Data collection: Phase one focus group

El desacierto en la primera generación de concesiones, se evidencia desde las etapas previas, la falta de comprensión de la naturaleza misma de la concesión impidió que los funcionarios realizaran correctamente el ejercicio, sumado a la inadecuada planeación de los proyectos45. Haciendo un diagnóstico serio y sistemático se puede encontrar que las principales fallas fueron:

• En cuanto a los diseños. De forma previa eran entregados los diseños por la entidad contratante al concesionario en fase II (etapa de factibilidad - anteproyecto), el concesionario los llevaba a fase III (etapa final de diseños definitivos), lo que generaba incoherencia en cuanto a las exigencias técnicas del proyecto, al no guardar continuidad en cada una de las fases. Las licitaciones se iniciaron con base en pre-diseños precarios e incompletos, que durante la ejecución iban dejando en evidencia los vacios y errores, y que no obstante, corresponder tanto a la entidad como al particular, sólo aquella era quien realmente los asumía.

• En cuanto a los estudios previos. Los estudios en principio eran responsabilidad del INVIAS, pero no existían estudios preparatorios suficientes y el análisis de todas las variables que podían afectar directamente los proyectos, en el mejor de los casos se hizo a corto plazo. Tal como sucedió con los estudios de ingeniera preliminares, a los cuales no se les prestaba la menor atención, pues la preocupación era casi siempre desde el punto de vista jurídico y no del técnico, por eso no se contempló la necesidad de contar con especialistas en la materia que se dedicaran exclusivamente a este aspecto; otro tanto, sucedió con los estudios de tráfico que no fueron bien

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La falta de planeación exigió estrategias esencialmente reactivas e improvisación, que llevaron al desplome de las expectativas que ingenuamente se habían proyectado sin tener en cuenta la capacidad real, técnica, económica y operacional.

estructurados ni contaban con el aval de expertos46, así, las garantías de tráfico se estimaron teniendo en cuenta de forma casi exclusiva series históricas y datos relacionados con otros proyectos, sin orden de equivalencia y también se elaboraron proyecciones de crecimiento que resultaron desfasadas en relación con los resultados reales.

• En cuanto a gestiones previas.Para dar inicio a un proyecto se requería:i) adquirir los predios, proceso que estaba a cargo del INVIAS, para este fin se establecieron unas fechas mal estimadas que no respondían a criterios acertados, y por eso se presentaron atrasos tanto en la adquisición como en la entrega de los predios, además de no planear con acierto los tiempos, otro problema se dio con los costos efectivos de los predios que estaban mal cuantificados; ii) tramitar las licencias ambientales, estas debían ser gestionadas por el INVIAS y entregadas al concesionario, muchos procesos se iniciaron sin contar con las licencias debido en buena parte a la demora en su gestión.

• En cuanto a la licitación. Los parámetros de calificación de la licitación eran más dispendiosos y menos objetivos, los plazos para adelantar el proceso licitatorio eran fijos y demasiado cortos.

• En cuanto al documento contractual. Presentaba el contrato grandes vacios y no se definieron de forma clara conceptos, variables, cantidades de obra, asignación de riesgos, etc. Las cláusulas favorecían en buena parte al contratista y comprometían seriamente a la entidad contratante. En los contratos se pactaron interventorías para diseños y construcción, resultando inútiles e inoficiosas, y su costo terminaba siendo superior al pactado.

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Las normas para la medición de índices de tránsito determinaban el nivel de servicio de la vía durante la operación del proyecto, sin embargo, los equipos que se utilizaron no eran de alta calidad.

