¿Qué grado de apertura al público e implicación del mismo tienen las negociaciones de estas instituciones económicas y comerciales?
¿Cuelga la institución en su página web las fechas y lugares de las próximas
negociaciones/reuniones o las publica de otra forma más de tres meses antes? Sí No Sí Sí No ¿Cuelga la institución en su página web los programas de trabajo y las agendas
de las próximas negociaciones/reuniones o las pública de otra manera? Sí No No Sí No ¿Los artículos de la constitución de dicha institución están disponibles en la red
o publicados de otra manera? Sí Sí Sí Sí Sí
¿Están las decisiones o los acuerdos tomados por los miembros anunciados en
la página web o publicados de otra forma? Sí Sí Sí Sí No
¿Se consideran los procesos de negociación como no confidenciales a menos que
lo convengan los miembros, según los documentos oficiales? No No No Sí No ¿Reconocen las declaraciones institucionales explícitamente la necesidad de la
participación pública y su importancia para sus procesos de adopción de decisiones? Sí No No Sí Sí ¿Declaran los documentos institucionales y/o las políticas que la institución busca
asesoramiento experto y técnico entre los grupos/representaciones de la sociedad civil? No No Sí Sí No ¿Incluyen los documentos institucionales y/o las políticas ejemplos de colaboraciones
o asociaciones con la sociedad civil para lograr objetivos específicos? No Sí Sí Sí No ¿Especifica alguna unidad/oficina cómo incorpora la participación pública
en su trabajo? No Sí No Sí No
¿Posee la institución un mecanismo de resolución de controversias o un tribunal que
resuelva los casos de incumplimiento con los acuerdos o la violación de las normas? Sí Sí Sí Sí Sí ¿Publica la secretaría o cuelga en su página web oficial una lista de casos o peticiones
presentados ante dicho mecanismo/tribunal? Sí Sí No No No
¿Hace público la secretaría o cuelga en la página web oficial las decisiones y los
resultados de las controversias o los casos individuales? Sí Sí No Sí No ¿Pueden los ciudadanos o individuos presentar información al mecanismo de resolución
por el incumplimiento de un acuerdo por parte de sus miembros? No No No Sí Sí
Fuente: Adaptado de Maurer et al. 2003: 14-15.
TLC Or g a n iz a c ión Mu n d ia l d e l Co m e rc io As o c ia c ión d e la s Na c io n es d e l Su d e s te As iát ic o Un ión Eu ro p e a Co m u n ida d d e Áf ri ca d e l Es te
ciones con solera como la UE, pero también organismos nuevos como el de la Comunidad de África del Este, que se estableció en 2000 para crear un mercado común entre los países de Tanzania, Kenya y Uganda.
El WRI controló específicamente el acceso del público a la informa- ción sobre las negociaciones emprendidas por estas instituciones, el acceso a las oportunidades de participar en los procesos de nego- ciación y el acceso a la compensación o indemnización (véase la Tabla).
L o s r e s u l ta d o s
La mayoría de los organismos económicos y comerciales inspeccio- nados sí están proporcionando al público información general sobre sus negociaciones. Excepto la Comunidad de África del Este, todos ponen en internet las decisiones o acuerdos de sus miembros, y todos cuelgan los artículos de su constitución en la red. Sin embargo, la divulgación oportuna de la información sobre las próximas nego- ciaciones –fechas, situaciones y agendas propuestas– es menos con- sistente. Por ejemplo, la OMC anuncia dicha información, pero a menudo demasiado tarde para que la sociedad civil pueda seguir las negociaciones en tiempo real.
La mayoría de las instituciones inspeccionadas están codificando sus políticas de divulgación de información. Entre las cinco nombra- das, la UE es la que más comprometida con la facilitación de informa- ción a la población. La OMC ha instituido políticas de divulgación similares a las de la UE pero con advertencias, como las restricciones del acceso a los documentos durante seis meses o mucho más tiempo después de su producción. TLC y ASEAN tienen reglas menos exten- sas para la divulgación de información y EAC ha articulado pocas o ninguna regla o políticas sobre la divulgación de información.
