Behaviour of operations

Como el procedimiento no tiene por finalidad componer una litis -que sí la es para el proceso- sino obtener una decisión de autoridad competente en representación del Estado, para ejecutarla de inmediato en atención a su legitimidad, sus principios son en realidad simples y evidentes.

El Derecho peruano reposa sobre tres: simplicidad, celeridad y eficacia (L. P.A., arto 32). Pero en realidad hay otros que sirven de orientación y cauce, los que podemos concretar en los siguientes: escritoriedad, verdad material, objetividad normativa, impulsión de oficio, gratuidad, publicidad, tuitividad, instancia plural, vía dual, cosa decidida. Los tres primeramente mencionados los de verbo ad verbum en el complejo emanan de la propia dogmática procedimental (ratio juris).

Simplicidad. Facilita toda tramitación, incluyendo la rectificación, cualquiera que sea el estado de la típica contradicción, las articulaciones no caben en el procedimiento sino por expresa autorización de la ley. Celeridad. El procedimiento avanza por sí mismo, sea por impulso de oficio o a petición de parte, a fin de que concluya cuanto antes, sin festinaciones (L.P.A; arto 34). Se le conoce también con el nombre de economía procesal (o prodecimental): ahorro de tiempo, de esfuerzo y de gastos.

Eficacia. Cualquier dificultad y obstáculo debe ser reparado, sin necesidad de esperarse la acción de parte, salvo que sea esta imprescindible. Igualmente, cuando las citas legales fueran erróneas o hubiesen sido omitidas en todo o

en parte (Ley, arto 68 seg. parágrafo y 103). ,

Unicidad de autos: un solo expediente para cada caso (Ley, arto 36Q). Ello

Escritoriedad. Es la regla intrínseca del procedimiento (Ley, arts. 33, 36, 56, 58, etc). Esta es la única manera de formar expediente: cada escrito ha de legajarse correlativamente, sin olvidar los recuadros, si los hubiere. Por excepción, es permisible la oralidad, que no solo es la manifestación verbal sino -al propio tiempo- la proximidad en el procedimiento como también en el proceso. La urgencia en el actuar la genera arto 26 y 76), pero ha de ser ratificada por escrito en el más breve término y por el medio o medios de comunicación o transporte más adecuados.

La expresión escrita -también la de viva voz- ha de ser correcta gramatical y sobre todo moralmente )L. O. del P.J. de 1963 - 14605, arto 24 letra a; L.O del PJ, arts. 8 y 9). La autoridad o el instructor del expediente podrá testar lo inconveniente y sancionar administrativamente aloa los infractores.

La verdad material es noción importantísima en el Derecho público y v~ siendo también lenta e inexorablemente aceptada en materias estrecha y tradIcionalmente vinculadas al Derecho privado. Consiste en descubrir la verdad absoluta de los hechos, esto es, de lo que aconteció, sin con.tentarse co~ la mera formalidad o indicio que pudiera aflorar de algunos medios probatorios;

tomando esta inspiración del Derecho penal (L.P.A; arts. 25, 32, 43 letra c, y 46). Responde al principio procesal llamado inquisitivo.

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Por legalidad y objetividad normativa o reglada debemos comprender la observancia estricta del texto legal (arts 5Q, 18Q Y 43Q). Este principio es el soporte fundamental del Estado de Derecho.

La oficialidad supone la facultad de la autoridad para iniciar y mantener la dinámica del procedimiento, sin que sea necesaria su activación por parte interesada; pero esta acción deberá aceptarse si no traba o no

pretende detenerlo o desnaturalizarlo (art. 3Q, 13Q, 46Q, 58Q, etc; D.L. 20530, arto 39Q).

La gratuidad es una institución que la aceptamos, en principio. Impide pagar a los funcionarios y trabajadores que tengan a su cargo el procedimiento, pero que habrá que hacerla al Estado cuando éste así lo tenga legislado (papeletas, derechos de copia, poderes, actuaciones de pruebas, etc; Ley, arts. 9, y 77). Un Estado que dificulta la acción jurisdiccional o la administrativa mediante sangrías económicas al administrado está en camino de la disociación. Dícese,

por ello, que "La justicia E(s gratuita; lo que cuesta son los medios de llegar a

ella" (Eugenio Brieux) (46 ). En todo caso, podrá exigirse el beneficio de po

breza (C.P.C.; arto 284 a 295), si es que la ley no comprende expresamente a quien tenga que demandar o contestar jurídicamente. Publicidad. Restringida, generalmente a solo el o los interesados, directamente a través de apoderados, a base de información oral y de revisión de expedientes (Ley, art. 52), con las previas seguridades del caso, amplia cuando se trata de divulgar los fines de las dependencias públicas, (art. 34), de llamamiento a personas cuyo paradero no se conoce con absoluta precisión; o de notificaciones para que surtan efectos legales, de interés general (Ley, arts. 40, 41,49,53 Y 55).