• En cuanto a las garantías. El interés por atraer la inversión privada, llevó al gobierno por otra parte, a extender excesivas garantías de protección a los contratistas; si bien era cierto que el estado se encontraba en la imposibilidad de realizar fiscalmente las inversiones, el frenesí de atraer al sector inversor a toda costa y pagando cualquier precio, se convertiría en su propio castigo presupuestal. Esto se evidenció flagrantemente en el ejercicio poco analítico de constituir excesivas garantías, como en el caso de las Garantías de sobrecostos de producción, mediante las cuales el Estado asumía todo costo de producción que se generara por encima del estimado en los análisis financieros del contrato. Otra figura que identificó de forma negativa a la primera generación de concesiones, y que fue la que causó un efecto considerablemente envilecedor de la misma, era la Garantía de riesgo comercial o Garantía de ingreso,47 que en esencia consistía en asegurar al contratista un ingreso fijo que respondiera a las proyecciones de retorno de su inversión, pero la situación que se afrontó en muchos casos fue el escaso nivel de tránsito en las vías, la baja cobertura de los peajes48 que impedía el cobro eficiente, y en general, el flujo de caja inferior al esperado49. Por otra parte, existieron acuerdos de estabilidad tributaria en los que se acordaba no cobrar al contratista tasas e impuestos diferentes al de renta, industria y comercio, y a la utilidad.

• En cuanto a los plazos. Los plazos de las concesiones pese a ser fijos eran demasiado extensos y a la postre implicaban un compromiso a futuro no cercano para el Estado, como en el caso de las cláusulas de reversión que no podrían hacerse

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En función de la Garantía de tráfico TPD (Tráfico promedio diario), se establecieron unos aproximativos de tráfico que aseguraban un ingreso mínimo al contratista como retorno de su inversión; para hacer atractiva la participación privada, el Estado se ofreció a pagar al contratista la diferencia entre los ingresos obtenidos y los proyectados, al final no se pudo cubrir por completo el retorno de la inversión, haciéndose necesario diferir el pago de las obligaciones por instalamentos y causándose así intereses adicionales, hecho que generó considerables pasivos contingentes afectando la disponibilidad presupuestal de las entidades contratantes e impidiendo al gobierno la inversión en nuevos proyectos.

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Este factor es determinante teniendo en cuenta que los cobros de peaje eran la principal fuente de retorno de la inversión o forma de pago del contrato de concesión.

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Aunque eventualmente se contempló la posibilidad de que el ingreso fuera superior al esperado, en cuyo caso esa ganancia se repartía así: cincuenta por ciento (50%) para obras del mismo proyecto y la otra parte como utilidad del concesionario.

efectivas hasta mucho tiempo después; estos términos serían contraproducentes para las entidades que quedaban sujetas durante varias administraciones al mismo concesionario, sin lugar a considerar un contratista distinto, y llevarían a acuerdos y renegociaciones50 perjudiciales para el Estado.

• En cuanto a la parte financiera. La débil planificación financiera fue el mayor de los desaciertos durante esta generación, existía desconcierto por el manejo que se daba a los recursos sobretodo en cuanto a las inversiones no previstas. La dificultad para presupuestar y la dependencia frente a los recursos aportados por el sector público, dificultaban la liquidez de los proyectos, que solo se programaban a corto plazo y que se tornaban insuficientes para acometer las inversiones deseadas. Las erradas proyecciones iniciales de costos, como por ejemplo los de construcción, terminaron convertidas en sobrecostos que debieron ser cubiertos por la entidad contratante51 quien asumía la responsabilidad ante estos infortunios.

• En cuanto al pago. La financiación del proyecto era una actividad de competencia del particular, quien se encargaba de la constitución de un fideicomiso a través del cual se captaban y administraban los recursos. Luego, la forma de recuperar la inversión (forma de pago), se hacía esencialmente por tres mecanismos: i) el cobro de peajes, ii) el cobro de la valorización de los predios impactados con el proyecto, iii) los recursos del presupuesto que el Estado entregaba a título de aportes o participación, y eventualmente los dirigidos a garantizar los ingresos mínimos. El Ministerio establecía las tarifas máximas de peaje a cobrar durante el primer año, Si

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“Una renegociación se produce cuando un contrato de concesión sufre una modificación significativa que no había sido prevista o que viene motivada por determinadas contingencias en alguna de las siguientes áreas: tarifas, planes y niveles de inversión, derechos de exclusividad, garantías, pagos de canon únicos o anuales, objetivos de cobertura, estándares de servicio y periodos de concesión. Los ajustes de tarifas programados y las revisiones periódicas de tarifas no se consideran renegociaciones. En GUASCH. Op. cit., p. 31.

