la Coordinadora Nacional por el Cambio (CONALCAM), se alejaron del gobierno, mientras que otros sectores del movimiento indígena mantuvieron su apoyo.
Dicho contexto interno, sumado a una coyuntura internacional de crisis alimentaria robustece las diferencias de poder existentes entre sus principales actores al tiempo que exacerba los conflictos de intereses, limitando de esta manera la implementación de una política basada en la soberanía alimentaria.
En el siguiente cuadro podemos observar que los volúmenes de producción en el período 2011- 2012 fueron de un 74,2 % en el departamento de Santa Cruz, es decir, hubo un aumento del 2,3% respecto al período 2006-2007. Es por el comportamiento del departamento de Santa Cruz, que la región de los Llanos ha seguido incrementado su participación en la producción agrícola del país. En la perspectiva de Ormachea (2013), esto es consecuencia de una política agraria y de tierras que en los hechos ha seguido privilegiando a la agricultura de exportación y a los medianos y grandes propietarios de tierras.
Figura 11: Volúmenes de producción, según regiones, 2006-2012. (En toneladas métricas)
REGIONES 2006-2007 % 2011-2012 % ALTIPLANO 1.087.451 9,0 1.145.228 7,5 VALLES 1.958.097 16,1 2.462.668 16,1 LLANOS 9.096.333 74,9 11.698.566 76,4 SANTA CRUZ 8.729.468 71,9 11.359.268 74,2 TOTAL 12.141.881 100,0 15.306.462 100,0
103 En relación a las políticas de seguridad y soberanía alimentaria, es importante señalar que si bien el gobierno del MAS a partir del año 2006 ha sostenido un discurso contrario a la producción de agrocombustibles, el presidente Evo Morales promulgó la Ley 3.546 que declara “de prioridad nacional la construcción del complejo agroindustrial de San Buenaventura, teniendo como base la implementación del ingenio azucarero del Norte Paceño, ubicado en San Buenaventura, provincia Abel Iturralde del Departamento de La Paz, para la producción de azúcar, agrocombustibles en base a etanol, alcohol anhidro y alcohol deshidratado, así como también la producción de palma africana para la producción de aceite y biodiesel, como fuentes de energía renovable y compatible dentro del marco de la producción ecológicamente sostenible”. (Gaceta Oficial de Bolivia, 2006)
Por otro lado, el nuevo texto constitucional sienta las bases para el desarrollo de cultivos transgénicos que, como se sabe son fundamentales para la producción de agrocombustibles, al señalar en su artículo 409 que “la producción, importación y comercialización de transgénicos será regulada por Ley” (CPE, 2009). Las organizaciones empresariales agroindustriales más importantes de Santa Cruz, como la Asociación Nacional de Productores de Oleaginosas y Trigo (ANAPO) y la Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO), le han planteado al gobierno de Evo Morales varias demandas en defensa de sus intereses, entre las que se destacan las siguientes: la legalización de desbosques ilegales realizados por los productores agropecuarios desde 1996, con el argumento de que las tierras desbocadas ilegalmente fueron utilizadas de forma sostenible en agricultura y/o ganadería; la ampliación del plazo para la verificación de la función económica social de la tierra, arguyendo que su carácter bianual dificulta o restringe el acceso al crédito agrícola basado en la propiedad de la tierra como garantía; una ampliación de permisos de uso de transgénicos en varios cultivos con el justificativo de la necesidad de incrementar rendimientos en la producción agrícola, y por tanto, lograr mayores volúmenes de alimentos para el mercado interno y la exportación; el levantamiento de restricciones temporales a las exportaciones de productos agrícolas o agroindustriales aduciendo que son medidas de desincentivo para los productores agropecuarios (Ormachea, 2009). Frente a estas medidas que plantea el sector agroindustrial en Bolivia, se debe tener en cuenta que la mayor parte de los cultivos transgénicos del planeta están en manos de cinco grandes corporaciones transnacionales: Monsanto (EE.UU), que controla más del 90% de la venta de agro transgénicos en el mundo y que concentra el 80% de la biotecnología para este tipo de productos, Syngenta (Suiza), Dupont (EE.UU), Dow
104 Chemical Company (EE.UU) y Bayer A.G (Alemania) (Vivas, 2008). La industria de los organismos genéticamente modificados se basa en el registro de patentes sobre la biodiversidad. En el caso de los agro transgénicos las patentes se concentran fundamentalmente en cuatro cultivos que son relevantes para la alimentación de la población mundial: soja, maíz, arroz y trigo. Es decir, que una parte importante de la producción de alimentos está dependiendo cada vez más de estas grandes compañías. En este sentido, la producción agrícola con base en semillas transgénicas a cargo de estas empresas transnacionales implica para Bolivia, la enajenación de su soberanía alimentaria pues va perdiendo progresivamente la posibilidad de desarrollar su propio potencial genético (Ormachea, 2013). Pese a la oposición de diversas