Una de las preguntas que suscita esta investigación es ¿Cuáles son los conceptos de
desarrollo en los que se sustenta el marco normativo y las políticas del Estado en torno al agua?. Para tratar de responder esta pregunta vamos a analizar como
algunas teorías en torno al desarrollo en los últimos cincuenta años han teñido las políticas del Estado Peruano y las normas en cuanto a la gestión del agua.
Al respecto, la normatividad en torno al agua que se encuentra vigente es la Ley General de Aguas, que surge en el contexto del gobierno militar - iniciado en octubre de 1968 - en el cual se dieron una serie de reformas importantes. Tal como lo menciona Cotler (2005), bajo este gobierno se dieron una serie de medidas que tenían como fin resquebrajar las bases institucionales del régimen de dominación oligárquico, con la finalidad de eliminar las relaciones de servidumbre que limitaban llevar a cabo las políticas de industrialización209 en el país.
Es así que la Ley General de Aguas se da como complemento a la Reforma Agraria y los cambios en la propiedad de la tierra210. Esta decisión transformó al Estado en el principal organizador y dinamizador de la actividad social, rol que se traduce claramente en la Ley General de Aguas.
Sin embargo, con el paso de los años las políticas se ven teñidas de nuevos enfoque de desarrollo, en vista que las políticas basadas en la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) y el rol ejecutor del Estado entraron en crisis en muchos países de América Latina. Con respecto al marco normativo para el agua, en los años ochenta sale a la luz dos reglamentos vinculados a la ley de aguas. El primero de ellos promovía el funcionamiento de la Organización de Usuarios de Agua (1989), que debía asumir las funciones que hasta ese momento venía desempeñando el Estado y que tenía que ver con el mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura y con la distribución del agua. En el año 1990 es aprobado el Reglamento de Tarifa y Cuotas por el Uso del Agua, que tenía como fin que fueran los usuarios de agua quienes con sus aportes gestionaran el recurso hídrico, restándole el rol al Estado en este aspecto. En estos años, el Estado transfiere responsabilidades a los usuarios, quedándose él con las funciones normativas y de regulación.
Es a fines de los años ochenta e inicios de los años noventa cuando los países latinoamericanos, y entre ellos el Perú, empiezan a aplicar políticas orientadas al mercado y a la reducción del aparato Estatal. Así, el Estado peruano, pasa de tener un
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rol ejecutor a tener un rol promotor y normativo en torno a la gestión del recurso hídrico.
Sin embargo, a pesar de los cambios de orientación – traducidos en la reglamentación de agua – la Ley no fue cambiada. Eso sí, hubieron muchas propuestas de cambios de la Ley, las primeras de ellas muy orientadas al mercado y a liberalizar/privatizar los derechos de uso de agua, tendencias que fueron ampliamente criticadas por los usuarios211. Como se puede apreciar, la tendencia marcada en cuanto a las políticas en los años noventa estaban centradas en dejar todo en manos del mercado y en disminuir la responsabilidad del Estado promoviendo la participación de la ciudadanía.
Al momento, aún no se aprueba una nueva Ley de Aguas que responda a la realidad actual, signada por los conflictos locales, regionales e interregionales por el uso del agua. En el marco de los fenómenos de globalización y localización que menciona el Banco Mundial (2000), el tema de la gestión del agua está vigente, sobre todo si se toma en cuenta que en los últimos años, a raíz del debate en torno a la Nueva Ley de Aguas, se han creado redes institucionales preocupadas por trabajar el tema con los directamente involucrados212. Algunas interrogantes que suscita esta reflexión son
¿Qué orientaciones debería seguir una nueva ley de aguas?, ¿En qué conceptos de desarrollo debe sustentarse?, ¿Cuál es el rol que debiera cumplir el Estado y las instituciones involucradas en el tema de manejo de agua?.
5.2.2 Gestión actual del Agua: El discurso oficial versus la práctica real
A pesar de existir un marco normativo en torno al uso del agua, la gestión local y uso del agua para riego en el ámbito de estudio desdice en muchas ocasiones lo legalmente establecido. ?&& / / , ?&? #)392% 5# ) 2 % 6 , = 4 &''B , 2 ) 3 52) 36 &''7
Una causa probable es que la Legislación de Aguas ha sido concebida teniendo como referencia la realidad hídrica de la Costa Norte del Perú213, tomando como base los grandes sistemas de riego regulado, construidos por el Estado. Sin embargo, el Perú se caracteriza por la diversidad de realidades locales, tanto lo ambiental como en la económico, político, social y cultural y ambiental. Es por ello que, la aplicación estricta de la Ley puede generar situaciones conflictivas ya que no puede responder a esta diversidad de la realidad.
Así, del análisis de la actual gestión local de agua en el ámbito de estudio con respecto a lo que la legislación establece, se encuentran algunas divergencias.
Con respecto a los derechos de uso de agua, la legislación nacional contempla tres tipos de derecho de uso de agua214: Por Autorización (uso transitorio), por Licencia (uso permanente) y por Permiso (uso especial y temporal), que han de ser otorgados por la Autoridad de Aguas teniendo como referencia la disponibilidad hídrica. Sin embargo, en la realidad el usuario adquiere el derecho de uso de agua por diversos motivos. En el ámbito de estudio, el derecho de uso actual del agua deviene de los usos y costumbres de la época de hacienda, habiendo sido estos “derechos” sometidos a la aprobación general antes de ser registrados oficialmente. En este caso, el Estado no ha otorgado una licencia en función a la disponibilidad hídrica, sino que ha reconocido los usos y costumbres en torno a los derechos de uso de agua215.
