Data Analysis Procedure

Con el paso del tiempo, las políticas concernidas a la regulación del audiovisual en la UE van siendo consolidadas y marcan el rumbo a seguir por las actuaciones de los diferentes Estados miembros, en lo que se refiere a los marcos jurídicos nacionales que ordenan los servicios de comunicación audiovisual. Asimismo, considerando nuestro interés central por los organismos independientes de regulación del audiovisual, consideramos pertinente buscar también dentro del ordenamiento comunitario posibles directrices sobre la configuración de estas autoridades de regulación, dotadas de un alto nivel de autonomía, sobre las cuales hemos estado profundizando especialmente en el capítulo 2 de la presente investigación.

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La primera constatación es que las principales referencias pertinentes a las Autoridades Reguladoras están relacionadas a la regulación de las telecomunicaciones, y no al audiovisual, poniendo de manifiesto la separación tradicional entre ambos sectores de la que hemos tratado en diferentes apartados del primer capítulo. Según GRETEL (2000) el concepto de una Autoridad Reguladora Nacional viene siendo desarrollado desde 1988, a partir del inicio de la apertura de los mercados de telecomunicaciones. La Directiva 88/301/CEE, relacionada a la liberalización de los mercados de terminales122, establecía, que a partir de julio de 1989, la regulación de este mercado debería ser efectuada por entidades independientes de empresas públicas y privadas (COM, 1988).

Dos años después, la Comisión123 retoma esta orientación, pero en relación a los servicios de telecomunicaciones, y con destacada excepción de la radiodifusión y de la televisión, en el sentido de que “la concesión de licencias, las aprobaciones de tipo, las especificaciones de interfaces, la asignación de frecuencias y la vigilancia de su uso debían ser llevadas a cabo por un órgano independiente de los operadores” (GRETEL, 2000: 112 - 113). Parece evidente que la UE no tiene dudas en poner la regulación de aspectos económicos y tecnológicos bajo la tutela de una autoridad independiente, pero no ocurre lo mismo en relación a los contenidos audiovisuales.

En los años posteriores a estas normas, la Comisión Europea siguió trabajando sobre el tema, aunque las menciones a la independencia de los reguladores del sector audiovisual no aparecen en Directivas, sino en documentos no vinculantes, algunos ni siquiera publicados en el Diario Oficial de la UE. Una comunicación al Parlamento y al Consejo Europeo, en octubre de 1995, cita los países que habían creado organismos independientes y refuerza que debería existir una real separación de actividades entre los reguladores y los regulados, con criterios mínimos de independencia financiera, estructural y autonomía de funciones. No obstante, el texto afirma que el grado de independencia del ente regulador “queda sin definir y sujeto a la tradición legal y el entorno específico de cada Estado miembro” (GRETEL, 2000: 113).

En marzo de 1998, bajo los auspicios de la Comisión Europea, representantes de operadores audiovisuales públicos y privados y de las autoridades reguladoras entonces existentes en diferentes países europeos se reunieron en Varsovia para debatir el papel del

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Directiva relativa a la competencia sobre mercados de telecomunicaciones, publicada en el DOUE L 131, 27/05/1988.

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sector audiovisual en el desarrollo de la sociedad civil124. Las conclusiones resultantes de los grupos de trabajo destacaron la relevancia del estatus y funcionamiento independientes de las autoridades encargadas de otorgar las licencias a los operadores, monitorizar el respeto de la legislación y sancionar los incumplimientos125. Asimismo, fueron señalados aspectos como la transparencia, los mecanismos de contribución y participación de la sociedad civil, o la conexión entre la regulación de contenidos y del mercado audiovisual126.

Del mismo modo, en 1999 la Comunicación “Principios y directrices de la política comunitaria en el sector audiovisual en la era digital”, ya mencionada en el apartado 3.1., establecía un principio relativo a los organismos reguladores del sector audiovisual, en el que decía, de manera expresa: “los organismos reguladores no deben depender del Gobierno ni de los operadores” (COM, 1999: 15), aunque no se desarrolla el concepto o los criterios relacionados con esta independencia.

