The case for case studies 85 

Es difícil establecer una temporalidad clara y definida en la cual delimitar una historia sobre las víctimas del conflicto y el desplazamiento forzado en Colombia. Los cortes históricos, los hitos históricos de éste fenómeno están en permanente discusión y dependen del debate histórico y las luchas por la memoria. La pregunta arqueológica que guía esta indagación sobre los aspectos jurídicos del desplazamiento forzado y la atención humanitaria en el país tiene que dar cuenta de las condiciones históricas en las cuales se da relevancia al fenómeno del desplazamiento forzado y se reconoce la obligatoriedad del Estado por atender esta población. Es necesario responder los interrogantes: ¿cuáles son las condiciones históricas y la relación saber poder en las que el desplazamiento forzado se transforma en un campo de intervención que debe ser atendido obligatoriamente por el Estado? ¿Desde el saber jurídico cómo opera la juridicidad para que la política del desplazamiento forzado y la atención de víctimas sean acciones viables y necesarias para atender la emergencia humanitaria derivada del conflicto?

En esta sección se analizará la relación estrecha entre el saber jurídico colombiano que ha tratado los efectos de la violencia y el conflicto y que en esta labor ha producido un fenómeno particular: el desplazamiento. En este sentido, el análisis arqueológico de la juridicidad colombiana busca identificar dentro de los discursos jurídicos los campos de acción e intervención que se crean en relación con el problema del desplazamiento forzado. Se abordarán textos jurídicos: la Constitución, jurisprudencia, Leyes y decretos con el fin de explorar qué campos positivos de acción se han fundado para atender al Desplazado y la Víctima de la violencia en Colombia.

La Constitución Política de Colombia establece un campo de acción para el Estado colombiano, en el que se fundan nuevos límites para la acción estatal, y se configura al mismo tiempo los alcances para la política y la acción de la estatalidad colombiana. La inauguración del Estado Social de Derecho (Constitución Política de Colombia Artículo 1º) implica nuevas responsabilidades y una ampliación en la capacidad de intervención estatal.

44 La política social del Estado colombiano queda ampliada en la medida que la nueva figura jurídica del Estado Nacional exige un campo más amplio y profundo de intervención y amplía su nivel de incidencia y el número de sus responsabilidades. En este desarrollo jurídico el Estado se arroga responsabilidades de corte social que deberán ser sopesadas y concretadas en el marco amplio de la juridicidad colombiana y en especial del desarrollo jurisprudencial en el país. En lo concerniente al desplazamiento, el Estado Social de Derecho tiene una responsabilidad mayor, por cuanto las acciones que debe atender este mismo Estado se extienden:

(…) dada la naturaleza del Estado Social de Derecho vigente en Colombia, el Estado está en la obligación de ofrecer a las víctimas del desplazamiento la asistencia requerida para posibilitar que se reestablezcan todos sus derechos humanos vulnerados (Comisión Colombiana de Juristas, 2010, pág. 18)

La acción de Estado, en el marco del concepto de Estado Social de Derecho, extiende sus facultades y responsabilidades. La naturaleza positiva de la extensión en las acciones de Estado determina un campo de acción en el que no sólo es necesario sino deseable la participación de la acción estatal. El desplazamiento forzado y la protección y atención de las víctimas del conflicto se encuentran interrelacionadas con esta exigencia a la ampliación del poder estatal, tanto así que una y otras se encuentran insertas en este sistema de aceptación (régimen de aceptabilidad) del poder de Estado y del desplazamiento forzado y las víctimasdel conflicto. En algún momento, en este sistema de aceptabilidad no sólo se atiende a la positividad de la acción estatal como capacidad de Estado, sino también se convierte en una exigencia de parte de la ciudadanía con el fin de hacer efectivo el elemento sustancia del Estado Social de Derecho: la garantía de los derechos fundamentales.

Artículo 3º.- De la responsabilidad del Estado. Es responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia. (Ley 387 de 1997)

En este orden de cosas, la imputación de responsabilidad al Estado y el acceso a la justicia de parte de las víctimas y desplazados cobra particular relevancia:

45 La garantía del derecho de acceder a la justicia es una obligación principal en los Estados democráticos actuales y, aún más en un Estado Social de Derecho, como se proclama Colombia. El incumplimiento de dicha obligación derivará necesariamente en la impunidad. Cuando el Estado es incapaz de proteger los derechos de las personas, es su responsabilidad garantizar que los ciudadanos puedan acudir ante las autoridades para reclamar el respeto de los mismos y condiciones de garantía (Comisión Colombiana de Juristas, 2010, pág. 6).