Sobre el tema de asignación de agua para uso agrícola, la legislación contempla la asignación por volúmenes de agua en función de la demanda de agua del cultivo (Plan de Cultivo y Riego). Sin embargo, un elemento que impide seguir esta regla en el ámbito de estudio, como en otros muchos lugares de sierra e incluso costa, es la imposibilidad de la distribución volumétrica216. Por ello, los criterios de distribución ?&B / ?&( 8 * / ?&= * * / % % % % ?&!
usados por los habitantes del ámbito de estudio han sido en algunos casos: 1) en proporción fija con la superficie agrícola de cada predio (“distribución proporcional” al área del terreno) y 2) Distribución de volúmenes iguales para todos los usuarios del sistema de riego. Ello refleja una vez más el distanciamiento entra la norma y la realidad.
Un tema particular es el traspaso de los derechos del uso de agua. Según la norma, todas las aguas son propiedad del Estado y se prohíbe el traspaso (arriendo o “venta”) de agua entre usuarios. No obstante, hemos visto como en algunos casos pueden darse algunos mecanismos que estarían contraviniendo lo legalmente establecido. Es aceptado por la mayoría de canales el intercambio de turnos de riego entre usuarios, y aunque menos frecuente también se da el traspaso temporal de agua entre usuarios. Sin embargo, la venta de agua está prohibida, pero aún así hay usuarios que han vendido el agua generando situaciones de conflictos al interior de la organización de usuarios.
Con respecto a las diferentes instancias de la organización de regantes, la legislación de aguas establece el funcionamiento de las Comisiones de Regantes y Juntas de Usuarios, quienes deben encargarse de la operación y mantenimiento de los sistemas de riego; normativamente hablando, los Comités de Regantes son accesorios, e incluso recién han sido reconocidos oficialmente a partir del año 2000. Pero, en muchas realidades locales, las estructuras organizacionales en torno al riego son diferentes y responden a una concepción particular de lo que es un “sistema de riego”. Para los usuarios de la microcuenca la unidad básica del sistema es la infraestructura y alrededor de ella es que se han organizado, habiendo constituido los comités de canal. Así, la Junta de Usuarios y la Comisión de Regantes han sido vistas como instancias externas a la realidad, y más asociadas con la Autoridad de Aguas que con los propios usuarios a quienes representan.
La tarifa de agua es un tema controversial, no sólo en nuestro ámbito de estudio, sino a nivel nacional. La legislación nacional contempla el pago de la Tarifa de Agua por Unidad de Volumen (m3), con la finalidad de cubrir los costos de operación y
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mantenimiento del sistema. Sin embargo, en el ámbito de la microcuenca, cuando los usuarios contribuyen para el mejoramiento del canal se hace estableciendo una cuota fija igual para todos, asimismo, ellos contribuyen con mano de obra durante las actividades de mantenimiento del canal. Ambas prácticas no son reconocidas por la legislación de agua como parte de la tarifa de agua, a pesar de ser una contribución considerable, y desde el Estado se sigue exigiendo a los usuarios el pago de tarifa de agua, generando resistencias y tensiones.
Como se puede notar, hay una gran distancia entre lo que la Ley establece y lo que en la práctica se da, generando con ello el desconcierto del usuario y dando pie a que se produzcan una multiplicidad de formas de actuar y usar el recurso, lo cual contribuye al manejo informal del agua y genera conflictos y controversias en torno a la disponibilidad del recurso para todos los interesados.
Por otro lado, tenemos una Ley de Aguas con un sesgo controlista del Estado, mientras que los reglamentos complementarios tratan de reducir el rol del Estado en la gestión del agua y acercarlo a una economía de mercado. En medio de ambas tendencias están las prácticas cotidianas, que fomentan un manejo local organizado del recurso que sin embargo no es reconocido por la legislación nacional. Por otro lado, con respecto al tema de los derechos, es interesante notar como en la Ley de Aguas aparece el Estado como regulador de los derechos, pero sin embargo, en la práctica los derechos pueden ser cedidos entre uno y otro usuario, sin participación Estatal, práctica que puede adscribirse a una economía de mercado donde hay libertad para comprar y vender.
Resumiendo, se puede apreciar que actualmente se tiene un marco legal con “parches”, que refleja la trasferencias de responsabilidades desde el Estado hacia los “usuarios organizados”. Sin embargo, lo que actualmente se ve es el debilitamiento tanto de las organizaciones de regantes instauradas por el Estado como de la Autoridad de Aguas, contribuyendo a generar mayores conflictos, puesto que aún existe un gran distanciamiento entre estas instancias y los usuarios de riego.
Quedan aún interrogantes sin resolver como ¿Cuáles son las condiciones previas y
medida y cómo la ley de aguas debe recoger las prácticas cotidianas de la gestión del agua de riego y responder a las diversidad local, regional y nacional?, ¿Cómo se manejan los derechos y la gestión de agua en otros ámbitos?, ¿Cuál debiera ser el rol de los usuarios y sus organizaciones en la gestión del agua?.