El material recopilado y analizado admite, al menos en apariencia, una periodización relativamente simple, en la que cada etapa supone las anteriores y agrega algún rasgo particular al conjunto. Va en esto una mera necesidad práctica de la tarea de investigación: ordenar en forma comunicable los diversos hechos que constituyen la realidad estudiada.
Algunas de las obras consultadas, particularmente los trabajos de Martínez Paz (1984), Tedesco (1993), Weinberg (1995) y Zanotti (1993), ofrecen periodizaciones muy apropiadas ya que son genera- les y aptas para el estudio de los sistemas de educación y de las políticas educativas. Tales divisiones, sin embargo, no parecen adecuarse de manera feliz al propósito de esta investigación: las etapas marcadas por Martínez Paz siguen de cerca el desarrollo político-institucional argentino posterior al período de la organización nacional (1853-1860); en Tedesco se presenta un análisis de las relaciones entre el sistema educativo, la economía y la sociedad argentinas para un período comprendido entre fines del siglo pasado y mediados del actual. Weinberg, por su lado, apoya su relato en las ideas políticas, económicas y sociales que dejaron su impronta en la formación de las naciones latinoame- ricanas y en la obra de Zanotti se hace hincapié en las principales ideas educativas que se dieron en el mundo.
De las obras revisadas, la de Fernando Martínez Paz es la que presenta una periodización más detallada para el período en estudio. Allí se divide la historia del sistema educativo argentino en tres grandes etapas que van desde 1863 —momento en que Bartolomé Mitre es nombrado presidente y se logra la definitiva integración del actual territorio nacional— hasta 1973 —momento en que el autor redacta la obra— y se marcan seis subdivisiones dentro de la tercera etapa. Como se puede ver en el siguiente esquema, el análisis propuesto por Martínez Paz sigue de cerca los principales momentos de
18 En 1984 se creó la Dirección Nacional de Educación Superior, de manera que el control jurisdiccional de los terciarios se separó del de las escuelas medias (Paviglianitti 1988, 75).
la vida institucional argentina contemporánea:
1) Hacia el sistema educativo nacional (1863-1884).
2) Formación y consolidación del sistema educativo nacional (1884-1916). 3) Crisis del sistema educativo nacional e intentos de reforma (1916-1973):
a) Reforma e intentos de reforma del sistema educativo nacional (1916-1930).
b) Proyectos de reformas parciales en un país maduro para una reforma integral (1930-1943). c) La Doctrina Nacional, fundamento de la educación y de las instituciones justicialistas para
la nueva argentina (1943-1955).
d) Reforma y renovación de las instituciones educativas de la democracia republicana (1955- 1958).
e) La educación en la planificación del desarrollo nacional (1958-1966).
f) Intentos de modernización y reformas en el sistema educativo nacional (1966-1973). Aun a riesgo de perder puntos de contacto con trabajos de indudable valor, puede resultar oportuno proponer una periodización particular para el tema tratado. Esta tarea, por parcial, puede llegar a ser incompleta, pero podrá perfeccionarse a medida que avance la investigación en este campo. Por consiguiente, y partiendo de la época de la organización nacional, tal vez se pueda aceptar el siguiente esquema divisorio:
1) Etapa inicial (1853-1903).
2) Etapa del profesorado secundario (1904-1936). 3) Etapa de la educación técnica (1937-1959). 4) Etapa de consolidación (1960-1967).
5) Etapa del profesorado primario (1968-1974). 6) Etapa de expansión (1975-1991).
7) Etapa actual (desde 1992).
Cada momento de la periodización aquí propuesta será desarrollado por separado, de manera de articular en un mismo relato tanto la información recopilada como la justificación de cada una de las etapas marcadas.