La acción de tutela6 _{y la producción jurisprudencial vinculada a este mecanismo dan cuenta}

de este mismo proceso de exigencia que caracteriza la práctica jurídica en el caso colombiano luego de la fundación del Estado Social de Derecho. La responsabilidad del Estado no sólo se estatuye como un factor de defensa frente a la violación o vulneración de los derechos, ha de entenderse que este factor de exigencia vinculado a la práctica jurídica colombiana potencia la naturaleza del Estado colombiano en la medida que extiende las facultades positivas de la acción de estatalidad. Sin embargo, hay que ser precavidos en la afirmación, de hecho, este éste factor no da cuenta de un Estado monolítico en el que la polémica desaparece. Cuando se discute la positividad de la acción estatal que se extiende con el apelativo de Estado social de Derecho también ha de recocerse la extensión del factor de legitimidad en la acción de Estado y la necesidad de su aplicación:

Hecho que corrobora la gravedad del problema de desplazamiento que se afronta en Colombia (…) Esta situación refleja la necesidad de configurar la problemática del desplazamiento forzado como un tema que requiere de atención prioritaria por parte del Estado. La Corte Constitucional colombiana, por su parte, no sólo se ha pronunciado para delimitar y definir quién debe ser reconocido como desplazado sino que, además, sus pronunciamientos muchas veces van dirigidos a cuestionar la legitimidad misma del Estado; ya sea porque éste falla y no cumple con su obligación de garantizar la seguridad a los ciudadanos o porque él mismo Estado, se ha convertido también en actor de desplazamiento. (Parra Romero, 2013, pág. 18)

Acá no se discute la legitimidad del Estado en sí mismo, considero que el análisis arqueológico que se realiza no deriva de la preocupación por la legitimidad, verdad, falsedad o moral inherente a una saber particular (Foucault, Crítica y Aufklärung (Qu'est-ce que la Critique), 1995, págs. 12-13). Lo que éste análisis pretende discutir es las

6 _{Mecanismo constitucional por medio del cual se solicita a la rama judicial la protección de derechos}

46 características positivas, la naturaleza multiplicadora en la relación saber-poder inherente a éste campo. No se habla de la legitimidad de Estado, en cambio se discute la legitimidad de la acción estatal con respecto a su consiguiente necesidad de aplicación, la aplicación necesaria del accionar de Estado. En contraposición a la idea de un saber legítimo o verídico, se da cuenta de las potencialidades que un poder construye y el campo de acción que un saber y un discurso sustentan. En este caso es indisociable la idea de un Estado que no sólo debe actuar, sino que es deseable y necesaria su actuación con el fin de solventar la situación de crisis humanitaria manifestada por el agravamiento del fenómeno del desplazamiento forzado y los efectos del conflicto armado.

Jurídicamente es importante señalar que el caso del desplazamiento adquiere notoriedad con la puesta en escena de la Ley 368 de 1997 y la Ley 387 de 1997. Estas dos leyes legislan sobre aspectos concernientes al fenómeno del desplazamiento forzado y la atención humanitaria a las víctimas. Me interesan estas dos Leyes porque entre una y otra se produce una ruptura en la manera cómo se concibe el desplazamiento forzado en Colombia. En ambos casos se establecen las medidas con las cuales se atenderá el desplazamiento forzado en Colombia y se determinan los mecanismos legales, técnicos y administrativos con los cuales operar. Sin embargo mientras la Ley 368 aborda al desplazamiento dentro de un contexto más amplio, el de los desastres, emergencias y las distintas medidas de protección de un sinnúmero de problemas que afectan a las poblaciones vulnerables en Colombia, la Ley 387 produce una especificidad en torno al problema del desplazamiento en la cual no se trata indiferenciadamente este fenómeno con relación a otros. Ambas leyes manifiestan un tránsito de una problemática que bien podría caber en un tratamiento general junto con otros detonantes de emergencias humanitarias hacia el tratamiento pormenorizado y específico de un hecho particular: el desplazamiento forzado. Especialmente la Ley 387 es relevante en la medida que delimita conceptual y pragmáticamente el campo de intervención del desplazamiento forzado en Colombia y asigna al desplazado como sujeto con características propias:

Artículo 1º.- Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones:

Conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras

47 circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público.