corrientes a la producción y comercialización de semillas transgénicas, durante las sesiones de la Asamblea Constituyente, negociada entre el MAS y PODEMOS en el año 2011, se terminó cediendo a la presión de la agroindustria y de las empresas transnacionales; por lo que en su artículo 409 abrió la posibilidad de que la producción, importación y comercialización de transgénicos sean reguladas por Ley. La Ley Nº 144 de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria (2011), prohíbe en su artículo 15 la introducción de paquetes tecnológicos agrícolas que involucren semillas genéticamente modificadas de especies de las que Bolivia es centro de origen. El gobierno de Bolivia señala la necesidad de desarrollar acciones que promuevan la eliminación gradual de cultivos de organismos genéticamente modificados autorizados en el país a ser determinada en norma específica, situación que ciertamente no fue del agrado de las organizaciones gremiales de productores agrícolas e industriales del complejo oleaginosa, pues prácticamente la totalidad de la producción de soja en el país es realizada con base en la utilización de semillas transgénicas. La soja es el único cultivo que cuenta con autorización legal para el uso de variedades de semillas transgénicas en el país. Cuando Evo Morales asumió el gobierno, la soja transgénica representaba el 40% del total de la superficie cultivada de este producto. Para el año 2012, es decir, a seis años de su gobierno, entre el 85 y 90% de la superficie cultivada de soja estaba sembrada con semillas genéticamente modificadas (INE, 2013). Es decir que podemos observar que es una ley que beneficia al sector agroindustrial.
En cuanto al proceso de tierras en Bolivia, se planteó en el año 2012 la Ley Nº 300 “Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien”, la cual parte de respetar en el marco de la pluralidad económica, la denominada forma de organización económica privada, es decir, la
105 propiedad privada de los medios de producción y como además reivindica la pluralidad social, no hace otra cosa que defender una sociedad fragmentada en clases sociales. Por ello, y desde el punto de vista de la normativa agraria, se trata de una ley que esta nítidamente orientada a mantener y fortalecer el poder empresarial-hacendal (Ormachea, 2013). En el ámbito de lo que se denomina “acceso equitativo a los componentes de la Madre Tierra”, el gobierno plantea la eliminación de la concentración de la propiedad de la tierra o latifundio en manos de propietarios agrarios y empresas, para que se logre una mayor equidad en el acceso a los beneficios de la Madre Tierra. La carta magna, fija un límite no retroactivo al tamaño de la propiedad agraria de 5000 hectáreas, lo que permitió que los medianos y grandes propietarios consolidaran grandes extensiones de tierras. En este sentido, la eliminación de la concentración de la tierra en manos de este tipo de propietarios no ha sido posible. En cuanto a la regulación y control de la extranjerización en la propiedad y acceso a la tierra, la Constitución Política del Estado señala que los extranjeros no pueden, bajo ningún título, adquirir tierras del estado, lo que no significa que puedan adquirirlas de privados. En efecto, el gobierno del MAS norma que las personas extranjeras naturales o jurídicas no pueden ser dotadas ni adjudicadas de tierras fiscales en el territorio nacional, pero si pueden adquirir tierras de terceros privados con la condición, en el caso de las personas naturales, de residir en el país, y en el caso de las personas jurídicas de estar habilitadas para el ejercicio de actividades agropecuarias en Bolivia (Colque, 2012). Es decir, los empresarios extranjeros cuentan con el marco legal para seguir comprando tierras orientadas a desarrollar cultivos de exportación como la soja o para la expansión de la ganadería, que se está convirtiendo en un nuevo rubro de inversión extranjera en el sector agropecuario del país. El presidente Evo Morales se expresó acerca de los importantes niveles de inversión extranjera directa (IED) que se han dado en su gobierno a partir del año 2006 y manifestó: “En 2005 la IED era de 448 millones de dólares, y para el año 2012 fue de 1505 millones de dólares”. (Declaración de Cochabamba, 2012)
La CPE consagra los diferentes tipos de propiedad agraria existentes en el país en tanto cumplan función social o función económica, garantice derechos propietarios particulares ubicados en territorios indígenas originario campesinos y prohíbe algunos tipos de latifundios: la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la función económica social; la explotación de la tierra que aplican un sistema de servidumbre. Asimismo, señala un límite de 5000 hectáreas