Etapa inicial (1853-1903)
En esta primera etapa se configuró el sistema educativo argentino según los dos pilares establecidos en el artículo 67, inciso 16, de la Constitución Nacional: la educación general y la universitaria. Ante la necesidad de formar docentes para la «instrucción general», interpretada corrientemente como «educación primaria»19, se introdujeron en forma masiva nuevos tipos de establecimientos educativos en el nivel medio, tradicionalmente tomado como preuniversitario20. Este proceso de diversificación de
19 Cabe destacar que el propio texto constitucional permitía incluir dentro de la «instrucción general» otros niveles de educación común. En el artículo 5º de la Constitución Nacional se hacía referencia a la «educación primaria», de donde se podría pensar que esta era una variante de aquella. En cuanto a la interpretación dominante, aún en 1910 Joaquín V. González identificaba la educación primaria con la general al señalar: «Se ha hecho mucho, sin duda alguna, para difundir la escuela primaria, que es la del pueblo, la de la constitución, la del régimen republicano [...]» (González 1979, 108).
20 Josefa Sastre de Cabot señala que, por influencia del continente europeo, las instituciones de enseñanza media de América latina tuvieron una orientación académica, un acento «intelectualista» y la finalidad de preparar para el acceso a la universidad. Añade la autora que solo en forma tardía se crearon y estabilizaron «establecimientos dirigidos a la formación para el desempeño en el comercio y la industria» (Sastre de Cabot 1977, 6).
la escuela secundaria fue apuntalado, a su vez, por las iniciativas que favorecían la enseñanza práctica. En un contexto caracterizado, pues, por la afirmación de la enseñanza primaria21 y la expansión y resignificación de la escuela media comenzaron a aparecer los primeros elementos de lo que hoy se denominaría educación superior no universitaria: el Instituto Superior Agronómico y Veterinario de Santa Catalina (1883), el profesorado de enseñanza inicial (1886) y el profesorado normal (1887).
La enseñanza media tradicional, que registraba algunos antecedentes previos a 186322, tuvo un fuerte impulso durante la presidencia de Bartolomé Mitre (1862-1868). Así, en 1863 el gobierno nacional creó en la ciudad de Buenos Aires el Colegio Nacional, establecido sobre la base del existente Colegio Seminario y de Ciencias Morales. En la nueva institución —convertida en el modelo de «Casa de Educación científico-preparatoria» que se difundió por todo el país23— se administraba un plan de estudios de cinco años en los que se cursaban letras, humanidades, ciencias morales y ciencias físicas y exactas, inicialmente con régimen de internado. Sus certificados eran válidos en todas las universidades del país, por entonces la Universidad de Córdoba, nacional, y la Universidad de Buenos Aires, provincial hasta la federalización de la ciudad (1880).
En la presidencia de Domingo F. Sarmiento (1868-1874) se introdujeron algunas reformas a los colegios nacionales. Entre 1870 y 1872 se modificaron los planes de estudio y se diversificó su enseñanza mediante la incorporación de carreras con aplicaciones prácticas: los cursos anexos. De esta manera, los colegios nacionales de San Juan y Catamarca sumaron cursos especiales de Mineralogía y el de Buenos Aires incorporó cátedras de Geometría, Mecánica, Química y Fonografía24. Estos cursos anexos —que introducían un cambio en la orientación exclusivamente preuniversitaria de los colegios nacionales y que, por distintos motivos, fueron desapareciendo— no tuvieron, sin embargo, carácter postsecundario.
El elemento que fue establecido durante la presidencia de Sarmiento, que diversificó la educación media y que tuvo una vida centenaria, fue la formación de docentes primarios en las escuelas normales25. En efecto, en 1870 comenzó la institucionalización de la enseñanza normal con la creación
21 La atención del primer nivel educativo era responsabilidad, por mandato constitucional, de las administraciones provinciales. Esto no impidió que el gobierno nacional contribuyera de distintas maneras con la enseñanza primaria en las provincias. Desde 1865, por ejemplo, se incorporaron al presupuesto nacional partidas para subvencionarla, pero su distribución interprovincial no se ajustaba a criterios precisos. Esta situación llevó a la sanción de la Ley Nº 463, dada el 25 de septiembre de 1871, mediante la que se organizaron las subvenciones del gobierno nacional a las provincias para fomentar la instrucción primaria, común o elemental (Martínez Paz 1984).
22 Existían algunos establecimientos provinciales y privados, y solamente dos colegios secundarios nacionales: el de Monserrat, ubicado en Córdoba y nacionalizado junto con la universidad (1856), y el del Uruguay, ubicado en Entre Ríos y nacionalizado con la federalización de la provincia. En estos dos colegios, que tenían régimen de internado, se preparaba para el acceso a la educación universitaria.