De acuerdo con GRETEL (2000), en el umbral del siglo XX todos los Estados miembros de la UE ya tenían en funcionamiento un organismo independiente para la regulación de las telecomunicaciones, eso sí, autoridades con múltiples configuraciones. No podemos afirmar lo mismo, respecto de los medios audiovisuales. Una vez más, es el Consejo de Europa (COE) que toma la delantera en este aspecto. A finales del año 2000, el Comité de Ministros del COE aprobó una recomendación a los Estados miembros, referente a la independencia y funciones de las autoridades reguladoras del sector de la radiodifusión. El documento, que ya hemos profundizado en el capítulo 2 de nuestro estudio, vuelve a hacer referencia al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos, vinculando la importancia de las autoridades reguladoras a la garantía del derecho a la libertad de expresión (Milian Massana y otros, 2004: 30).

A finales de 2004 la Comisión Europea, en cooperación con el COE, organizó un seminario audiovisual en la República de Macedonia bajo el título de “The Regulatory

Authorities at the core of an Effective and Stable Media Regulation". El evento puso el foco

directamente sobre los organismos encargados de regular la radio y la televisión, con

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“The Role of the Audiovisual Sector in the Development of Civil Society”, conferencia organizada por el National

Broadcasting Council de Polonia y la Comisión Europea, Varsovia 17 y 18 de marzo de 1998.

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Conclusiones disponibles en: http://ec.europa.eu/avpolicy/docs/library/other/warszawa_en.htm [Consulta:

22/07/2011].

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También en 1998, durante la presidencia austríaca de la Unión, un seminario realizado en Viena recuperó el debate sobre “Audiovisual Media and Authorities”. Durante el evento, una serie de expertos, representantes de los reguladores y de los medios, debatieron características asociadas a los organismos encargados de ejercer la regulación. El Informe final recoge diversos argumentos favorables a las autoridades independientes, pero ninguna conclusión o posición consensuada por parte de las instancias comunitarias europeas. Véase: http://ec.europa.eu/avpolicy/docs/library/other/austria_en.pdf [Consulta: 29/07/2011].

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afirmaciones de que ello era una de las prioridades de la Comisión127. De esta forma, la Comisión fomentaba fuera de los límites de la UE la adopción de un modelo de regulación que era tendencia en la esfera comunitaria, aunque en su ámbito interno seguía sin existir una norma expresa sobre la materia, motivo por el que algún Estado miembro, como España, tampoco lo seguía.

Pasados siete años de la Recomendación del Consejo de Europa, la Unión Europea publicó la ya mencionada Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual (DSCA), que trajo en sus consideraciones iniciales varias expresiones como “política reguladora”, “instrumentos reguladores”, “marco regulador”. En el ítem 65, se especifica que:

“los Estados miembros (…) son libres de escoger los instrumentos convenientes de acuerdo con sus tradiciones jurídicas y las estructuras establecidas, y en particular la forma de sus organismos reguladores independientes competentes, a fin de poder llevar a cabo su labor de aplicación de la presente Directiva de manera imparcial y transparente. Más concretamente, los instrumentos elegidos por los Estados miembros deben contribuir a fomentar el pluralismo de los medios de comunicación.” (PE y CUE, 2007: 35).

Siguiendo la lectura de la norma, es posible encontrar otras cinco menciones a los “organismos reguladores independientes”, destacando la importancia de la colaboración entre las distintas instituciones como en el título del Capítulo VI TER: “Cooperación entre organismos reguladores de los Estados miembros” (PE y CUE, 2007: 44). Por fin, en este mismo capítulo, se establece que:

“Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para intercambiar mutuamente y facilitar a la Comisión la información necesaria para la aplicación de las disposiciones de la presente Directiva (…) a través de sus organismos reguladores independientes” (PE y CUE, 2007: 44)

Analizando la nueva Directiva, podemos afirmar que, como mínimo en lo que concierne a la independencia de los organismos reguladores, el texto es ambiguo e incompleto. ¿De qué manera deben los Estados interpretar la normativa? ¿La Comisión Europea da por hecho que todos los Estados tienen organismos reguladores? ¿Deberían los Estados crear un organismo regulador pero son libres para decidir cómo hacerlo? ¿Son

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2nd European Seminar on audiovisual policy in the Western Balkans. Skopje, 29 y 30 de noviembre de 2004. El evento

estaba relacionado con los procesos de ampliación de la Unión Europea hacia los países de los Balcanes occidentales. Véase: http://ec.europa.eu/avpolicy/docs/library/other/skopje_2004.pdf [Consulta: 29/06/2011]. El primer Seminario Audiovisual había ocurrido anteriormente en Belgrado, 17 -19 de marzo de 2004, y otros dos eventos se realizaron en 2005 (Sarajevo) y 2006 (Bruselas), a partir de los cuales representantes de los Balcanes occidentales adoptaron una declaración y protocolos de colaboración, en el sentido de promover reformas en sus sistemas audiovisuales contemplando, entre otras cosas, organismos independientes de regulación para la radio y la TV.