Lamentablemente, mientras la divulgación de información gene- ral está mejorando, la norma sigue siendo la confidencialidad en torno a las negociaciones. Sólo la UE supone que la mayoría de las nego- ciaciones y deliberaciones no son confidenciales a menos que lo esta- blezcan sus miembros. Las otras instituciones, o mantienen confi- denciales las deliberaciones, o no tienen ninguna norma clara acerca de la confidencialidad. Un problema relacionado con esto es que una parte significativa de las negociaciones de las instituciones tiene lugar en las sesiones no oficiales. Estas sesiones son anunciadas sólo a aquellos que están invitados a las mismas, y normalmente no producen ningún registro escrito sobre los asuntos tratados. No obs- tante, las decisiones auténticas se adoptan en este contexto no ofi- cial, dejando en desventaja no sólo a la sociedad civil, sino también a los países que sufrirán las limitaciones impuestas por unas decisio- nes alcanzadas en foros a los que nunca fueron invitados.
En el ámbito de la participación pública, la Unión Europea es el órgano que articula mejor sus normas, pues ésta reconoce la impor- tancia de la participación civil en sus propios procesos de adopción de decisiones, se compromete a consultar e intercambiar la informa-
ción con la sociedad civil e incorpora procedimientos para su partici- pación en sus departamentos ambientales y políticas. Otras institu- ciones reconocen normalmente la relevancia de la participación pública, pero no integran la participación pública oficialmente en sus deliberaciones internas. Por ejemplo, los documentos y las políticas de la OMC incluyen declaraciones generales sobre la importancia de la participación pública, el intercambio de información y la consulta, pero limitan aquélla a las conversaciones informales con las ONG. Algunas de esas conversaciones, como los simposios públicos de la OMC, han sido descartadas por la sociedad civil por considerarlos como ejercicios de relaciones públicas sin relevancia para la verda- dera adopción de decisiones.
Ninguno de los acuerdos económicos o instituciones examinados exige a sus miembros que busquen la participación de las distintas circunscripciones nacionales en los temas de la agenda o en los asun- tos de peso que aparecen en la lista de pendientes para las reuniones o negociaciones. Como respuesta, muchas redes de la sociedad civil de los países industrializados rutinariamente presionan a sus nego- ciadores o representantes para que escuchen sus puntos de vista. Las protestas contra la reunión ministerial de la OMC en Seattle en 1999 son un ejemplo claro.
Las cinco instituciones examinadas presentaban una trayectoria entre mixta y escasa concerniente a brindar a las organizaciones intergubernamentales desde y a terceras partes la oportunidad de intervenir u observar la resolución de controversias. Las cinco insti- tuciones han creado sendos mecanismos para resolver las controver- sias, tales como la consulta oficial o los procesos de mediación. Además, la Corte de Justicia Europea y el Órgano de Resolución de Controversias de la OMC revelan públicamente los casos pendientes y el fallo sobre las disputas. A pesar de todo, las deliberaciones de la Corte de Justicia Europea siguen siendo confidenciales; igualmente los procedimientos de resolución de controversias y revisión del panel del TLC son confidenciales, a menos que las partes involucra- das accedan a tener en cuenta los alegatos de terceras partes. Los mecanismos contenciosos de ASEAN son los menos transparentes. Pocos sistemas dan peso u oportunidad a las ONG o las no Partes que deseen presentar relaciones u opiniones ante la Corte o realizar una consulta fuera de la Corte. Solamente en la Corte de Justicia Europea y en EAC acceden oficialmente a dichas presentaciones, y solamente EAC las cuelga en su página web. También es preocupante la tendencia de la OMC a aceptar alegatos de ONG o no miembros mientras mantiene a la autoridad discrecional del Organismo de Resolución de Controversias en la ignorancia –lo cual puede ser una prueba de que la presentación de propuestas no aporta ningún bene- ficio o poder a las partes remitentes–.
Desgraciadamente, muchas de estas “barreras” han sido leyes proambiente con objeto de mantener el agua potable limpia, contro- lar el uso de substancias cancerígenas, y manejar residuos peligrosos como los PCB (IISD y WWF 2001:15). Las controversias a causa del Capítulo 11 se resuelven por medio de un tribunal de arbitraje, y se han otorgado sentencias económicas substanciales. Por ejemplo, en octubre de 2002, el panel de controversias del TLC otorgó 6 millones de dólares canadienses al inversor americano S. D. Myers que había interpuesto una demanda contra una ley canadiense que prohibía las exportaciones de residuos de PCB (ICTSD 2002).