23 Al año siguiente, por un mismo decreto se establecieron colegios nacionales en las ciudades de Catamarca, Salta, Tucumán, San Juan y Mendoza, y hacia 1869 ya existían colegios nacionales en las ciudades de San Luis, Santiago del Estero, Corrientes y La Rioja, a los que se sumaba la Casa Nacional de Estudios, ubicada en Jujuy, donde se seguía el régimen de los colegios nacionales (Martínez Paz 1984).
24 El ejemplo se extendió por todo el país y en 1876, cuando ya existían catorce colegios nacionales (uno en cada provincia), en muchos de ellos existían departamentos profesionales de Agronomía, Minería o Escuelas de Comercio.
25 Los primeros antecedentes argentinos de la enseñanza normal se pueden remontar a 1825, cuando Bernardino Rivadavia proyectó el establecimiento de una Escuela Normal, de corta trayectoria, integrada al Departamento de Primeras Letras de la Universidad de Buenos Aires (González Rivero 1978, 38). Ya en la época de Sarmiento, Martínez Paz (1984) señala la existencia de algunas escuelas normales provinciales, las que nunca llegaron a dar los resultados esperados debido a la falta de medios. Este hecho, sumado a las acciones de fomento y concurrencia (no competencia jurisdiccional) aplicadas por el gobierno nacional para desarrollar la escuela primaria en las provincias, justificó desde el punto de vista político la creación de instituciones nacionales para formar a los futuros maestros. Desde el punto de vista técnico, además, los nuevos centros educativos quedaban justificados debido a los problemas que atravesaba el magisterio: la falta de idoneidad profesional en los maestros (normalmente ejercían la docencia personas sin título ni método pedagógico), la irregularidad en las condiciones de enseñanza (el salario docente no era adecuado y no existía uniformidad en planes y sistemas de enseñanza) y el desarraigo vivido en las escuelas rurales.
de la Escuela Normal de Paraná, que dependía directamente de las autoridades nacionales, y en los años siguientes se continuaron estableciendo nuevas escuelas y abriendo anexos normales en los colegios nacionales, los que más tarde se convertirían en escuelas normales. Durante su presidencia, y continuando la tarea que desarrolló como ministro de Sarmiento, Nicolás Avellaneda (1874-1880) fundó nuevas escuelas normales en distintas provincias26. Según Martínez Paz (1984), durante sus primeros años de existencia, las escuelas normales presentaron numerosos problemas, derivados de la improvisación del sistema, de la ingerencia de los gobiernos provinciales y de la falta de recursos. De hecho, entre 1870 y 1880 se dictaron nueve programas de estudio distintos y solo a partir del último año se uniformaron los planes y se estabilizó la estructura de la escuela normal.
Los estudios de la escuela normal se organizaban mediante un curso normal, donde se impartían los conocimientos necesarios para la educación común y se aprendía a enseñar, y una escuela modelo de aplicación, donde se brindaba instrucción primaria y los alumnos del curso normal realizaban sus prácticas en los métodos pedagógicos y directivos aprendidos. La escuela normal, además, tuvo carácter nacional (el gobierno central fijó los planes y programas de estudio y nacionalizó las escuelas normales provinciales) y fue laica (se excluyó la enseñanza religiosa de los programas de estudio). La duración inicial de los estudios normales fue de tres años, pero al poco tiempo se los juzgó insuficientes (la edad típica de obtención del título estaba cerca de los 16 años) y se agregó un año preparatorio adicional.
Como dato característico, ya en 1875 se estableció la Escuela Normal de Maestras en la ciudad de Tucumán, hecho repetido mediante la creación de establecimientos similares en otras provincias27. De esta manera se inició el proceso de feminización del magisterio. En el mismo sentido operó la suspensión de las becas para estudiantes varones de las escuelas normales (1892). En oposición a ello, los colegios nacionales estaban orientados a los estudiantes varones.