El diario oficial El Peruano, en Lima, y del órgano de prensa que haya sido escogido para el avisaje judicial por la respectiva Corte Superior de Justicia, en las diversas circunscripciones territoriales, son los únicos que deberán publicar actos administrativos, cuando menos. Si lo hacen otros órganos de prensa, tanto mejor, pero los efectos legales se regulan por la publicación oficial; siendo los oficiosos de mera información al (infra, 22.6 -La publicación).

Tuitividad. Es la protección que brinda en todo momento procedimental el Estado a la parte débil de la relación jurídica, se trate de un administrado cualquiera (Ley; arts. 68 y 103) o de los trabajadores, en cuyo fuero es bien conocido este principio. Es más. No solo se ayuda a dicha parte, sino que la ley prevéque -aún en casos de citas erróneas- ello no puede ser, en modo alguno, objeto de paralización, rechazo o nulidad (art. 68).

Se justifica plenamente este tratamiento eminentemente social, en razón de que en el procedimiento administrativo no es necesario accionar con abogado aliado, sino que cada administrado pueda proceder por sí mismo; siendo indispensable el letrado solo en casos de excepción, mientras que en el proceso judicial acontece exactamente lo contrario. Este principio se hermana con el denominado pro actione, mediante el cual se favorece aloa los administrados, en especial a las partes e interesados; y el cual no aparece sino difusamente en nuestro ordenamiento(462).

Por instancia plural ha de entenderse rectamente que todo procedimiento (y todo proceso) puede ser conocido y resuelto en dos niveles jerárquicos sucesivos, cuando menos. Excepcionalmente, por órganos equivalentes, pero en legítima ficción uno superior al otro. En definitiva, siempre garantizar la revisión

de una decisión por otro ór~no, como mínimo legal (Ley, arts. 97 y 102; Carta

de 1993, arto 139, inc. 16)(4 ).

El principio de la vía dual o doble vía quiere decir que no hay asunto administrativo que no se pueda dejar de conocer y resolverse sucesiva y jurisdiccionalmente, salvo norma legal expresa en contrario. Así, la vía administrativa es primera, previa o provisional la vía jurisdiccional es la segunda y definitiva (arts. 89, 519, 879, 1099, 1129 Y 1149).

Consecuentemente, el presupuesto de cambio de vía es el agotamiento de la primera de ellas (Carta de 1993, arts. 29 inciso 20; arto 1489), aunque se admite excepción (Ley 23506, arts. 27 y 28).

Los actos no revisables, por excepción(Carta de 1993, arto 1489; C.P. C., arto 5409), son:

- Jurado Nacional de elecciones (Pleno), en materias electorales (Constitución, arts. 178Q inciso 4 y 181Q; D.L. 14250, arto 13Q y Ley 24069, arto 2Q; Res. 778-93-JNE, de 28-61993; Ej. S. de 26.4.94, Sala Constitucional y Social. Exp. 245-94); y

- Consejo Nacional de la Magistratura, en materias de sanción y evaluación de jueces y en las sanciones disciplinarias de destitución (Carta de 1993, arts. 142Q y 154° inciso 3 in fine).

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Recientemente se ha declarado que también son principios procedimentales (de simplificación) otros cuatro: presunción de vera'cidad; eliminación de las exigencias y formalidades costosas; desconcentración de los procesos decisorios; y participación de los ciudadanos en el control de la prestación de servicios (Ley 25035, arts. 2Q a 10Q). La ley no acierta en materia de técnica jurídica (fórmulas, lenguaje, etc).

Hablemos de estos principios de nueva data.

La presunción de veracidad libera de la prestación de documentos y "aceptando en restitución de los mismos las declaraciones hachas por el interesado o un representante suyo con poder suficiente" (Ley 25035, arto 3Q, Regl. arto 4Q).

La Administración no fiscaliza previamente, pero si con posterioridad (Ley 25035, arto 4Q). Se sanciona la falsedad (Regl., arts. 4Q al 18Q).