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libres para decidir cómo crear el organismo, pero debe ser un organismo independiente? ¿Qué entiende la UE por un organismo independiente? Preguntas que, en base únicamente a la DSCA, se quedan sin una respuesta clara y contundente.

En febrero de 2007, la entonces Comisaria Europea para la Sociedad de la Información y Medios, Viviane Reding128, había declarado que consideraba crucial la plena independencia de los reguladores para la adecuada aplicación del nuevo marco regulador europeo (Reding, 2007: 7). Sin embargo, el discurso era dirigido a las autoridades reguladoras de telecomunicaciones, y no hizo ninguna mención específica a los organismos reguladores encargados del sector audiovisual129. Por otro lado, encontramos que en marzo de 2007, nueve meses antes de la aprobación, el entonces proyecto de nueva Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual incluía el artículo 23.b (1), lo cual decía:

“Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para establecer organismos e instituciones reguladoras nacionales de conformidad con la legislación nacional, para garantizar su independencia y el ejercicio de sus competencias con imparcialidad y transparencia” (EPRA, 2007a: 8)130

.

Basta que repasemos el texto definitivo de la DSCA para darnos cuenta que este y otros puntos que ponían de manifiesto la independencia de los organismos reguladores fueron excluidos de la norma finalmente aprobada y publicada en el Diario Oficial de la UE. Por lo tanto, podemos entender que la posición de la UE es favorable a la independencia de los organismos reguladores del audiovisual, pero sigue sin existir una norma vinculante al respecto.

Posteriormente, en marzo de 2008, el Consejo de Europa (COE) publicó una nueva Declaración, reforzando y actualizando lo que se había manifestado en la Recomendación del año 2000, sobre los criterios de independencia de los reguladores del audiovisual131. En este sentido, es relevante demostrar que los aspectos destacados por el COE amparan los criterios acerca de los organismos reguladores que hemos detallado en el segundo capítulo de la presente investigación. Resumiendo la descripción encontrada en Milian Massana y otros (2004), las orientaciones buscan, básicamente, asegurar lo que anteriormente hemos tratado como independencia, o autonomía, a través de un marco legislativo adecuado, que establezca un estatuto para el organismo regulador, una protección frente a posibles

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Desde el año 2010, Viviane Reding es Vicepresidenta de la Comisión Europea y Comisaria de Justicia, Derechos

Fundamentales y Ciudadanía de la CE.

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Speech 07/86, presentado en el 20º Encuentro del European Group of Telecom Regulators (ERG), 15 de febrero, Bruselas.

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Traducción del autor de la presente investigación.

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Declaration of the Committee of Ministers on the independence and functions of regulatory authorities for the

broadcasting sector. Adoptada por el Comité de Ministros del CoE en el 1022º encuentro, 26 de marzo de 2008.

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intrusiones externas, la elección democrática de miembros, que los mismos no trabajen bajo presión de otras esferas, la independencia financiera del ente regulador, así como la asignación de un conjunto de potestades que le permita una actuación eficaz, frente a todos los aspectos pertinentes al audiovisual.

La postura del COE es favorable a que todas las decisiones derivadas de la regulación sean públicas, siempre basadas en la jurisdicción, y que la autoridad reguladora instaure instrumentos de prestación de cuentas, a través de la emisión de informes sobre sus actividades, posibilitando un control legal y la transparencia de sus actividades financieras (Milian Massana y otros, 2004: 32). Este aspecto nos parece especialmente interesante, puesto que, en la segunda parte de este estudio, analizaremos informes de organismos reguladores, con el objetivo de identificar sus actuaciones.

Si hasta ahora hemos visto que las políticas buscan establecer y consolidar un mercado audiovisual común para la UE, entonces ¿sería necesario establecer un organismo regulador único para el audiovisual europeo? En los debates generados en el ámbito de la Unión Europea, la concentración de empresas es un aspecto muy relevante; todavía más, cuando se tratan de empresas y medios de comunicación. A partir de los primeros conflictos sobre la materia es cuando se empieza hablar, de manera más efectiva, en garantizar el pluralismo en los medios audiovisuales.