Cabe destacar que la detallada referencia a las escuelas normales resulta importante en el marco de esta investigación no porque hayan sido instituciones terciarias, sino porque tras un siglo de existencia como establecimientos de nivel medio, dieron origen a terciarios. Además, al poco tiempo de lograr su institucionalización, en las mismas escuelas normales se incluyeron estudios de carácter postsecundario:
1) El primer caso fue el de la formación docente para el nivel inicial (preescolar), que comenzó a dictarse en 1886 en la Escuela Normal de Paraná y tenía como requisito de ingreso ser maestra Entre los orígenes históricos del normalismo, Julio González Rivero destaca que ya a mediados del siglo XVI la Compañía de Jesús dispuso la creación de seminarios para formar docentes primarios. Además, entre las instituciones que posteriormente se transformarían en escuelas normales se encuentran las de Carlos Demia y Juan Bautista de La Salle en Francia (fines del siglo XVII) y Augusto Hermann Francke en Alemania (principios del siglo XVIII). Según el autor, los seminarios para maestros establecidos en Stettin, Magdeburgo, en 1732 y 1748 constituyen el primer antecedente de las escuelas normales. Poco después, la Convención francesa creó la primera Escuela Normal por decreto del 30 de octubre de 1794. Con esta base institucional se expandió por la Europa y la América del siglo XIX el movimiento de formación de maestros, pieza importante dentro de la constitución de sistemas educativos nacionales cuyo objetivo era extender a todos la instrucción primaria (González Rivero 1978, 35-6).
26 Entre 1878 y 1881 se establecieron las escuelas normales de Mendoza, Catamarca, Tucumán, San Juan y Santiago del Estero. Además, a partir de los anexos normales a los colegios nacionales de Corrientes y San Luis surgieron las respectivas Escuelas Normales para Maestras; del anexo al Colegio Nacional de Jujuy, la Escuela Normal Primaria; del anexo al Colegio Nacional de Rosario, el Curso Normal de Maestras; y de las Escuelas Sarmiento de Mendoza, los Cursos Normales de Instrucción Primaria. En suma, durante poco más de un cuarto de siglo, en el período de 1870-1895, se crearon 38 escuelas normales oficiales en todo el país.
27 La Ley Nº 758, dada el 13 de octubre de 1875, autorizaba al Poder Ejecutivo nacional a «establecer una Escuela Normal de Maestras de Instrucción primaria en la capital de cada provincia» (artículo 1º).
normal28.
2) El segundo ciclo postsecundario derivó de la reorganización de la enseñanza normal en 1887, que dio origen a los denominados «profesorados normales» (se trataba de cursos anexos a las escuelas normales), cuyo plan de enseñanza original consistía en formar maestros en un plazo más corto y vincular este título con la formación de profesores del magisterio. De esta manera, los maestros normales tendrían tres años de estudios y su edad típica de egreso sería de 16 años; los profesores normales, por su parte, tendrían dos años más de estudios (el requisito era ser maestro normal) y su edad típica de egreso sería de 18 años.
También el sector privado, un elemento que históricamente contribuiría a diversificar el sistema educativo, tuvo su primera forma de institucionalización en esta etapa29. Hasta 1878, la enseñanza media privada simplemente acumulaba antecedentes en el país, pero sin una reglamentación que le diese reconocimiento y organización administrativa. El 30 de septiembre de ese año se dictó la Ley Nº 934 (su apoyatura fue la declaración acerca del derecho de «enseñar y aprender» del artículo 14 de la Constitución Nacional), por la que se autorizó a los alumnos de los colegios privados a presentarse a exámenes en los colegios nacionales30. La ley, reglamentada en 1879, permitió que, entre 1882 y 1884, una docena de establecimientos secundarios privados se acogiera al régimen «de incorporación» establecido en ella. Si bien los colegios nacionales constituyeron el ámbito de aplicación original de la ley, con el tiempo este se fue extendiendo a otros tipos de instituciones secundarias, sobre todo a las escuelas normales.
Ya hacia fines del siglo XIX, al establecerse la Escuela Nacional de Comercio (1890) y su derivada, la Escuela Industrial de la Nación (1899), se siguió diversificando la educación media, a la que se incorporaban de manera definitiva las nuevas tendencias orientadas hacia las artes mecánicas, el comercio y los oficios. Aunque la enseñanza comercial registraba algunos antecedentes poco exitosos31,
28 Otras instituciones formadoras de docentes para el nivel inicial fueron el Profesorado «Sara Chamberlain de Eccleston» y la Asociación Pro-Difusión del Kindergarten.
