Relación deuda/PIB Relación deuda/PIB
menor que el promedio mayor que el promedio
Aumento del Brasil
gasto primario Colombia
Aumento del resultado
El Salvador
primario en el 2002 Descenso del Guatemala Honduras
gasto primario Perú Uruguay
Venezuela
Chile
Costa Rica Ecuador
Descenso del resultado Aumento del México Bolivia
gasto primario Paraguay Haití
primario en el 2002 República Dominicana
Descenso del Panamá
gasto primario
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
36 El Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados fue puesto en marcha en el 2002 y distribuyó subsidios por un monto equivalente al 0,74% del PIB. Para el año 2003, además, se ha presupuestado un incremento de sus partidas.
Atendiendo al comportamiento fiscal de los países de las diferentes subregiones y agrupaciones de integración es posible identificar algunos patrones distintivos. En el 2002 y 2003, los miembros del Mercosur han sufrido de manera más directa el deterioro de las condiciones financieras internacionales y locales. En el 2002, todos fueron afectados por una marcada desvalorización de sus monedas e importantes modificaciones de sus precios relativos. La crisis de Argentina y su contagio a los países vecinos, las conflictivas coyunturas políticas (Argentina y Paraguay), el cambio de gobierno en Brasil, los onerosos costos financieros y la elevada prima de riesgo país han marcado estas economías. A su vez, el diseño de la política fiscal ha estado muy condicionado por la propia crisis macroeconómica, lo que ha conducido a una permanente presencia de la negociación de acuerdos con el Fondo Monetario Internacional.
En el caso de Argentina, el severo ajuste del gasto primario es producto de un drástico cambio de los precios relativos de la economía, con una reducción importante de los valores reales de remuneraciones y prestaciones de la seguridad social. Una parte considerable de la mejoría fiscal lograda se relaciona con la puesta en práctica de un régimen de retenciones aplicado a las exportaciones, en virtud del cual el fisco obtiene parte de los recursos originados por el valor extraordinariamente alto de la divisa y su consiguiente efecto sobre los ingresos de los exportadores. Como es obvio, el mantenimiento de esta fuente de recursos
dependerá de las condiciones macroeconómicas y, seguramente, deberá ser sustituida por otras en el futuro. También ha contribuido a mejorar la situación fiscal del país una peculiar modalidad de efecto Olivera-Tanzi. El aumento de la inflación durante los primeros meses del 2002 generó pérdidas reales de recaudación, que fueron recuperadas pocos meses después al producirse una rápida desaceleración del ritmo inflacionario. No obstante, al permanecer prácticamente congelados muchos de los precios pagados por el sector público, salarios y prestaciones de la seguridad social, entre otros, se generó un excedente fiscal asociado a la elevación del valor real de los impuestos, medidos en términos de los precios que paga el sector público. Recién a mediados del 2003 se produjo una leve corrección de los haberes mínimos previsionales, muy por debajo de la inflación acumulada desde fines del 2001. En parte, estos recursos adicionales se destinaron al financiamiento de un importante programa asistencial para hacer frente a la crisis social, pero una porción muy considerable se tradujo en el superávit primario antes señalado.36
También las cuentas públicas de Uruguay presentan un incremento notable de su resultado primario, producto de reducciones en todos los rubros de su gasto primario. La diferencia básica con respecto a Argentina radica en que en este caso también se registró una importante rebaja del gasto global, que responde a la suspensión parcial del pago del servicio de la deuda. En Brasil, en cambio, la mejoría fiscal del 2002 obedeció al mayor dinamismo de los ingresos, inducido por reformas
impositivas y de la administración de los tributos. Dado que estas medidas implicaron pagos extraordinarios que no se repetirán en el 2003, la meta gubernamental de obtener un mayor superávit primario este año está sustentada en una política más restrictiva del gasto. Por último, en Paraguay, la situación fiscal mostró un creciente deterioro, con un abrupto descenso de los ingresos. Para 2003, Uruguay se ha propuesto mejorar su situación fiscal para sentar las bases de un programa fiscal sostenible a mediano plazo. A fin de lograrlo, se proyecta una rebaja del nivel real de las erogaciones, así como cierta recuperación de recursos.37
Interesa mencionar, además, la importancia que tiene la seguridad social en este grupo de países, en los que se encuentran los sistemas de pensiones más maduros de la región. En Argentina y Uruguay se deben enfrentar los problemas propios de las diferentes reformas introducidas en sus sistemas previsionales. Para 2003, tanto en Brasil como en Paraguay se prevé un debate en torno a las alternativas de reforma impulsadas por los nuevos gobiernos, en el caso del primero con especial referencia a la modificación del régimen previsional de los empleados públicos. En Paraguay, por último, se debe señalar que la mitad de los desequilibrios fiscales está asociada al déficit del Instituto de Previsión Social.
