Centralization

Respecto a la recopilación y el análisis documental, es evidente que el uso de la información disponible en documentos en formatos variados constituye un paso obligado para cualquier investigación social. Para llevar a cabo los objetivos del trabajo,

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se consultaron diversos tipos de fuentes documentales: legislación nacional, europea e internacional sobre cooperación al desarrollo, sobre igualdad de género y sobre violencia contra las mujeres; documentos de cooperación al desarrollo y políticas de igualdad (MAEC, AECID, Instituto de la Mujer, entre otros); informes de instituciones que forman el Sistema de Naciones Unidas y de otros organismos internacionales; actas de las reuniones de Consejo de Ministros; informes, manuales y guías elaborados por

think tanks y organizaciones de la sociedad civil; y, por último, pero no menos

importante, un extenso y fragmentado material relativo a las intervenciones financiadas por la cooperación española al desarrollo en relación al tema investigado.

Los documentos oficiales de la política española de cooperación al desarrollo analizados en esta investigación constituyen un amplio conjunto, en el que están incluidos tres planes directores cuadrienales, diez planes de planificación anual, doce estrategias sectoriales, sesenta y nueve actas de comisiones bilaterales, y cincuenta y tres documentos de planificación geográfica.

Asimismo, la parte más abultada e importante de todo el corpus documental analizado está formada por la documentación concerniente a las intervenciones14 financiadas que abordan la problemática de la violencia contra las mujeres en el período estudiado. Este conjunto mereció además un tratamiento específico, pues su examen permitiría identificar cómo los lineamentos generales de esta política se traducen en propuestas de actuación en lo que se refiere a este tema. Como se detalla en el siguiente apartado, el contenido de estos documentos constituiría luego el banco de datos de las proposiciones de la cooperación española al desarrollo sobre violencia contra las mujeres, al que se eligió denominar Coopvidac.

Pero volviendo al proceso de identificación y acceso a la documentación en que se basa el mencionado banco de datos, éste fue una fuente de inquietud desde el primer momento en que se plantea la propuesta de esta investigación. Como se explica con más detalles a continuación, dicha preocupación se debía en gran medida al carácter descentralizado, disperso y poco transparente de la política pública analizada, pues aunque existen un ministerio y una agencia estatal responsables de definir y, en gran parte, implementar la cooperación al desarrollo en España, hay múltiples unidades administrativas con competencias en la materia. Como resultado de ello, la

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En este trabajo, se entenderá por ‘intervención’ cualquier unidad de cooperación al desarrollo cuyos recursos están considerados como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Esto significa que las intervenciones hacen referencias a variados instrumentos administrativos y modalidades de cooperación, tales como proyectos, programas, convenios o subvenciones.

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documentación a la que deseábamos acceder se encontraba dispersa en los distintos organismos, sólo parcialmente disponible en formato electrónico o incluso ilocalizable, en especial para los primeros años considerados.

De ese modo, fue necesario contactar hasta veintitrés ministerios, secretarias de estado, departamentos y otros organismos de la Administración General del Estado (AGE), y depender, en gran medida, de la buena disposición y del tiempo de los correspondientes equipos técnicos para localizar y facilitarnos el acceso a los documentos, incluyendo a aquellos no digitalizados y guardados en archivos raramente consultados. Tales dificultades ocurrieron incluso en los contactos con la AECID y el MAEC, ya que tampoco los principales organismos de esta política cuentan (o al menos no contaban en el momento en que se realizaron los contactos) con instrumentos de gestión de información de todas sus divisiones internas15. El envío de las solicitudes formales, realizado simultáneamente por correo electrónico y en el registro de las respectivas unidades administrativas (en el caso de la AECID, una solicitud para cada división sectorial y geográfica), fue precedido por contactos informales con personas de los organismos. De esa manera, se ha dado precisión a las tareas de identificación, selección y priorización de las acciones a cuya documentación se quería acceder.