29 Sobre el escaso desarrollo de la enseñanza privada cabe recordar las críticas observaciones formuladas por Joaquín V. González en 1910, para quien el monopolio oficial ejercido en materia educativa se originaba en la visión tradicionalista de la clase dirigente y llevaba a la aplicación de criterios políticos y al despilfarro de los recursos:
La acción oficial monopoliza casi la enseñanza en todas sus ramas y jerarquías; nos es desconocida la admirable munificen- cia privada que constituye en Inglaterra y Estados Unidos un presupuesto nuevo y distinto del de la nación; y parte por esta causa, parte por la genial y congénita desconfianza recíproca de las clases altas hacia los que de la educación se ocupan, ya porque las influencias religiosas dominan aún el alma de la clase plutocrática, ya porque una indiferencia censurable parece aquejar el ánimo de las gentes acaudaladas acerca del fomento privado de la cultura pública, el caso es que tanto en la capital de la República como en las provincias, las cargas y las ideas, y las iniciativas en la materia son del exclusivo monopolio fiscal, lo que importa decir que ese servicio adolece de los grandes y hasta ahora incurables males del organismo gubernamental argentino; el primero es la subordinación completa de los intereses de la educación a los de la política electoral, y el segundo es la incapacidad, la despreocupación o la ausencia de aptitud para la administración ordenada de tan cuantiosos como sagrados bienes (González 1979, 109).
30 El proyecto de ley ingresó al Congreso en 1877 y allí se produjo un amplio debate sobre la libertad de enseñanza, cuestión que tenía su fundamento en el artículo 14 de la Constitución nacional, donde se garantizaban los derechos «de enseñar y aprender» (Martínez Paz 1984). La Ley Nº 934 fue modificada en repetidas ocasiones, hasta que el Decreto Nº 12.179/60 otorgó a los establecimientos privados de educación media la facultad de otorgar títulos por sí mismos. En este recorrido normativo el régimen se fue modificando gradualmente: de su incorporación a los colegios nacionales, los colegios privados pasaron a poder incorpo- rarse a cualquier establecimiento de nivel medio y posteriormente se eximió del examen a los alumnos provenientes de colegios con ciertos niveles o calificaciones (CONADE 1968; Cantini et al. 1983, 55-6).
31 Caletti (1991) recuerda que la primera iniciativa de enseñanza comercial se debió a Manuel Belgrano quien, como secretario del Real Consulado de Buenos Aires, el 15 de junio de 1796 propuso formalmente crear escuelas comerciales, propuesta que fue rechazada por la Corte de Cádiz. Ya en época independiente, existió durante algún tiempo una escuela de comercio fundada por Amadeo Brodart, un ex soldado napoleónico que vivía en Buenos Aires, la que llegó ser reconocida oficialmente por la utilidad de sus estudios (inclusive por decreto del 6 de agosto de 1825 se le asignaron seis becas destinadas a cubrir los gastos de la enseñan-
su desarrollo se inició en 1889, cuando el diputado Víctor Molina presentó un proyecto de ley por el que se propiciaba la creación de academias de comercio. La iniciativa se materializó el 19 de febrero de 1890, cuando el presidente Carlos Pellegrini (1890-1892) y su ministro Filemón Posse, firmaron el decreto de creación de la Escuela Nacional de Comercio (la actual Escuela Superior de Comercio «Carlos Pellegrini»). El plan de estudios de esta nueva institución educativa, que se convirtió en el modelo tomado por las escuelas comerciales surgidas en todo el país, duraba cuatro años y otorgaba el título de Perito Mercantil.
Tal y como había sucedido con las escuelas normales, los programas de estudio y sus correspondientes títulos, fueron modificados varias veces en pocos años. Así, por ejemplo, a partir de 1893 se empezó a otorgar el título de Contador Público a quienes egresaran con un concepto «muy bueno» en las asignaturas de matemática y teneduría de libros32. Al año siguiente, por decreto del 1º de