Fue con ese argumento principal que, en 1992, el Parlamento Europeo propuso la creación de un Consejo Europeo de Medios de Comunicación 132 , una instancia

independiente que tendría como funciones:

“a) Observar el panorama de los medios de comunicación (…) presentar cada dos años un informe sobre los medios de comunicación, b) Garantizar la transparencia total de las interrelaciones empresariales (revelar todas las participaciones privadas y públicas), c) Elaborar dictámenes e informes para la Comisión sobre proyectos de fusiones de empresas de dimensión comunitaria y/o europea, d) Presentar propuestas a la Comisión referentes a eventuales medidas de desconcentración” (PE, 1992: 49).

La propia Comisión Europea también consideró la posibilidad de crear un “comité independiente” para cooperar en el trabajo de armonización y “emitir dictámenes sobre las cuestiones relativas a la concentración de los medios” (Rodríguez García, 1998: 46). Sin embargo, la Comisión tenía por delante una realidad compleja. La creación de un organismo

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Resolución A3-0153/92/Cor. del Parlamento Europeo, de 16/09/1992, sobre la concentración de los medios de comunicación y el pluralismo. Publicada en el DOCE C 284, de 02/11/1992.

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de regulación comunitario exigiría un marco jurídico preciso en materia audiovisual y que los Estados miembros creasen sus autoridades independientes. Todo ello supondría consecuencias directas en la estructura de los sistemas audiovisuales nacionales además de que “el establecimiento de esta normativa comunitaria afectaría de pleno a las competencias estatales de organización de un sector vinculado al ejercicio de libertades y derechos constitucionales” (Gay Fuentes, 1994: 279).

Frente a este importante reto, se evidencia la omisión comunitaria. En un informe de 1994 se postula la posibilidad del Consejo de Medios, pero sólo con función consultiva133. Pocos meses después, la Comisión decidió “aparcar” la idea del comité independiente, hasta que los Estados miembros creasen sus autoridades independientes en materia audiovisual.

Mientras tanto, la Comisión decidió apostar por un foro multilateral entre autoridades reguladoras nacionales, creando en 2002 el European Regulatory Group (ERG). La propuesta era reunir los reguladores de los distintos países en torno a objetivos comunes y facilitar la armonización de las normas aplicables a las “redes y servicios de comunicación electrónica”, en base a las directivas comunitarias europeas134

. A partir de su creación, ERG pasó a ser el único foro en el campo de la comunicación, legitimado por una Decisión de la Comisión Europea, con funciones consultivas formales (Harcourt, 2005: 15).

Sin embargo, en la práctica, una vez más se hizo evidente la tradicional separación entre telecomunicaciones y los medios audiovisuales. Un repaso por la lista de miembros del ERG pone de manifiesto que son llamados a reunirse únicamente los organismos reguladores del ámbito relacionado con los servicios, las redes, el acceso, pero no con los contenidos de los medios audiovisuales.

Es verdad que algunos de los organismos reguladores del audiovisual, como la británica Ofcom, forman parte del grupo, pero porque son reguladores convergentes, con potestades para supervisar los diferentes mercados de las comunicaciones electrónicas. En el caso de los países que tienen autoridades específicas para los medios audiovisuales, como Francia, su Consejo Superior del Audiovisual no está representado, pero sí su Autorité

de régulation des communications électroniques et des postes.

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Informe de la Comisión de Cultura, Juventud, Educación y Medios de Comunicación del Parlamento Europeo sobre el Libro Verde “Pluralismo y concentración de los medios de comunicación en el mercado interior”, de 05/01/1994.

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Commission Decision 2002/627/EC establishing the European Regulators Group for Electronic Communications Networks and Services. Publicada en el DOCE L 200, de 30/07/2002.

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A finales de 2009, el Parlamento Europeo y el Consejo publicaron una nueva normativa135 creando el Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC) que, desde 2010, tomó el relieve del ERG. El nuevo organismo se constituye como ente consultivo de las instancias comunitarias y de las autoridades nacionales, en todo lo relativo a la aplicación de la normativa europea sobre comunicaciones electrónicas. No ahondaremos en el trabajo del BEREC, al no coincidir con el foco de nuestro objeto de estudio.

Lo que sí pasaremos ahora a revisar con más atención es el trabajo realizado en otro foro europeo de autoridades reguladoras, este sí abierto a los organismos de regulación de los medios audiovisuales: la Plataforma Europea de Autoridades Reguladoras, de la que trataremos en el siguiente apartado.