Así, el primer paso en la construcción del corpus documental cuyo contenido conformaría nuestro banco de datos (véase ilustración 1, a continuación), fue reunir lo que se denomina internamente en el MAEC el ‘volcado’ de los datos relacionados con la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Se trata del conjunto de informaciones sobre la AOD reportadas al MAEC por todos los agentes de la cooperación (Administración General del Estado, comunidades autónomas, corporaciones locales y universidades). Ese material bruto, con tablas en formato de enormes hojas de cálculo (una para cada año), contempla en cada entrada o línea un desembolso16 realizado; las columnas

15 _{La gestión de la información deficiente y poco transparente es un problema mencionado de manera}

recurrente en los trabajos sobre la cooperación española –por ejemplo, los estudios de Lagunas (2009) y Lagares, Álvarez y Cuns (2011)–, algo que es aún más problemático cuando se trata de conocer el trabajo en las cuestiones transversales. De este modo, la falta de una base de datos de la AECID que organice la información de todos sus departamentos por instrumentos, áreas geográficas, sectores o líneas estratégicas limita el conocimiento sobre el trabajo realizado en materia de igualdad de género (Tomás Pérez 2010, 2767).

16 _{Entiéndase por desembolso el montante de gasto real en cada intervención. Cuando se trata de un}

ingreso (la devolución de un préstamo contabilizado como AOD), se habla de reembolso. En muchos casos, el desembolso puede encontrarse desglosado según país destinatario, año o sector, aunque se trate de una misma intervención. Esto significa que cada intervención de cooperación al desarrollo puede presentarse con más de una línea en las hojas de cálculo que reúnen la totalidad de la información disponible sobre los flujos de AOD. Eso ocurre especialmente en intervenciones

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contienen información sobre la acción correspondiente, como título, resumen, país de destino, recursos destinados, unidad financiadora y organizaciones involucradas, entre otros aspectos. Si bien se encuentra disponible en la página web de la AECID, para poder contar con la versión más adecuada a los propósitos de la investigación, se optó por solicitarlo a la entonces Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE) del MAEC, responsable de elaborar y realizar el seguimiento de las políticas de cooperación al desarrollo. Tras un encuentro en el verano de 2011 con una de las funcionarias de su Servicio de Estadística, fue posible obtener el ‘volcado’ de las acciones de la AGE17 en una versión que no incluía los sectores con acciones no relacionadas con los propósitos de nuestra investigación, según el criterio del personal de este Servicio (industria, pesca, turismo y agricultura). Aun así, la abundancia del material era considerable, alcanzando casi las diecisiete mil líneas en las hojas de cálculo.

A partir de ese momento, fue preciso entender, organizar y priorizar las acciones cuya documentación se pretendía solicitar. Para eso, primeramente se excluyó todo tipo de intervención considerada no relacionada con el tema de la investigación (becas, cursos y actividades culturales variadas, apoyo al Instituto Cervantes, ayuda alimentaria, envío de material humanitario, etc.). Las acciones restantes se dividieron en dos tipos: 1) aquellas cuyos títulos y/o descripciones abordaban explícitamente el tema investigado; 2) aquellas cuyos títulos y/o descripciones no permitían extraer conclusiones definitivas sobre si en ellas se trataba el tema (principalmente las relacionadas con derechos humanos, empoderamiento económico de las mujeres, salud, derechos sexuales y reproductivos, entre otros asuntos). Para este último bloque, era necesario obtener más información antes de incluir una acción en el rol de intervenciones que debían ser analizadas.

Si bien el procedimiento descrito resultó lento y laborioso, por depender prácticamente de una interpretación caso a caso, éste se presentó como la única manera de incluir todas las acciones relacionadas con la violencia contra las mujeres, ya se tratara este tema de manera explícita, de un modo transversal o como un objetivo relacionado con otros temas y problemáticas. Ante la imposibilidad de realizar una plurianuales o realizadas en más de un país. En estos casos, fue necesario comprobar por medio de otros datos disponibles si se destinaban a una misma intervención aprobada, ya que para nuestra investigación era pertinente considerarla una única vez.