Las repercusiones más serias a partir del Capítulo 11 excede de lejos las controversias actuales. Se trata del efecto escalofriante que tales juicios tienen en la promulgación y entrada en vigor de leyes sólidas proambiente por las implicaciones para los inversores extran- jeros. Al enfrentarse a posibles pleitos, los políticos locales y naciona- les son reacios a aprobar legislación que podría interpretarse como “antiinversores”. Los detractores se quejan de que esos efectos hacen incomprensible el lenguaje ambiental del TLC y minan la soberanía nacional, regional y local (Public Citizen y FOE 2001:vii).
En 1998, preocupaciones similares contribuyeron al derrumba- miento de las negociaciones de un Acuerdo Multilateral sobre Inversión (MAI) propuesto. Comenzado por el ámbito de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), los MAI propuestos habrían fortalecido los derechos de los inversores significativamente en comparación con los acuerdos existentes. Las negociaciones tropezaron con discordancias importantes entre los países, principalmente por las cláusulas sobre normas ambientales y sociales, que fueron también el objetivo de una campaña global de las ONG opuesta a la globalización económica sin trabas (UNCTAD 1999:5-25; Henderson 1999:38-53).
No obstante, existe la preocupación de que cláusulas similares a las del Capítulo 11 del TLC se incorporen a otros acuerdos comercia- les en negociación actualmente, como el Área de libre Comercio de las Américas, (ALCA), actualmente en discusión por 31 países lati- noamericanos y caribeños. Este pacto comercial incluye una pro- puesta ambiciosa para extender las protecciones del Capítulo 11 al resto del hemisferio occidental (Public Citizen y FOE 2001:vii). Tales protecciones para la inversión no tendrían precedentes en ningún acuerdo de comercio internacional y podrían ampliar el efecto esca- lofriante del Capítulo11 sobre las leyes medioambientales.
Un debate similar tiene lugar en la Organización Mundial del Comercio. En 2001, en su reunión ministerial en Doha (Qatar) la OMC acordó tomar en consideración nuevas áreas en que las normas comer- ciales pudieran aplicarse, incluyendo la relación entre comercio e inver- sión –una campanilla de aviso para muchos ecologistas– (OMC 2001a).
L a i n v e r s i ó n d e l s e c t o r p r i v a d o
Es un hecho que la mayor parte de los flujos financieros internacionales pasan a través de canales privados. Entre ellos figuran las inversiones extranjeras directas de las compañías multinacionales, los paquetes accionarios y las obligaciones de los corredores internacionales en los préstamos concedidos por los bancos comerciales. Otras fuentes son las contribuciones a través de las organizaciones caritativas internacionales y las remesas enviadas por los trabajadores emigrantes. El total de los flujos de inversión privados que salen de los Unidos Estados –principal-
mente hacia otros países industrializados– se ha estimado en más de 365.000 millones de dólares en 2001 (EE. UU. Dept. of Commerce 2003). Los datos sobre la cantidad y composición de dichos flujos que fluctúan significativamente de año en año, empero, son escasos.
No obstante, está claro que estos flujos financieros tienen implica- ciones significativas para la sostenibilidad ambiental y la equidad social, por lo que se refiere a las huellas ecológicas de las inversiones específi- cas y a las tendencias de desarrollo que refuerzan. Algunas repercusio- nes son absolutamente negativas. Por ejemplo, la financiación interna- cional de una central eléctrica que funcione a carbón producirá contaminación del aire de la zona y emisiones de gases de efecto inver- nadero al igual que la concentración en una estrategia energética de uso de productos fósiles durante una generación. Otros efectos pueden ser positivos. Por ejemplo, la actuación ambiental de una instalación indus- trial adquirida por una compañía multinacional podría mejorarse insta- lando tecnología limpia (Seymour et al. 2002:175).
Idealmente, la integración de las cuestiones ambientales en los flu- jos financieros internacionales privados debe gobernarse a nivel nacional en los países dónde las inversiones son un hecho. Los marcos de políticas sectoriales –programas acerca de cómo los diferentes sec- tores económicos deberían desarrollarse– podrían brindar incentivos para realizar inversiones más respetuosas con el medio ambiente, al tiempo que los marcos reguladores pueden asegurar la difusión de información y la consulta pública previa a la aprobación de los proyec- tos específicos. Desafortunadamente, sin embargo, el gran incremento de los flujos financieros internacionales ha sobrepasado la capacidad de muchos países de organizar correctamente dichos marcos regula- dores y de políticas, y algunos asegurarían que el deseo de los gobier- nos de atraer inversiones ha demorado los esfuerzos para desarrollar y poner en vigor dichos marcos (Zarsky 1997). Por otra parte, muchas inversiones internacionales afectan a los ecosistemas transnacionales y globales para los que no se han creado sistemas de gestión todavía.