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se hacia la modificación de los peajes sin el consentimiento del concesionario52, se debía entregar una compensación en dinero a éste. No sólo el establecimiento de las tarifas fue dispendioso, existió también dificultad para la ubicación de las casetas de peaje, que al final iría en detrimento de la recaudación de estos dineros.

• En cuanto a las obras. En muchos casos, las cantidades de obra no correspondían con lo pactado en los contratos, porque se habían trabajado en los pre-diseños con cantidades aproximadas y mal presupuestadas, al final no se realizó la verificación ni la exigencia a los contratistas. Si se producía variación en las cantidades de obra, correspondía a la entidad hacerse cargo e igualmente faltó la implementación de un plan de aseguramiento de la calidad en las entregas. Por otra parte, la infraestructura no se concibió de forma articulada con la red nacional de vías, así es que no presentaba continuidad ni relación con las redes vecinales, lo que hizo que la funcionalidad y el impacto se vieran diezmados.

• En cuanto a la gestión social. Este ítem no fue previsto en la estructura de los procesos de concesión, al no existir una verdadera estrategia de promoción, los proyectos no fueron conocidos por las actores sociales, y tampoco se hizo la labor de establecer canales de comunicación en aspectos que afectaban directamente a los usuarios y a la comunidad en general, como sucedió con la fijación y cobro de valorizaciones. Un tema importante tanto de la parte técnica como de la social, es el relacionado con la seguridad vial, que para la primera generación de concesiones no reportó mayor interés, y pasó inadvertido, el Estado llegó a ser objeto de recriminación e incluso de condena con ocasión de accidentes generados por la inseguridad en las carreteras. En las posteriores generaciones de concesiones se hizo énfasis no solo en la adecuación de las carreteras a normas técnicas internacionales

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La Ley 105 de 1993, estableció que la modificación a las tarifas debía hacerse de forma concertada entre la entidad contratante y el concesionario.

sino en cuanto a la efectividad de variables entre ellas la seguridad de los usuarios de las vías.

De todo lo concedido a los inversionistas, los consecuentes gravámenes pesaron sobre el Estado Colombiano, convirtiendo a las concesiones en un mecanismo altamente oneroso, que aún hoy devela secuelas presupuestales, los hechos acá estudiados fueron determinantes para que el propio sistema sentenciara su debacle; ni siquiera la política macroeconómica fue capaz de contener este fenómeno, situación que exigió una reestructuración a fondo de la forma como se había planteado inicialmente el sistema de concesiones.

Ahora el Estado debería prestar más atención a las limitaciones de orden financiero, legal, social y técnico, era cierto que de esta primera crisis quedaban pasivos contingentes contra la nación por las garantías ofrecidas, y el desconcierto de la forma como se habían concebido y ejecutado importantes contratos, pero no se podía regresar al pasado, era necesario reconocer que no todo estaba mal, que esta primera experiencia despertaría el verdadero interés de los agentes estatales por estructurar con claridad y acierto futuras Asociaciones Público- Privadas.

Una vez se admiten las ventajas de la concesión y de la necesidad de un sistema de carreteras más eficiente, el Estado se preocupa por incorporar modificaciones a la política y a los mecanismos de estructuración de las concesiones, con el ánimo de no volver a los desaciertos de la primera generación. Se advierte un nuevo debate sobre la tipificación, estimación y asignación del riesgo, que sería terreno y semilla para la Segunda Generación de Concesiones. Ya había una lección aprendida, era el momento de ponerla en práctica.