Habitualmente el estudio de la autonomía municipal ha sido abordado desde su enfoque normativo o bien tomando en cuenta el grado de cumplimiento de las competencias que las leyes le asignan a los gobiernos municipales (Buitrago, 1987; Escorcia, 1999; Ortega, 1996 y 1997, entre otros). Como se verá a continuación, este enfoque trata parcialmente el fenómeno al fijar su atención en la perspectiva top-down de las de relaciones poder entre los niveles nacionales y sub-nacionales de gobierno.
Con el propósito de hacer un abordaje diferente, este estudio se ubicará en la perspectiva contraria que aborda la autonomía municipal como el resultado de la voluntad de la población para dotarse de un gobierno propio. A este enfoque se le denominará en el presente trabajo la vertiente sociopolítica de la autonomía municipal.
El estudio de la autonomía municipal desde la Ciencia Política ha sido clasificado por Lawrence Pratchett en tres corrientes aproximaciones o enfoques por sus implicaciones en el estudio de la democracia local: la autonomía como “libertad respecto a” las autoridades superiores del Estado, la autonomía como “libertad para” alcanzar determinados resultados, y la autonomía como “reflejos de la identidad local” en correspondencia con la capacidad de las comunidades para reflejar en sus acciones su sentido de pertenencia a las localidades (2004: 363)2.
“La libertad respecto a”, según Pratchett, representa la perspectiva clásica de la Ciencia Política en la que se relacionan al menos dos niveles de poder: el central/ nacional y el local/municipal. Se define como “el grado de libertad de decisión3 que tienen las autoridades locales respecto a las autoridades centrales” (ídem), un grado de libertad que depende de cuánto poder están dispuestas a conceder o delegar estas últimas a los niveles inferiores de gobierno. Por ello, Pratchett subraya que se trata de una perspectiva de la autonomía top-down en la que el foco está puesto en la libertad de los gobiernos locales frente a posibles interferencias del nivel central.
2 Traducción propia. Las denominaciones de las tipologías en inglés son: freedom from, freedom to, y reflections of local identity.
3 La version en inglés habla de “discretion”, pero por la insuficiencia teórica de su traducción literal en español, se ha hecho la traducción libre como “libertad de decisión”.
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Recurriendo al trabajo de Gordon Clark4, Pratchett plantea dos características de este
enfoque: la iniciación y la inmunidad. La primera está referida al poder para actuar de los gobiernos locales, siempre que tengan el derecho para hacerlo; es decir, que estén facultados por las leyes. La segunda tiene que ver con el poder para actuar sin temor a la vigilancia de las más altas autoridades; o bien, en palabras de Clark: “la inmunidad permite a gobiernos locales actuar como deseen dentro de los límites impuestos por sus poderes de iniciativa” (Pág: 363-364, traducción propia).
Aunque sea evidente, no está de más destacar las coincidencias de este enfoque con algunos autores del Derecho Administrativo sobre la autonomía municipal. Según esta disciplina, la autonomía municipal esencialmente se trata de un principio de organización territorial del Estado, un “Ordenamiento local, ante un Ordenamiento derivado que debe encontrar su perfecta articulación en el Ordenamiento estatal, garante de la unidad última del sistema jurídico” (Carro Fernández, 1998: 62).
Dentro de esta categoría del deber ser que emana de los marcos jurídicos se ubicaría la mayoría de estudios realizados en Nicaragua acerca de la autonomía municipal.
Por su parte, la corriente de la “libertad para”, trata, o más bien cuestiona, el impacto independiente que pueden tener las políticas locales frente a las intervenciones nacionales en las ciudades. Desde este ángulo, se refiere a la libertad que tienen los gobiernos locales de presionar o incidir sobre los gobiernos centrales para que sus acciones en los territorios contribuyan a potenciar los resultados que buscan las municipalidades.
Esto traslada las relaciones de autonomía a un terreno de la política cercano al clientelismo, dado que al depender de la capacidad de presión de los políticos locales sobre los nacionales, coloca a los primeros -y a su estatus autónomo- en posición de tener que corresponder con contraprestaciones o favores.
No obstante, Pratchett sostiene que este enfoque tiene la utilidad de ayudar a reconocer “variaciones en la autonomía local dentro de sistemas particulares de gobierno” (Pág.366,
4Vid. “A Theory of Local Autonomy”, en Annals of the Association of American Geographers, 1984, 74(2), 195-208, citado por Pratchett.
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traducción propia), lo que de paso contribuye a hacer menos rígida la aplicación de la teoría en la investigación de caso reales.
La tercera corriente, los “reflejos de la identidad local”, se refiere a “la capacidad para definir y expresar la identidad local a través de la actividad política” de las comunidades, lo que claramente representa un cambio de enfoque respecto a las dos anteriores porque pone el acento en el papel de las poblaciones; de allí que el autor plantee que implica una visión bottom-up de la aproximación a la autonomía local, según la cual el poder de las localidades no deriva de un único titular soberano (para referirse al gobierno central de los Estados unitarios), sino de quienes las representan (Pág. 366).
Este enfoque enlaza no sólo con la democracia local, sino además tiende un puente entre las corrientes representativas y participativas, por cuanto alberga en pie de igualdad el protagonismo de la ciudadanía y el desempeño de los electos. Asimismo, cruza su camino con otras posiciones dentro del Derecho Administrativo, que consideran la autonomía municipal como reflejo de la “manifestación del principio democrático de autogobierno ciudadano (García de Enterría, citado por Loras), aplicado al gobierno y la administración de los asuntos comunes (públicos) derivados de la convivencia en un territorio”. (Loras, 1990:244).