17 _{Eso es, sin considerar los niveles subnacionales (comunidades autónomas, diputaciones y}

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búsqueda temática, por palabras clave o incluso por las estrategias y los objetivos marcados por los planes directores (ya se ha mencionado la ausencia de un sistema de gestión unificado que permitiera ese tipo de identificación), se optó por utilizar unos criterios de búsqueda lo más amplios posible y, poco a poco, irla depurando, accediendo a su documentación y cruzándola con informaciones provenientes de otras fuentes como memorias institucionales, contactos informales y entrevistas.

Esta primera selección, indicada en la ilustración 1, produjo un conjunto de aproximadamente seis mil quinientos desembolsos diferentes, entre los que, como ya se ha explicado, algunos hacían referencia a una misma intervención. Aproximadamente quinientas de ellas tenían títulos y/o resúmenes en los que se hacía mención explícita al problema investigado, pasando a ser identificadas como de tipo 1 y teniendo prioridad en la solicitud de información. Sobre el resto, existían dudas respecto a si abordaban el tema y fueron incluidas dentro del tipo 2. Los organismos responsables de esos desembolsos eran varios: ocho unidades administrativas de la AECID, las dos Secretarias de Estado del MAEC, nueve Ministerios además del de Asuntos Exteriores y Cooperación y cuatro Institutos (de la Mujer, de la Juventud, de los Mayores y Servicios Sociales, y de Salud Carlos III).

La depuración de ese corpus documental se extendió durante varios meses y tuvo dos frentes de trabajo paralelos: la solicitud de acceso a los documentos de las acciones identificadas como tipo 1 (dirigiendo las demandas a cada una de las correspondientes unidades administrativas) y la solución de las dudas sobre las acciones de tipo 2, una vez resueltas las cuales, se intentaría acceder a la correspondiente documentación, si era el caso.

Para este último gran subconjunto, fue fundamental el contacto con el personal técnico. En la AECID: responsables de áreas temáticas de género, salud, pueblos indígenas, gobernabilidad, microcréditos, agua y saneamiento, ayuda humanitaria. En las OTC: los ‘puntos focales’ de género, responsables de que el enfoque de género se adoptara en el terreno de manera transversal. Por medio de esas consultas, realizadas electrónicamente en el caso de las oficinas en el extranjero y personalmente para las de Madrid, se consiguió reducir el número de acciones dudosas de tipo 2 aproximadamente a la mitad, incorporándose al conjunto de tipo 1 aquellas en las que se pudo constatar que tenían el tema investigado entre sus objetivos prioritarios.

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Finalmente, se identificaron 357 intervenciones diferentes dentro del conjunto de acciones tipo 1. Dentro de este grupo, se recibió y analizó información para 288 de ellas, aunque solo en 239 la información obtenida era completa. Las tablas en la página a continuación resumen esos subconjuntos: intervenciones de las que se recibió documentación completa y cuya información pudo ser insertada en el banco de datos y, finalmente, analizada en profundidad (tabla 3); intervenciones de las que se recibió un documentación insuficiente (tabla 4) e intervenciones de las que no se recibió documentación (tabla 5). Para la información desagregada de cada una de las intervenciones, consultar los anexos 12, 13 y 14.

Aunque lamentablemente la investigación no pudo acceder a la totalidad de la documentación de las intervenciones identificadas como potencialmente vinculadas al tema, deben destacarse la relevancia del conjunto obtenido, así como los motivos que impidieron obtener la información sobre las 49 intervenciones restantes. Como muestra la tabla 4, el conjunto de acciones para las que no se ha recibido la documentación suficiente representa un desembolso de poco menos de 21 millones de euros. De estas acciones, al menos cinco son acciones que representan una o más etapas de otras intervenciones que sí han sido analizadas (como indican los números entre paréntesis), lo que disminuye a 44 el número de propuestas con documentación insuficiente cuyo análisis eventualmente podría aportar novedades (ya que las acciones de continuidad raramente contienen cambios radicales respecto a sus etapas anteriores).