Para finalizar, se considerarán los efectos que en los últimos años han ejercido los gobiernos provinciales y estaduales sobre el resultado consolidado en Argentina y Brasil. La utilización de estadísticas correspondientes a los gobiernos centrales impide apreciar adecuadamente las cuentas de países con tradición federal más arraigada. No obstante, en ambos casos se observa un avance en sus resultados primarios. El tipo particular de ajuste fiscal registrado en Argentina, basado en un cambio de los precios relativos, amplió notablemente el margen de maniobra fiscal de los gobiernos provinciales, cuyos presupuestos están destinados, en su mayor parte, al pago de nóminas salariales del personal de los sistemas educativo, de salud, seguridad y la propia administración pública. Además, en virtud de un acuerdo suscrito entre las provincias y la Nación, el gobierno central se comprometió a renegociar buena parte de la deuda de las primeras, para así reducir de manera significativa los pagos por servicio de la deuda que deben efectuar los gobiernos provinciales.
El grupo de los países andinos, incluido Chile, parece ser más heterogéneo. Tres de sus integrantes lograron mejoras de su resultado primario en el 2002
(Colombia, Perú y Venezuela), mientras que otros tantos tuvieron un comportamiento opuesto (Bolivia, Chile y Ecuador). Perú es, sin duda, uno de los que más adecuadamente pudo enfrentar las turbulencias regionales en materia macroeconómica y fiscal. No obstante, allí el debate respecto de la política fiscal está asociado a la presencia de factores de inestabilidad política, si bien de menor magnitud que los que afectan a países como Venezuela o Colombia. Por otra parte, en algunos casos debe destacarse las consecuencias fiscales de ciertas reformas introducidas en los años noventa. En Bolivia, por ejemplo, la reforma previsional ha sido la principal causa de desequilibrio, aunque también aumentaron otros gastos y cayeron los ingresos. En los casos de Colombia y Perú corresponde mencionar el efecto de la política de descentralización del gasto. En el primero de estos países, el superávit del sector público descentralizado (cercano al 2% del PIB en el 2002) compensó parcialmente el déficit de más del 6% del PIB del gobierno central. Perú, por su parte, se encuentra actualmente embarcado en un ambicioso programa de reformas tendientes a descentralizar en forma paulatina las actividades del gobierno central por la vía de la creación de nuevas regiones, en un proceso que pretende ser fiscalmente neutral.38
En este grupo de países cabe considerar con atención lo sucedido en los subsectores de la minería y los hidrocarburos, la participación del Estado en ellos y, además, las diversas modalidades aplicadas para extraer ingresos fiscales de estas actividades. En Ecuador, por ejemplo, la inversión en el área de los hidrocarburos (junto con el gasto público corriente, en especial pagos salariales y beneficios de la seguridad social) ha sido un motor del crecimiento económico y, a su vez, los resultados fiscales obtenidos en el 2002 se han sustentado parcialmente en los altos precios petroleros. Otro caso que merece ser citado es el de Venezuela, donde los efectos de la huelga se hicieron sentir en la producción de petróleo y, por ende, en la actividad económica y los recursos fiscales. En el 2003, dependiendo de lo que suceda con la producción petrolera, podría esperarse una mejora fiscal.
Por último, el diseño de la política fiscal en Chile debe examinarse atentamente, ya que incorpora una norma de superávit estructural sobre cuya base las finanzas públicas han desempeñado un importante papel estabilizador en los años recientes, suavizando los efectos de las adversas condiciones externas en el gasto
37 Se espera que la elevación del nivel nominal de las erogaciones sea a una tasa equivalente a la mitad de la de inflación.
38 Perú espera asimismo aumentar su resultado primario (fundamentalmente mediante la expansión de su base tributaria), y establecer una trayectoria que conduzca a la reducción de la deuda.