Como ya se describió en el capítulo seis, varias corporaciones multinacionales han comenzado a rastrear y a informar con carácter voluntario sobre las implicaciones de sus negocios en el medio ambiente. Las instituciones internacionales de financiación privada han comenzado recientemente a considerar las repercusiones de sus inversiones sobre el medio ambiente o su responsabilidad para con los interesados además de para con los accionistas de la empresa. El grueso de las transacciones financieras no son de conocimiento público, y la información está disponible sólo a través de las bases de datos de los propietarios. La información sobre el carácter ambiental de las prácticas de préstamos para inversión son difíciles de obtener. Varios bancos comerciales internacionales, sin embargo, han lan- zado recientemente una iniciativa para promover la realización de mejores prácticas medioambientales en el sector industrial. Diez ban- cos, entre ellos ABN Amro Bank, Barclays, Citigroup, West LB, and Credit Suisse First Boston, han redactado los criterios medioambien- tales que guíen las inversiones futuras. Se han denominado Equator Principles o Principios del Ecuador y están basados en las normas de salvaguardia del medio ambiente de la Corporación de las Finanzas Internacionales (CFI) del Banco Mundial (Los Principios del Ecuador 2003). Los bancos involucrados en esta iniciativa proporcionaron más de 9.000 millones de dóalres en préstamos para proyectos de creación
de infraestructura en 2002. Si la mayoría de los bancos internaciona- les sigue esa iniciativa y acepta dichos criterios, tendría un gran repercusión tanto en el carácter medioambiental de las carteras de inversión de los bancos como en la habilidad de las comunidades afec- tadas para tener voz en las actividades que aquéllos financian (Phillips y Pacelle 2003:A1).
Las regulaciones que gobiernan los mercados del capital podrían ir más allá de tales iniciativas voluntarias a fin de hacer los flujos financieros internacionales más transparentes y responsables. Por ejemplo, la Securities and Exchange Commission de los Estados Unidos exige a las empresas cotizadas en bolsa informar de los pro- cesos legales que conciernen al medio ambiente pendientes contra ellas. Sin embargo, esta regulación apenas se aplica en el plano nacional y mucho menos contra las operaciones internacionales de las empresas estadounidenses o contra las empresas extranjeras con sede en los Estados Unidos (Seymour et al. 2002:194). Si existiera una norma para que las empresas multinacionales divulgaran infor- mación sobre sus pasivos medioambientales en todo el mundo, otor- garía poder al activismo accionarial para promover la responsabili- dad empresarial de cada empresa individual a corto plazo, y obligaría a los mercados a premiar a las compañías cuya actuación ambiental fuera mejor a la larga.
L a s f i n a n z a s d e l s e c t o r p ú b l i c o
El volumen total de fondos canalizados a través de instituciones finan- cieras internacionales públicas, como las agencias bilaterales de ayuda y los bancos multilaterales de desarrollo, queda empequeñecido ante los flujos privados –por un factor casi de siete a uno en el año 2000– (Banco Mundial 2002b:32). No obstante, el potencial de estos financie- ros públicos de incidir en el tipo de inversión privada es significativo. Por ejemplo, la mayoría de los préstamos para proyectos de infraes- tructuras grandes en los países en desarrollo se garantiza a través del crédito a la exportación y de las agencias de promoción de inversiones de los países industrializados, como la Overseas Private Investment Corporation de Estados Unidos (Seymour et al. 2002:177).
Los bancos multilaterales de desarrollo también impulsan los recursos privados proporcionando financiación conjunta y garantías de préstamos a proyectos específicos, y son capaces de imponer sus evaluaciones medioambientales propias, difusión de información y prácticas de consulta pública para estos proyectos. Estos estándares
y procedimientos proambiente sirven a menudo como normas inter- nacionales de facto. Por ejemplo, los mencionados Principios del Ecuador se basan en las normas de la Corporación de las Finanzas Internacionales (CFI) del Banco Mundial.