La mayor parte de esa documentación insuficiente procede del Departamento de Cooperación con América Latina y el Caribe, pero eso no impidió que la región estuviera suficientemente representada en el estudio, ya que otras unidades financiadoras también desarrollan intervenciones allí. Asimismo, habría sido interesante poder tener un conocimiento más profundo de otros tipos de acciones, como las de cooperación policial llevadas a cabo por el Ministerio del Interior en el período. Sin embargo, la escasa información adicional obtenida ha permitido considerar en el estudio, al menos en términos cuantitativos, nueve de las 261 acciones de cooperación policial mencionadas en los documentos de seguimientos Planes Anuales de Cooperación Internacional (PACI) del período 2005-2010, al centrarse en ‘violencia doméstica, de género o trata de personas’. Del Departamento de ONGD, no se consiguió la documentación referente a dos convenios plurianuales iniciados en 2010, pero el resto de los documentos de ese importante instrumento de cooperación puesto en marcha en el 2006 sí se recibieron.

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Tabla 3. Intervenciones identificadas con documentación completa

Unidad financiadora Año(s) Intervenciones Desembolso €

Instituto de la Mujer 2005-2010 53 2.326.248

AECID, Depto. de África y Asia 2005-2010 44 9.071.778

AECID, Depto. de AL y Caribe 2006-2010 30 4.693.865

AECID, Depto. de RCC 2009 1 23.000

AECID, Depto. de ONGD 2006-2010 82 53.780.726

AECID, Depto. Multilateral 2006-2009 14 13.963.093

MAEC, SECI 2007-2008 12 30.228.119

Instituto de la Juventud 2007 3 54.581

TOTAL 239 114.142.220

Tabla 4. Intervenciones identificadas con documentación insuficiente

Unidad financiadora Año(s) Intervenciones

(continuidad) Desembolso €

Instituto de la Mujer 2005 1 (1) 28.000

AECID, Depto. de África y Asia 2010 1 50.000

AECID, Depto. de AL y Caribe 2005-2010 33 (4) 16.226.824

AECID, Depto. de ONGD 2010 2 2.201.697

AECID, Depto. Multilateral 2009 1 50.000

MAEC, SECI 2008 2 2.021.275

Ministerio del Interior 2005-2010 9 442.225

TOTAL 49 (5) 20.985.025

Tabla 5. Intervenciones identificadas sin documentación recibida

Unidad financiadora Año(s) Intervenciones

(continuidad) Desembolso €

Instituto de la Mujer 2006/09/10 5 (2) 294.100

AECID, Depto. de África y Asia 2005 1 69.500

AECID, Depto. de AL y Caribe 2005-2010 15 (6) 4.588.218

AECID, Depto. de RCC 2007/09/10 10 (1) 227.277

AECID, Gabinete Técnico 2005/06/08 3 301.000

AECID, Depto. de ONGD 2005 6 (3) 1.179.585

AECID, Of. Acción Humanitaria 2007-2009 8 2.230.040

AECID, Depto. Multilateral 2008/09 2 1.300.000

MAEC, SEAE 2006 1 200.000

MAEC, SECI 2006-2010 16(1) 48.866.040

Ministerio de Educación 2008 1 14.150

Ministerio de Sanidad 2009 1 14.150

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En el caso del conjunto de las acciones para las que no se ha recibido ninguna documentación (tabla 5), lo más significativo, tanto en términos de número de acciones como de volumen de recursos, se refiere a acciones desembolsadas por las Secretarias de Estado del MAEC y destinadas a organizaciones internacionales de cooperación multilateral. Son contribuciones tanto obligatorias como voluntarias y se diferencian de las subvenciones provistas por departamentos de la AECID en que suelen estar vinculadas a alguna intervención específica, para la cual se presenta una propuesta de financiación determinada. Las entrevistas y los contactos realizados en los que se abordó este asunto confirmaron la dificultad para acceder a la documentación relacionada con esos desembolsos o incluso la inexistencia de ella. Lamentablemente, tampoco se puedo acceder a la documentación de intervenciones de tipo humanitario (bajo la responsabilidad del Gabinete Técnico de la AECID y luego de la Oficina de Acción Humanitaria - OAH). Sin embargo, como en el caso del conjunto de acciones con documentación insuficiente, se debe tener en cuenta que al menos 13 intervenciones son continuación de acciones cuya documentación está incluida en el conjunto analizado en profundidad, lo que disminuye a 56 las intervenciones de las que no se recibió ninguna documentación y cuyo análisis podría aportar novedades respecto al resto de las acciones estudiadas.