interno. El diseño del presupuesto para 2003 fue innovador, en el sentido de que la estimación del PIB potencial y del precio del cobre para el año siguiente se realizó en conjunto con expertos ajenos al gobierno. Así, las autoridades se someten a una regla fiscal cada vez menos discrecional. Además, para este año se espera una mejora, como resultado de un crecimiento más dinámico y de la recuperación del precio del cobre. Esto se traduciría en una reducción del déficit contable del gobierno central. En la subregión de México y Centroamérica se ha percibido con mayor fuerza el efecto de la desaceleración de la economía de Estados Unidos. A su vez, la baja del ritmo de expansión en casi todos los países de este grupo, salvo Costa Rica, hizo volver la mirada hacia los problemas fiscales preexistentes. Las expectativas para el 2003 no son mejores y la política fiscal de estos países muestra un esfuerzo por implantar una mayor austeridad. Como se había señalado, el caso de Nicaragua debe considerarse por separado. En un contexto macroeconómico complicado, en el que el nivel de actividad continuó desacelerándose por tercer año consecutivo, el gobierno ?que asumió a principios del 2002? ha tenido que hacer frente a una situación fiscal muy compleja. En el 2001, las cuentas públicas sufrieron un importante deterioro, lo que indujo una pérdida de reservas internacionales. En ese año, la nueva administración logró una reducción del déficit primario del gobierno central superior al 10% del PIB. A ello contribuyó no solo el aumento de las donaciones (2,2% del PIB) y de los ingresos tributarios (1,2% del PIB), sino también el descenso de la compra de bienes y servicios y la formación de capital fijo (2,6% del PIB) y el de las transferencias corrientes y de capital (3,9% del PIB). Este ajuste fue en parte responsable de la desaceleración de la economía, al igual que la demora en la materialización del acuerdo con el Fondo Monetario, que recién se produjo a fines del 2002 y tiene una duración de tres años. En cambio, en República Dominicana, la expansión del gasto público tuvo por propósito impulsar el crecimiento de la economía durante la primera mitad del 2002, pero el sentido de esta política debió invertirse al final de ese año, cuando aparecieron otros desequilibrios macroeconómicos.
Dada su importancia, es preciso examinar el peso de las donaciones en las cuentas de los gobiernos centrales de este subgrupo. De los países para los que se cuenta con la información pertinente, en El Salvador y
Guatemala los ingresos por este concepto registraron una baja, en tanto que en Nicaragua tuvieron una notable recuperación.
En México, en el marco de una situación de estancamiento, el objetivo de la política económica en el 2002 fue mantener los equilibrios fundamentales mediante la disciplina fiscal, pero la lenta evolución de la producción obstaculizó el logro de tal propósito. El déficit se elevó al 1,2% del PIB (la meta oficial era del 0,7%) y buena parte de la desviación se debió al costo de las reformas del sistema de créditos rurales. En el 2003 se tratará de mantener la austeridad del gasto público y se harían esfuerzos por elevar la recaudación. En Costa Rica, para cumplir un programa de reducción del desequilibrio fiscal, en diciembre del 2002, la Asamblea Legislativa aprobó un plan de contingencia fiscal destinado a generar ingresos adicionales equivalentes al 1% del PIB en el 2003; al mismo tiempo se recortaron erogaciones tanto en el nivel central como en el sector descentralizado. En Guatemala se están llevando a cabo políticas fiscales más restrictivas para seguir disminuyendo el déficit previo. En Panamá, por su parte, las autoridades se esfuerzan por cumplir las metas incorporadas en la Ley de Responsabilidad Fiscal aprobada en el 2002.39
También se han propuesto políticas fiscales más austeras en Haití, Honduras y República Dominicana, aunque estos tres países enfrentan una situación más compleja. En el caso de Haití, la crisis política, los rumores sobre un cambio de régimen monetario, la fuga de divisas y los atrasos en el cumplimiento de los compromisos con organismos multilaterales de crédito han ahondado la incertidumbre. También en Honduras persiste la falta de certeza respecto del futuro de la economía y las posibilidades de éxito de la política fiscal. El gobierno no pudo concretar un acuerdo con el Fondo Monetario, así que el programa para la reducción del déficit se sustenta en una reforma tributaria (Ley del Equilibrio Financiero y la Protección Social), sancionada en abril del 2003, que brindaría recursos adicionales equivalentes al 1% del PIB. Por su parte, en República Dominicana también se redoblaron los esfuerzos de austeridad fiscal, ante un clima de incertidumbre y crisis bancaria, con vistas a alcanzar un acuerdo con el Fondo Monetario. No obstante, los ingresos se estancaron y hasta mediados del 2003 no se había logrado que el Congreso aprobara la reforma fiscal.40
39 En esa ley se establece el compromiso de alcanzar un déficit del sector público no financiero inferior al 2% del PIB.
40 Para enfrentar la crisis del segundo banco más importante de República Dominicana, las autoridades monetarias lo intervinieron administrativamente y se estima que debieron aportar recursos financieros por un monto equivalente al 15% del PIB.
c) Reformas estructurales y política fiscal en la región
Como se ha podido observar a lo largo de este capítulo, la política fiscal de los últimos años estuvo dominada por el objetivo explícito de equilibrar las cuentas públicas en casi todos los países. La búsqueda de ese objetivo en un entorno macroeconómico recesivo y una marcada volatilidad del mercado de capitales ha determinado que, en general, las políticas fiscales diseñadas en los países de la región hayan sido insuficientes para superar la crisis macroeconómica.