106 para la propiedad agrícola. El planteamiento central del gobierno del MAS en relación a la problemática de la tierra es el de consolidar la propiedad de las tierras trabajadas, es decir aquellas que cumplan con la función económica social y la distribución de tierras ociosas a campesinos, indígenas y originarios por la vía de asentamientos comunitarios (MDRAyMA, 2007). La Revolución Agraria del presidente Morales no requirió ciertamente de un nuevo cuerpo legal. Es decir, se limitó a realizar algunas modificaciones a la Ley de Tierras, aprobada durante el gobierno neoliberal de Sánchez de Lozada en 1996, reforma legal que fue aprobada por instancias legislativas y promulgada por el presidente Morales en noviembre de 2006 y que fue denominada “Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria” (Zeballos, 2011). Según Eyzaguirre (2014), los programas destinados a promover el acceso a tierras como una manera de combatir la precarización del campesinado, no lograron cambios sustanciales en su modo de vida. Una limitación de importancia es que la titulación de tierras a favor de este sector sólo ha consolidado derechos propietarios sobre tierras marginales con bajo potencial productivo. Esto porque las mejores tierras siguen siendo controladas por medianos productores y ganaderos; por tanto, las relaciones económicas y sociales preexistentes se mantienen, con un pequeño sector envuelto en el agro comercial y campesinos trabajando en calidad de jornaleros dentro y fuera del agro. Esto es el resultado de los cambios agrarios ante el auge agroindustrial a principios de los 90, y en contraposición el declive de la producción campesina en las tierras altas. (Urioste, 2011; Colque, 2012)
En cuanto al proceso de transformación de la estructura de tenencia y acceso a la tierra, según datos del Informe de Gestión 2012 del INRA, los principales resultados fueron: total de tierras saneadas 61 millones de hectáreas; total de tierras fiscales identificadas 23 millones de hectáreas; total de superficie en proceso de saneamiento 7,6 millones de hectáreas.
La nueva política y tecnología crediticia del gobierno de Evo Morales, que aparece como supuesta benefactora para el acceso al crédito de los productores que no estarían en condiciones de presentar garantías de maquinaria e inmuebles, tuvo como efecto asociado al capital comercial y agroindustrial. Promueve un proceso en el que los productores agropecuarios necesitados de capital para su producción deberán encontrar empresas comerciales o industriales dispuestas a adquirir con antelación su producción. Esta política se orienta a generalizar la agricultura por contrato, es decir, aquella que a partir de los ofrecimientos de acceso al crédito y mercados seguros termina subordinando a los productores agrícolas y pecuarios al capital comercial e
107 industrial, pues los primeros deberán producir bajo las condiciones y precios exigidos por los segundos.
Álvaro García Linera (2012), sostiene que el nuevo núcleo capitalista agro-industrial- agroquímico-comercializador, que detenta el poder en el Oriente y en la Amazonia boliviana, subordina los modos de producción agrarios no capitalistas a través de la imposición de los precios a la hora de la siembra, el acopio y el comercio de productos cultivados o recolectados. Esto funciona para la soja, el azúcar, el ganado, el girasol, el sorgo, el maíz y también para la madera, la castaña y la piel de lagarto (García Linera, 2012). En efecto, así funciona el capital comercial e industrial en Bolivia. Pero es el gobierno de Evo Morales, del cual García Linera es Vicepresidente, el que promueve la profundización de esta “subsunción formal” del trabajo no capitalista de los pequeños campesinos y productores indígenas al capital a través de esta política crediticia. En Bolivia, los pequeños productores campesinos constituyen el eslabón primario, cumpliendo el rol de proveedores de materia prima barata para la agroindustria, es decir, para el mismísimo poder empresarial-hacendal (Ormachea, 2013). Es importante señalar que durante el gobierno de Evo Morales el 78,3% del total del incremento de la producción agrícola del país obedece solo a dos cultivos: soja (55,4%), que sirve como materia prima para la agroindustria oleaginosa orientada fundamentalmente a la exportación y caña de azúcar (22,9%), cuyo incremento en los volúmenes de producción en los últimos años viene siendo promovido por la producción de alcohol para el mercado mundial. En este sentido, en lugar de fortalecer un proceso de diversificación de la producción agrícola para el mercado interno, promoviendo cultivos de consumo masivo en lo que el país es deficitario y que son generalmente producidos por los campesinos (papa, yuca, trigo, frutales y hortalizas), durante el gobierno del MAS ha seguido creciendo una agricultura de exportación con base en unos cuantos cultivos asentados fundamentalmente en Santa Cruz a cargo de pequeños, medianos y grandes productores capitalistas. Por ello, cultivos que están a cargo fundamentalmente de campesinos, como plátano, alfalfa, tomate, cebada en grano, arveja y maíz choclo presentan entre 2006-2012 volúmenes de producción negativos (INE, 2013). El siguiente cuadro muestra que para el período 2011-2012, el sector industrial concentraba el 91% de la producción.