Parágrafo.- El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por desplazado. (Ley 387 de 1997)

El campo de acción que esta Ley inaugura determina las condiciones fundamentales dentro de las cuales el fenómeno social del desplazamiento queda enmarcado, al mismo tiempo define las condiciones marco en las cuales se limita el devenir desplazado, en otras palabras, busca limitar y controlar las condiciones en las que el “Sujeto Desplazado” se constituye. Así mismo, esta especificidad del “sujeto desplazado” al que hace referencia la Ley 387 también tiene estrecha relación con pronunciamientos jurisprudenciales. El Auto 218 de 2006 la Corte Constitucional determina que el diseño de la política de atención a los desplazados tenga en cuenta su condición de víctimas del conflicto armado, la cual les confiere derechos específicos, como lo son los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. Al mismo tiempo, la ley 387 de 1997 redefine los alcances de la política de Estado y los límites y responsabilidades que han sido características de la política del desplazamiento forzado en Colombia:

Artículo 2º.- De los Principios. La interpretación y aplicación de la presente ley se orienta por los siguientes principios:

1. Los desplazados forzados. tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria.

2. El desplazado forzado de los derechos civiles fundamentales reconocidos Internacionalmente.

(…)

5. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación. 6. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.

7. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente. (…)

9. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia. (Ley 387 de 1997)

Este campo de acción que presenta la Ley 387 de 1997 refiere directamente a la producción jurídica internacional y a los límites establecidos en el derecho internacional anteriormente

48 analizado. El artículo 2 citado expone las mismas características que han sido abordadas en la sección anterior: la necesidad del retorno de la población desplazada y el límite geográfico que define al desplazado como víctima de un conflicto al interior de los límites de un Estado. Sin embargo, el numeral 9 establece una linealidad clara con la tradición jurídica colombiana justamente al vindicar el papel protagónico y necesario del Estado en la intervención sobre el problema del Desplazamiento.

Con ocasión del desarrollo jurídico que implicó la Ley 387 de 1997 se potencia la producción jurídica referente al conflicto armado y especialmente al problema del desplazamiento forzado. La producción jurídica derivada de La Ley 387, especialmente el derecho administrativo que desarrolla y redefine los alcances de la Ley, amplía los linderos del campo de acción en el cual se ejerce la acción humanitaria de Estado y al mismo tiempo establece nuevos campos y formas de reconocimiento en los cuales se enmarca la aparición e inscripción del sujeto “desplazado” y “víctima”.

De acuerdo a las Leyes y Decretos estudiados se constituyen cuatro (4) campos de acción con relación a las víctimas y desplazados: políticas sociales de atención prioritaria: salud, educación, etc.; los sistemas y políticas de atención humanitaria y de emergencia; exigencias ante la política de vivienda; finalmente, los desplazados y víctimas devienen garantes o referentes principales ante los procesos de reincorporación a la vida civil de actores armados. En la producción del derecho administrativo que se desprende de la definición del desplazamiento se organiza un conjunto de campos de intervención diferenciados que inmiscuyen al Estado en políticas sectoriales y diferenciales para la atención de los desplazados y las víctimas. Lo múltiple y polifacético de estos campos de intervención no sólo amplía la acción de intervención estatal sino que tiende a fracturar y multiplicar los niveles de incidencia del fenómeno del desplazamiento forzado en el país, las medidas de intervención y la forma cómo los sujetos intervenidos en este proceso son producidos por dispositivos dispares y heterogéneos.

El primer campo es el campo de las políticas sociales de atención prioritaria para estas poblaciones. El Decreto 173 de 1998 instaura el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, mecanismo directo de intervención y tratamiento de la población en situación de desplazamiento en Colombia. En esta norma administrativa se configura la intervención en distintas fases de atención: prevención, atención humanitaria de emergencia y acciones de reparación. En cada una de estas fases se configura un campo de acción en el cual el desplazado y la víctima devendrán de manera particular. Al

49 mismo tiempo, en el Decreto se segmenta la población desplazada con ocasión de diversos criterios: atención social en salud, educación, a la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad

El segundo campo identificado, es el de las exigencias ante las distintas políticas, especialmente la política de vivienda. El Decreto 951 de 2001 inserta la política de desplazamiento dentro del marco general de la política de vivienda, entendiendo que es un segmento con atención preferencial para la concreción de ésta política. El desplazado y la víctima del conflicto se convierten así en “solicitantes ante la política de vivienda” para la provisión de una unidad de vivienda familiar cuyo objetivo es subsanar parte de las desigualdades originadas con el hecho victimizante. En la misma línea argumental anterior, el Decreto 2675 de 2005 modifica y extiende el Decreto 951 de 2001 en lo relacionado con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural para la Población Desplazada por la Violencia, allí se determinan las condiciones mediante las cuales se puede hacer efectiva la política de vivienda para esta población en particular. El Decreto 170 de 2008 refuerza el criterio especial de atención prioritaria al que se sujetará el otorgamiento del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social con cargo a los recursos para población en situación de desplazamiento.

Por su parte, el Decreto 2562 de 2001, introduce al desplazado dentro de las reclamaciones por el derecho a la educación, -segundo campo- como persona protegida se brindan condiciones de favorabilidad ante la exigencia de trámites que por la situación especial del desplazado no pueden ser exigidos.

El tercer campo de acción, es el que estatuyen los desplazados y víctimas que devienen garantes o referentes principales ante los procesos de reincorporación a la vida civil de actores armados. El tercer campo de acción, es el que estatuyen los desplazados y víctimas que devienen garantes o referentes principales ante los procesos de reincorporación a la vida civil de actores armados. En materia jurisprudencial la Sentencia T-265 de 1994 establece la importancia de la participación del perjudicado (víctima o desplazado) dentro del proceso penal a que haya lugar, pues estos también hacen parte del derecho a la verdad en cuanto su victimización implica conocimiento del curso del proceso y facilita la investigación por parte de los funcionarios del Estado en la medida en que las víctimas fueron testigos directos del hecho. La Ley 975 de 2005 abre el desplazamiento al acceso a la justicia, especialmente frente a actores en proceso de reincorporación o reinserción a la vida civil. En esta disposición legal las víctimas adquieren

50 protagonismo en tanto acceden como referentes frente a las reincorporaciones de los miembros de grupos armados ilegales. El mencionado decreto instaura disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley y les exige contribuir la a mitigación de la situación de las víctimas en el país. La Ley 1592 de 2012 formula modificaciones a la Ley 975 de 2005 en torno a la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, en torno a las víctimas y desplazados toma disposiciones para el tratamiento de estos miembros frente a las víctimas y desplazados, enfatiza más en las víctimas, para el acceso de las víctimas a la justicia. Finalmente, el cuarto campo, los sistemas y políticas de atención humanitaria y de emergencia serán abordados con más detalle en secciones subsiguientes debido a la importancia y el detalle de su tratamiento en la configuración de los sujetos con ocasión de los requisitos administrativos, pero cabe la pena mencionar las características positivas que se fundan en este campo en particular y los efectos de poder que generan. En este campo se relacionan productos jurídicos de distinto orden que reconocen el papel relevante para la política del desplazamiento y la atención a las víctimas: actos administrativos, leyes y sentencias de Altas Cortes. En lo jurisprudencial, la Sentencia C-278 de 2007 eleva al nivel de constitucionalidad la Atención de Emergencia, estableciendo como una afectación grave a los derechos fundamentales cualquier limitación a ésta atención humanitaria. Siguiendo este argumento, la Sentencia T-069 de 2012 protege a las personas afectadas por el Desplazamiento Forzado y determina que la Ayuda Humanitaria de Emergencia no puede ser limitada mediante trámites excesivos como la exigencia de cédula de ciudadanía por parte de entidad bancaria para acceder al pago, por lo que el derecho vulnerado de los desplazados exige una atención prioritaria de parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil para poder acceder a los sistemas de información. Este acervo jurisprudencial establece una prioridad para el acceso a la Atención Humanitaria, aún sobre los tiempos y procedimientos regulares de la administración. La Atención Humanitaria se transforma así en un campo de intervención y acción estatal privilegiado (Artículo 5º y 8º, Decreto 1569, 2015) pues es allí donde se evidencia con mayor claridad la vulneración de derechos fundamentales, específicamente el de la vida. La Atención Humanitaria y la Atención