Es difícil calificar la intención de la política fiscal en relación con el ciclo económico si se presta atención exclusivamente a sus resultados.41 Además, la tasa de
crecimiento a mediano plazo de cada economía es diferente, por lo que no basta evaluar la política fiscal en función del mayor o menor crecimiento absoluto.42
Para evaluar esta característica, en el gráfico II.23 se
considera, para cada caso, la diferencia tanto entre los resultados primarios del 2002 y el 2001 como entre el crecimiento del PIB en el 2002 y el promedio de los años noventa. Esto hace posible distinguir diversos comportamientos al revisar sus resultados en el 2002.
Perú y Honduras han seguido programas fiscales anticíclicos, como lo denota la mejoría de sus resultados primarios en un período en el que la tasa de crecimiento de sus economías superó la media de los años noventa. También podrían calificarse de anticíclicos los resultados obtenidos en Chile y Costa Rica, donde la política fiscal tomó en cuenta la necesidad de dinamizar la economía, y también los logrados por Bolivia, México, Panamá, Paraguay y República Dominicana. En estos casos, los resultados primarios fueron inferiores a los del año anterior, en tanto que las economías respectivas tuvieron un comportamiento menos dinámico que el de la década pasada.43
41 La determinación de la fase del ciclo en que se encuentra una economía es una especulación ex ante, cuya comprobación posterior puede obligar a revisar la percepción previa.
42 Chile, por ejemplo, que efectivamente tiene un diseño de política fiscal anticíclico explícito, presenta una tendencia de crecimiento potencial muy superior al otros países de la región.
43 En el caso de la República Dominicana, el resultado primario fue apenas inferior al correspondiente al 2001.
Gráfico II.23
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: RESULTADO PRIMARIO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO a
(En porcentajes del PIB a precios corrientes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
a Porcentajes del producto interno bruto, a precios corrientes, en moneda nacional. b Tasas anuales medias de variación, sobre la base de cifras en dólares a precios constantes
de 1995.
c Se refiere a las diferencias entre la variación del PIB en el 2002 y el promedio anual de
crecimiento para el período 1991-2000.
República Dominicana Perú Paraguay Panamá México Honduras Haití Guatemala El Salvador Ecuador Costa Rica Colombia Chile Brasil Bolivia -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 -2.0 -1.5 -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0
Diferencias del resultado primario 2001-2002
D if e renc ia s ent re l a s v a ri a c ione s del P IB c -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0
La tasa de crecimiento de Ecuador en el 2002 fue superior a la media de los años noventa y sus resultados primarios más bajos que los del año 2001, lo que acusa un comportamiento en cierto grado procíclico.44 Lo
mismo podría decirse de Brasil, Colombia, El Salvador y Guatemala, donde se combinaron menores tasas de crecimiento con mayores resultados primarios. Estos últimos casos reflejan parcialmente una situación, característica de la región, en la que se intenta salir de la etapa crítica mediante estrictos procesos de ajuste fiscal. En el gráfico II.23 no se consideraron los casos de Argentina, Nicaragua, Uruguay y Venezuela. El de Nicaragua, porque la mejora de su resultado primario es de tal magnitud que no permite una lectura acorde con la lógica de las finanzas públicas anticíclicas. En los de Argentina, Uruguay y Venezuela, porque constituyen una muestra de situaciones que han caracterizado a la región en el curso de su historia reciente. En el 2002, estas economías enfrentaron dificultades de extrema gravedad, con reducciones del producto en torno al 10% que, como resultado de la restricción financiera propia de esos procesos de crisis, se acompañaron de aumentos significativos de sus resultados primarios.
Más allá de los resultados obtenidos, uno de los rasgos salientes de las reformas de la política fiscal debatidas e instrumentadas en la región en los últimos años se relaciona con la introducción de diversas reglas macrofiscales y el reconocimiento de la necesidad de prevenir los efectos de futuros choques recesivos mediante la adopción de políticas fiscales anticíclicas.45
Ya se ha comentado la regla de superávit estructural seguida por el gobierno de Chile, pero también hay varios países de la región en los que se han introducido leyes sobre responsabilidad fiscal, mediante las que se intenta establecer marcos macrofiscales que ayuden a manejar
el ciclo. Entre estos casos figura la legislación aprobada por Brasil, Panamá y, más recientemente, por Ecuador,