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Figura 12: Evolución de los volúmenes de producción por rubros 2006-2012 (En toneladas métricas)
RUBROS 2006-2007 % 2011-2012 % VARIACION % INDUSTRIALES 9.601.049 79,1 12.503.378 81,7 2.902.329 91,0 FRUTALES 831.715 6,8 963.228 6,3 131.513 4,1 HORTALIZAS 256.117 2,1 307.622 2,0 51.505 1,6 TUBÉRCULOS 1.142.474 9,4 1.246.101 8,1 103.627 3,3 FORRAJES 310.526 2,6 286.132 1,9 -24.394 0,0 TOTAL 12.141.881 100,0 15.306.461 100,0 3.164.580 100,0
Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) y Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (2013)
El desarrollo capitalista de la agricultura cruceña responde a un escenario de crisis capitalista que está presionando a los países en desarrollo hacia una mayor producción primaria de alimentos y materias primas (Padilla, 2012). En esta suerte de profundización de la división internacional del trabajo, la producción de alimentos y materias primas para la industria y la producción de energía para satisfacer la demanda de los países capitalistas desarrollados y aquellos denominados “emergentes”, pareciera ser el escenario ideal para promover una masiva producción agropecuaria de exportación, y que abarcara un mayor número de cultivos y productos de origen agrícola y pecuario.
Pero más allá de esto, según Guereña (2011) el apoyo a la agroindustria, tanto político como económico, continúa estando. La continua expansión agroindustrial en el departamento de Santa Cruz si bien generará importantes recursos económicos para el sector empresarial, no contribuirá significativamente a la soberanía alimentaria nacional si es que se siguen priorizando commodities de exportación como la soja por encima de productos centrales en la dieta boliviana como es el caso del trigo. Tanto la creciente importación de alimentos básicos como el uso de la tierra enfocado en la producción de commodities son señales claras de una pérdida de soberanía alimentaria (Baldivia, 2007:77).
109 Las exportaciones provenientes del sector agrícola boliviano han tenido un aumento significativo en los últimos años, ya que pasaron de 594,4 miles de toneladas en el año 2006 a más de 1382 miles de toneladas en 2012.
Figura 13: Cantidad y valor de las exportaciones agroalimentarias (2006-2012)
Exportaciones agroalimentarias
2006 2010 2012
Cantidad ™ 594,4 829,5 1382,4
Valor (miles de $us) 334,4 624,4 1197,2
Fuente: INE, 2013
Las exportaciones están compuestas por oleaginosas, cereales, café, cacao, frutas y otros productos que proceden de diversos tipo de productores (agroindustriales, campesinos/indígenas) de las regiones del Llano, Altiplano, y los Valles. Los productos exportados que proceden de la agroindustria (sésamo, girasol, soja, maní, entre otros) representaron en 2006 aproximadamente 186 millones de dólares (55,6% del valor total de las exportaciones), mientras que en 2012 representaron casi 692 millones de dólares (58% del total). En cambio, las exportaciones que proceden de la producción campesina (frutas, café, cacao, quinua) representaron en 2006 casi el 32% del total de esas exportaciones, mientras que en 2012 representaron el 28%. Entonces, a pesar del incremento en el valor y en la cantidad de productos exportados, los alimentos de origen campesino tienen cada vez menor preponderancia en el conjunto de las exportaciones agrícolas bolivianas.
En cuanto a las importaciones para el año 2012, los principales productos importados eran el trigo y derivados que representaban el 42%. En la misma línea, hubo un aumento en las importaciones de papas (se debe tener en cuenta que Bolivia es uno de los países de origen de