Por otra parte, los bancos multilaterales de desarrollo, a menudo en colaboración con el Fondo Monetario Internacional (FMI), ejercen influencia sobre las políticas nacionales de los países a través de préstamos de ajuste estructural y sectorial (véase Recuadro 2.2). Normalmente, las condiciones relacionadas con dichos préstamos alientan a los gobiernos a abrir sus economías a las inversiones extranjeras creyendo que todo ello promueve el crecimiento econó- mico y reduce la pobreza. Se ha cuestionado la validez de esa creen- cia tras la crisis financiera asiática de los años 1997 y 1998. Los paí- ses asiáticos, además de abrir las puertas a los inversores, habían relajado el control sobre los flujos monetarios que entraban y salían del país, deviniendo sus monedas vulnerables a las fluctuaciones de los mercados internacionales. Al surgir la crisis, las monedas nacionales cayeron en picado de un momento a otro, devastando la economía y aumentando la pobreza.
Las consecuencias para el medio ambiente se vieron de inmediato al aumentar la presión sobre los bosques y otros recursos de acceso libre según la gente se iba quedando sin trabajo y buscaba fuentes de ingresos. El Banco mundial y el FMI insistieron en que para salir de la crisis se aumentara la apertura a las inversiones internacionales, incluso en los sectores más sensibles al medio ambiente. En Indonesia por ejemplo, las condiciones anexas al paquete de medidas de rescate financiero consideradas por el FMI incluían la liberalización de las inversiones en las plantaciones de palmas de aceite, lo que supone un impulso a la deforestación (Seymour y Dubash 2000:90, 94).
Mundialmente, ha sido positivo, aunque lento, el reciente avance de integrar la sostenibilidad del medio ambiente y la participación pública en las operaciones de las instituciones financieras interna- cionales públicas. Los bancos multilaterales de desarrollo están creando gradualmente políticas que amplían la difusión informativa, obligan a realizar evaluaciones medioambientales y a consultar al ciu- dadano, y proporcionan mecanismos de responsabilidad para inversio- nes de proyectos específicos (Maurer et al. 2003:4-8).
El avance ha sido inferior en cuanto a asegurar la aplicación de estas políticas, y la introducción de las cuestiones medioambientales en todas las decisiones de política de préstamos. Por ejemplo, en un
M e j o r g e s t i ó n s i g n i f i c a m a y o r p a r t i c i p a c i ó n , a d e m á s d e r e s p o n s a b i l i d a d . P o r
c o n s i g u i e n t e , e l d o m i n i o p ú b l i c o i n t e r n a c i o n a l , q u e i n c l u y e a l a s N a c i o n e s
U n i d a s , d e b e a b r i r s e m á s a l a p a r t i c i p a c i ó n d e m u c h o s s e c t o r e s c u y a
c o n t r i b u c i ó n e s e s e n c i a l p a r a m a n e j a r e l c a m i n o h a c i a l a m u n d i a l i z a c i ó n .
D e p e n d i e n d o d e l o s t e m a s c o n c e r n i e n t e s , s e p u e d e i n c l u i r a l a s o r g a n i z a c i o n e s
c i v i l e s , s e c t o r p r i v a d o , p a r l a m e n t a r i o s , a u t o r i d a d e s l o c a l e s , a s o c i a c i o n e s
c i e n t í f i c a s , i n s t i t u c i o n e s e d u c a t i v a s y a m u c h o s o t r o s
I n f o r m e d e l M i l e n i o d e l s e c r e t a r i o g e n e r a l d e l a s N a c i o n e s U n i d a sreciente informe sobre los avances y su esfuerzo por implantar una estrategia medioambiental para toda la organización, el Banco Mundial halló que integrar el medio ambiente en las estrategias de reducción de la pobreza y en los préstamos de ajuste estructural eran áreas que tenían muchos puntos débiles (Banco Mundial 2002:3).
Las ECA, nombre con que se reconoce internacionalmente a las agencias bilaterales de crédito y garantías a la exportación que apa- lancan cientos de billones de dólares anuales en comercio e inversión se quedan rezagadas frente a los bancos multinacionales de desarrollo en lo referente a integrar otras preocupaciones medioambientales y la par-