Es importante resaltar que esos documentos analizados son de carácter técnico y que obedecen a una gran variedad de formatos y estilos: fueron originalmente dirigidos a diferentes instituciones (en el caso de las convocatorias realizadas de manera periódica, seguían un formulario común, aunque cambiante a lo largo de los años) y presentados por organizaciones igualmente diversas en cuanto a especialización, perfil e interés. Además, no se debe olvidar que su elaboración obedecía a propósitos específicos, como participar en convocatorias competitivas de subvenciones públicas o justificar la solicitud de financiación. La mayoría de los documentos estaban redactados en castellano, aunque también se tuvo acceso a aproximadamente una veintena de ellos en inglés o francés.

La mayor parte de la documentación analizada se recibió electrónicamente, desde las respectivas unidades responsables18. Una parte de las propuestas referidas a intervenciones multibilaterales se descargó desde la página web del organismo

18 _{El proceso en algunos casos se vio ralentizado debido a que la documentación proporcionada}

organismos públicos se recibía en formatos (imágenes, etc.) que impedían incorporar los datos directamente al banco de datos que se estaba creando, demandando un trabajo previo de transcripción.

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internacional correspondiente; para el resto, la consulta se realizó presencialmente, en oficinas de la AECID y en las sedes del Instituto de la Mujer y del Instituto de la Juventud, siendo necesario copiar manualmente su contenido, pues en la mayoría de los casos no se contaba con la versión electrónica de dichos documentos.

Como último recurso, se intentó buscar otras vías de acceso a la información. Por un lado, se solicitó la documentación correspondiente a las ONGD proponentes. Esto se realizó de manera puntual con dos organizaciones pequeñas y recurrentemente citadas como pioneras en entrevistas y cuyas propuestas de intervenciones financiadas por la AECID no habían sido enviadas por esta agencia. Por otro lado, se revisaron memorias institucionales de organismos oficiales y fundaciones públicas españolas que también se dedican a la cooperación al desarrollo y que recibieron subvenciones del MAEC en el período 2005-2010, así como las actas de Consejo de Ministros (organismo encargado de aprobar los acuerdos con organismos internacionales, además de los créditos y aportaciones directas derivadas de tales acuerdos) de este mismo período. En este último caso, el propósito era buscar cualquier información adicional sobre las contribuciones voluntarias a organismos y fondos internacionales que debían ser aprobados por este organismo, una vez constatada la existencia de contribuciones con estas características asignadas específicamente a la violencia de género y a otras formas de violencia contra las mujeres. En algunos casos, fue posible obtener algo más de información, ya que las subvenciones suelen ir acompañadas de una pequeña justificación o motivación.

Por último, hay que destacar que la investigación ha logrado cubrir la mayor y más importante parte de las intervenciones de la cooperación española estatal en violencia contra las mujeres en el período 2005-2010. El conjunto analizado abarca las principales convocatorias, modalidades e instrumentos de cooperación al desarrollo existentes en esos años y contempla todas las regiones geográficas en las que han actuado tanto la AECID como los demás organismos de cooperación internacional al desarrollo a nivel estatal. Todo ello, ratifica la representatividad y la relevancia del conjunto analizado.