El acento en la población apunta a rescatar los aspectos subjetivos en la construcción de otros rasgos de la identidad colectiva que proporciona la convivencia local, en especial cuando se trata de acordar los objetivos que se quieren lograr como comunidad (por ej.: los planes de desarrollo) y respecto a quiénes se quiere ser autónomo en la consecución de los mismos. Esto equivale a hablar de procesos de empoderamiento social mediante los cuales la población no sólo se apropia de los derechos (y los deberes) que la amparan, sino que además desarrolla el doble proceso identitario que requiere la autodefinición respecto a los intereses propios (comunales) y extraños (estatales).
La definición de la identidad local lleva aparejado el reto no menos importante de cómo construir los objetivos comunes vis á vis los diferentes intereses que conviven en una comunidad, y que a fin de cuentas serán el soporte de lo autónomo, en el sentido de lo propio frente a lo extraño. Al respecto, Pratchett y Page coinciden en destacar la
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articulación entre formas representativas y participativas para reagrupar la diversidad de las demandas locales.
Si para Pratchett la autonomía está estrechamente vinculada a las instituciones de la democracia representativa local, porque “proporcionan el foro en el que la política se puede practicar y la identidad local expresarse” (Pág. 367, traducción propia); en Page el principio de representatividad sugiere o tiene implícita la influencia que los ciudadanos de los municipios ejercen a través de los electos, quienes a su vez “pueden proporcionar la oportunidad para formas de democracia participativa a través del involucramiento directo de los ciudadanos o de la actividad de grupos de interés” (Pág. 1, traducción propia).
En esta situación las instituciones representativas tienen la misión de sintetizar las demandas locales que han llegado a la política bajo la forma de reivindicaciones y programas electorales. Pero a diferencia de lo que ocurre en el nivel nacional, la proximidad entre electos y electores en el ámbito municipal impide que la reivindicación (los objetivos de desarrollo local) se pierda, sino que más bien sea sometida al seguimiento de la ciudadanía (los foros de Pratchett y las oportunidades de Page) en la agenda pública.
Dicho en palabras de Pratchett, “si la autonomía local trata principalmente acerca del empoderamiento de las comunidades locales para definir su propio sentido de pertenencia, entonces las instituciones políticas, y en particular las instituciones democráticas, se encuentran en el corazón de cualquier intento de justificar o mejorar la autonomía local” (Ídem, traducción propia).
En esta construcción comunitaria de la autonomía municipal, si bien la ciudadanía es su fuente, la titularidad recae en el cuerpo de personas electas para ejercerla, y por la cual deben responder, en primera instancia, ante los electores, tanto en la interacción cotidiana para la toma y ejecución de las decisiones públicas, como en las siguientes elecciones.
Tomando en cuenta los propósitos de este trabajo que relaciona la autonomía municipal con la participación ciudadana, la presente investigación se inscribirá dentro de esta última corriente, visto que se persigue dar más peso a la vertiente sociopolítica de la autonomía que a las determinantes que establece el Derecho Administrativo.
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En este sentido se tratará la autonomía como distribución territorial del poder, en concomitancia con la descentralización del Estado (Ribó y Pastor, 2006), reconociendo las repercusiones que para la democracia local reviste el encargo de la población a los electos para alcanzar los objetivos del desarrollo local. Ello implica “una aproximación de las decisiones políticas a la ciudadanía en aras a una mayor capacidad de control democrático” (521), y a su vez lleva asociada la creación de unidades territoriales subnacionales “con poderes políticos propios”, (ídem) pero dentro de un ordenamiento estatal que los reconoce.
Este enfoque sociopolítico de la autonomía municipal no omite los debates implícitos acerca de la soberanía del poder, librados con mayor fuerza en los estados unitarios como Nicaragua. Quiere hacer visible que la condición de autonomía está asociada a la libertad individual de quienes forman la comunidad política, en el entendido de que sólo quienes pueden ejercer sus derechos, sin otros impedimentos que sus propias objeciones y asumiendo la responsabilidad por sus decisiones (Berlín, 1969), pueden contribuir desde su autonomía personal a la autonomía de todos.
De modo que la libertad de poder decidir de cada ciudadano -su autodeterminación- se vuelve la raíz de la autonomía que más adelante gozarán las instituciones locales. Por eso se considera clave definir a qué autonomía genérica se referirá en lo sucesivo este trabajo. Para ello se retoma el principio formulado por Held, en el sentido que:
“Los individuos deberían ser libres e iguales para determinar las condiciones de su propia vida; es decir, deberían disfrutar de los mismos derechos (y, por consiguiente, de las mismas obligaciones) en la especificación del marco que genera y limita las oportunidades disponibles para ellos, siempre y cuando no utilicen este marco para negar los derechos a otros”. (1992: 326)
Este principio tiene el valor de remitir a la autonomía como una relación política entre individuos libres e iguales –ante la ley, se entiende- y el régimen político; y en tal condición, remite a la autonomía que emerge de las comunidades que deciden dotarse de un autogobierno que mejore sus condiciones de vida.
De modo que el núcleo de la autonomía resulta ser consustancial a un régimen democrático bajo el cual la ciudadanía está protegida por el derecho “frente al uso arbitrario de la
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autoridad pública y del poder coercitivo”; y practicada “en la determinación de las condiciones de su asociación” (Held, Idem: 324-325).
Establecido este enfoque sociopolítico de la autonomía y su relación con la autonomía individual, a continuación se pasará a definir los conceptos centrales de esta investigación: autonomía municipal, participación ciudadana y modalidades participativas.