MATERIALS AND METHODS
METHODS OF STUDY
I. Conventional dissection Method
La transferencia de Competencias del Gobierno central a los gobiernos autónomos
seccionales configurada en la constitución de 1998 obedecía a un criterio de atribución
absolutamente abierto, que respondía a un carácter netamente dispositivo por parte de los
gobiernos seccionales que escogían que competencia podían ejercer y cuando la asumían.
Exceptuando las competencias exclusivas del gobierno central, las demás se podrían
transferir en virtud de los convenios, eso sí, no podría haber transferencia sin la
correspondiente transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos sin la
de competencias. En artículo 226 de la carta de 1998 estableció que las competencias del
gobierno central eran posibles de descentralizar sin ninguna distinción especial. no obstante
el gobierno central se abrogada determinas competencias de carácter exclusivo que no
podían ser asumidas por lo cual se exceptúan la defensa y la seguridad nacional, la
dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y
tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la Constitución y
convenios internacionales expresamente excluyan.
La doctrina ecuatoriana denomina a la transferencia de competencias por parte del
gobierno central a los gobiernos secciónales como la Descentralización a la Carta, esto
debido a la situación en la cual la entidad seccional que tuviese la capacidad operativa
podía solicitar al gobierno central la transferencia de la competencia y la asignación de ésta
siempre y cuando demostrara la capacidad para asumirla, la denominación a la carta
entonces significaba que la entidad territorial escogía que competencias quería asumir
conforme a sus capacidades. Este modelo de descentralización se caracteriza por que
requerirá de la voluntariedad de las autoridades de los gobiernos seccionales autónomos
para activarla (SUING NAGUA, 2010, P.81).
El artículo 226 de la constitución de 1998 solo dispuso que las competencias del
gobierno central podían ser descentralizadas, pero no dispuso la forma en la que se
realizaría dicha entrega para lo cual se contempló por parte del Gobierno Nacional que la
forma de realizarlo sería a través de convenios lo cuales implicaba una negociación entre el
gobierno central y el seccional autónomo que solicitara la competencia. (Reglamento a la
Ley de Descentralización del Estado del 18 de Junio de 2001
Como el modelo de los convenios se generó una situación que implicaba un desgaste
en la negociación para realizar la transferencia de la competencia, por lo que se contempló
en el Plan Nacional de Descentralización de 2001, que el modo preferible de realizar las
negociaciones de los convenios de transferencia de competencias debía ser entre el
gobierno u organismo central con el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador,
CONCOPE y la Asociación de Munipalidades del Ecuador, AME; esto para evitar el
esfuerzo, tiempo y desgaste que representaba la forma de negociación entre cada uno de los
organismos centrales con cada uno de los organismos seccionales, dejando dicho
mecanismo cuando así fuese lo conveniente.
Las problemática de este modelo se resaltaban por parte de organismo como el
CONCOPE, que adelantó para el año 2001 unos espacios de concertación en 17 provincias
prefectos, alcaldes y actores locales en función de una visión de desarrollo provincial
denominada “Las Demandas Provinciales Unificadas”. De las conclusiones de ese trabajo
se observa las carencias que tenía hasta ese momento la transferencia de competencias,
como eran la falta de una visión territorial de las demandas, una falta de coordinación y
consensos entre prefectos y alcaldes en apoyo a la descentralización, considerar la
negociación 1 a 1 como desequilibrada por la posición fuerte de los ministerios al momento
del trámite de los convenios de transferencia, la administración de las competencias con
enfoque territorial y roles claros, concluyendo con la necesidad de acuerdos sectoriales
antes de todo proceso.
Producto de las propuestas realizadas, se adelantaron convenios sectoriales con los
ministerios de Ambiente, Obras Públicas, Turismo y el de Agricultura y Ganadería, pero los
resultados de estos no fueron satisfactorios entre las causas estuvieron el escepticismo por
parte de los prefectos provinciales y el del CONCOPE, la inestabilidad política y
administrativa a nivel ministerial complicando el avance de los proceso de Negociación
(Consorcio de Consejos Provinciales- CONCOPE, 2005. P.41).
Para el CONCOPE, el modelo de negociación de la Carta de 1998 tenía una serie de
deficiencias que dificultaban la descentralización del Ecuador, entre los que se destaca: una
limitación difusa de competencias según la jurisdicción y la superposición de competencias,
actividades y funciones dentro de la estructura administrativa del Estado Ecuatoriano; la
ausencia de coordinación y articulación tanto a nivel de los consejos provinciales y
municipales pasando por las relaciones entre el Régimen Seccional Dependiente y el
Régimen Seccional Autónomo; no existían ni los acuerdos ni los instrumentos necesarios
recursos sin asumir competencias y el gobierno central utiliza la descentralización como un
mecanismo de descompresión fiscal; y por último, el problema no son la transferencia de
competencias sino el sistema contractual en el que se desarrollan, donde pueden haber
incompatibilidades entre los distintos tipos de convenios (Consorcio de Consejos
Provinciales- CONCOPE, 2005. P. 45,46 y 47)
El legado de la Descentralización a la Carta no es el mejor; la Secretaria Nacional de
Planificación y Desarrollo, SENPLANDES7, lo define de esta manera: “un modelo de
negociación uno a uno, que fomentaba prácticas clientelares y que no consideraba la integrabilidad del país” (Consejo Nacional de Competencias – SENPLANDES, 2012. P. 7). Para Ana María Larrea, la “descentralización a la Carta”, era una estrategia de
debilitamiento del Estado Central, los gobiernos locales solicitarían las competencias que
más le resultaran beneficiosas, con un mayor rédito político y económico, dejando las
competencias más deficitarias a cargo del Estado. Situación que ella describe en los
siguientes términos:
“la descentralización a la carta promovió un modelo profundamente inequitativo de gestión de los territorios, puesto que solamente los municipios grandes podían acceder a la venturosa descentralización. Los municipios más grandes empezaron a recibir más recursos que los municipios pobres y pequeños, profundizando de esta manera las ya excesivas desigualdades territoriales existentes en el país”(LARREA MALDONADO, 2012, P.98),
7 Es el organismo técnico responsable de la planificación nacional en el Ecuador, Institución creada mediante el Decreto Ejecutivo 1372, en el 2007 se fusionó con el Consejo Nacional de Modernización del Estado, CONAM y la Secretaria Nacional de Los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Para Santiago Ortiz, estos cambios impulsados en modernizar el Estado Ecuatoriano
terminaron en una especie de Frankenstein Criollo, “ni el Estado se redujo, ni se
descentralizó y se implementó una modernización y privatización parcial”(ORTIZ C, 2008
P.218).
Para el político ecuatoriano Fernando Cordero Cueva, el final del siglo XX supuso
para el Ecuador las críticas de sectores políticos y de la ciudadanía al modelo de gobiernos
centralista y bicéfalo afectado por la corrupción, problemas financieros y políticos. En
respuesta a los problemas que aquejan al Estado Centralista han surgido unas corrientes
denominadas descentralizadoras que han logrado avances teóricos y legales, pero que en la
práctica no se reflejan, en vista de que los municipios manejan menos del 6% del
presupuesto total del Estado y las funciones y competencias manejadas por los municipios
están en una confusión con las entidades centralistas. Este político reflexiona con el sentir
popular de esta frase:
“Descentralización: ¡¡Todo el mundo habla tan bien de ti, que parece que estás muerta...!! (CORDERO CUEVA, 1999 P.51-69)