La eliminación de las exigencias y formalidades costosas obligan a la Administración a utilizar sus propios fondos documentarios (archivos), ahorrándose pagos innecesarios y pérdida de tiempo (Ley 25035, arto 8Q, Regl., arts. 19Q a 29Q; D.S. 2-9O-PCM, de 9-1-1990).

El llamado de desconcentración de los procesos decisorios no es otra cosa que "la transferencia de facultades de gestión y resolución hacia niveles de jerarquía inferior", en vía de democratización (Regl., arts. 30Q a 32Q). y finalmente, el de participación de los ciudadanos en el control de la prestación de los servicios públicos, sea en forma individual o asociada (Carta de 1993, arto 2Q incisos, 5, 20, 24 letras f, g, h; Ley 25035, arto 10Q; Regl., arts. 33Q y 34Q).

Estos últimos dan contenido extensivo al procedimiento y por ende, su naturaleza político-social enriquece el quehacer legal-administrativo del pueblo.

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De todo ello fluyen dos características generales del procedimiento: informalismo y flexibilidad (excepto en algunos casos muy concretos, v.gr. la licitación); concluyendo por afirmar la inoperancia legal y frecuente de la preclusión, que es principio procesal y no procedimental.

Alguien muy entendido -como el Profesor Valentín Paniagua- llama a este principio con el nombre de informalismo, y expresa con oportunidad, elegancia y justeza que "/a formalidad administrativa está hecha para el administrador. Al administrador, es decir, al Estado, hay que exigirle el cumplimiento riguroso de la ley, tiene que conocer la ley; el administrado, en cambio, debe ser liberado de esta responsabilidad, por ser un lego. Para los efectos el Estado democrático , el informalismo es para el administrador; y sólo así la ley cumple con su finalidad democratizadora y liberadora".

Un ejemplo de clarísima comprensión es el que trae el Reglamento (art. 66°) y mantiene la Ley (art. 64°), aunque con expresión inferior: excepcional obligación de recibir toda documentación, bajo condición de subsanarse el defecto u omisión, en dos días; y si ello no ocurriera, se dará por no presentada, devolviéndosele al interesado el instrumento legalmente incompleto.

Sin embargo, ni el informalismo ni tampoco la flexibilidad -para ser tolerados y útiles- no deben producir marcado y constante desorden, ni tratar de sobreponerse a escritos o recursos presentados y registrados precedentemente, porque ello vulneraría derechos preferentes.

Por último, no podemos dejar de anotar la esencia provisional-a veces de notoria prolongación calendaria de años- de los actos administrativos, esto es, carentes de estabilidad, que sólo puede dar el acto jurisdiccional o el acto legislativo per se (infra, 22.1-La cosa decidida).

23. LA ACCION Y EL SILENCIO

En la evolución del Derecho tenemos una prehistoria de bestialidad y violencia durante milenios enteros, etapa que termina al sobrevenir en las sociedades un sentido de reciprocidad compensatoria, es decir, una cierta equiparación entre el daño causado y su rechazo. Entonces comenzamos a hablar de la ley del Talión de la cultura judía (religiosa),

que prescribe que la pena sea igual a la ofensa. Este criterio de tasación no es otra cosa que evaluar, medir, estimar como base para regular el otro extremo. Ello importa un avance extraordinario en el campo del Derecho en general y particularmente en hechos vinculados a lo que hoy llamamos Derecho penal, aunque todavía existe en este sistema un sentido de venganza, que es consubtancial acaso al primitivismo del hombre (464).

23.1 AUTO DEFENSA y TUTELA JURISDICCIONAL

El concepto de autodefensa no desaparece propiamente con este primer paso de elevación cultural del sistema primitivo, aunque la acción personal, pasa a un órgano social (horda, tribu, Estado), que se convierte así en el titular de la acción de penar.

El iusfilósofo Alzamora Valdez dice que "Entre la defensa unilateral (defensa del derecho por sí mismo) o consensual (liquidación de una diferencia mediante un compromiso o juicio arbitral) y la tutela jurisdiccional, existe gran diferencia. Mientras en la autodefensa no interviene autoridad alguna, y en el arbitraje las partes designan a quienes van a decidir el conflicto, cuando se busca la tutela del Estado la composición se realiza por medio de los representantes de éste". Por esta razón la acción es trascendentalmente una garantía jurídica

en esencia. .

La Revolución Francesa (1789) determina la cancelación de una etapa y la aparición de otra con el Estado de Derecho.