Decision Tree

gestión de los bosques hasta la organización del servicio de recogida de

basura– es un gran avance en el tratamiento de los asuntos ambientales.

RECURSOS

MUNDIALES

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A P Í T U L O

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L A D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N :

L A V O Z L O C A L

¿ C ó m o p u e d e l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n a y u d a r a l a g e s t i ó n

a m b i e n t a l ?

La descentralización –el traspaso de poderes o responsabilidades desde el gobierno central a las instituciones locales– centra de lleno la cuestión de quién es quien logra adoptar las decisiones sobre los recursos naturales. La descentralización puede hacer que las comunidades y sus repre- sentantes accedan más fácilmente al proceso decisorio, y que, por ende, aumente la relevancia de las decisiones tomadas y las probabilidades de que se apliquen. Pero la descentralización tam- bién se puede realizar de modo que permanezca el statu quo, o sea, el control del gobierno cen- tral sobre el proceso decisorio sin que se produzca casi alteración, de lo que se deriva escaso beneficio para el entorno o el otorgamiento de poder a nivel local.

P

ara la mayoría de los ciudadanos del mundo, poder expresar su voz en un proceso público de adopción de decisiones sería una nueva experiencia (Ribot 2002c:5). Muchos países africa- nos, asiáticos y latinoamericanos han heredado de sus colonizadores sistemas de gobierno centralizados y han mantenido, tras lograr la independencia, este énfasis en el sistema decisorio del gobierno cen- tral. Por consiguiente, los gobiernos locales –que tienen los medios para acercar la adopción de decisiones al pueblo– suelen carecer de autonomía y recursos para desarrollar instituciones competentes, eficientes y sensibilizadas (Smoke 2000:3).

Recientemente, las varias oleadas de descentralización desenca- denadas en las regiones desarrolladas y en desarrollo han brindado oportunidades a los gobiernos locales para responder mejor a las preocupaciones del ciudadano dentro de los marcos de las políticas nacionales para los recursos ambientales y naturales (véase Recua- dro 5.1). Los gobiernos centrales a menudo han encontrado verda- dera dificultad para ejecutar dichas políticas –tales como la asigna- ción de los pastizales, las cuotas de pesca y las restricciones del uso del bosque– debido a la resistencia de la comunidad a los mandatos impuestos desde el gobierno central. La descentralización, con las condiciones adecuadas, puede cerrar esa brecha creando formas en que la población local pueda negociar objetivos ambientales con las autoridades estatales que ambos consideren aceptables.

Mas la descentralización no elimina el papel del gobierno central en las decisiones que atañen al manejo de los recursos. El control absoluto de los recursos naturales en el plano local pocas veces es una receta de éxito para el medio ambiente. Las propias comunidades podrían esquilmar los recursos por pura desesperación o ignorancia, o por motivos de corrupción o búsqueda de beneficios a corto plazo.

Además, aunque los recursos naturales como los bosques y los minerales están localizados en comunidades específicas, su adminis- tración tiene efectos más amplios, entre ellos los impactos del sumi- nistro de agua río abajo, la contaminación aérea de la región, el cam- bio climático mundial y la pérdida de biodiversidad. Las comunidades locales podrían pasar por alto estos problemas o no estar capacitadas para manejarlos correctamente. Por esta razón, los recursos naturales requieren la vigilancia activa de varios estamen- tos del gobierno en diferentes escalas espaciales (Larson 2003a:6).

Así pues, el objetivo descentralizador debe proponerse lograr un nivel apropiado de participación local dentro de un sólido marco de política ambiental nacional. Hacen falta instituciones locales eficien- tes para negociar los problemas de la comunidad con las autoridades nacionales que representan los intereses de toda la sociedad. Las regulaciones regionales y nacionales y los procesos democráticos también deben ayudar a velar por que todos los que tienen una voz legítima o están involucrados en el uso del recurso logren participar en la adopción de decisiones. El desafío se basa en conseguir la com- binación correcta entre los poderes locales y nacionales y las respon- sabilidades para alcanzar la sostenibilidad.

¿ Q u é e s l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n ?

La descentralización es el proceso por el cual un gobierno central delega algunas de sus responsabilidades administrativas o poderes en un gobierno local, un líder local o en una institución de la comunidad.

Aproximadamente 60 países en vías de desarrollo están empren- diendo actualmente alguna forma de manejo descentralizado de los recursos naturales (Agrawal 2001:208; Ribot 2002b:1). Al menos en los países en desarrollo, el statu quo previo a las reformas de descentrali- zación es un gobierno central con poder para tomar las principales decisiones sobre los recursos naturales o el uso de la tierra. Normalmente, los gobiernos centrales establecen el marco para la ges- tión ambiental provincial, municipal y local. Por ejemplo, un programa de conservación para un parque o una reserva suele ser preparado por el servicio de los parques nacionales o por un departamento para la conservación de la fauna silvestre –agencias que operan lejos del pro- pio recurso y de la gente que lo necesita para vivir y trabajar–. Los ministerios de silvicultura de los países suelen imponer la autoridad legal sobre la propiedad del bosque y las políticas de uso, y determinar quién tiene acceso a los bosques, qué recursos forestales explotar, cómo usar las ganancias y cómo aplicar las leyes.

En la mayoría de los casos, lo único que se deja en manos de los gobiernos locales o de las comunidades es el manejo de los recursos naturales de poco valor comercial. Por ejemplo, suele dejarse en manos de la comunidad decisiones como el momento de la recogida de los fru- tos no madereros del bosque como látex, champiñones, caña o bambú para el consumo doméstico, o el modo de asignar los recursos de pesca locales. Por el contrario, los ministerios del gobierno central tienden a reservarse el derecho de asignar la explotación maderera, la minera, las concesiones de pesca, las licencias de caza o el manejo turístico de los parques –todos ellos recursos que producen altos niveles de ingre- sos (Kaimowitz y Ribot 2002:5)–. Las autoridades locales y los ciu- dadanos tampoco tienen por lo general voz ni voto cuando se trata de ubicar las industrias contaminantes y la infraestructura pesada como minas, aeropuertos o caminos, aunque la contaminación, el ruido y el tráfico los soporten sólo la población local.

Las reformas descentralizadoras podrían acabar con la adopción de decisiones centralizadas –y a veces demasiado exclusivistas– por medio de varios sistemas. Las reformas pueden implicar desde el otor- gamiento de sólo pequeñas responsabilidades adicionales a un gobierno subnacional, al fortalecimiento significativo del poder de los líderes locales y de los grupos anteriormente no representados en la mayoría de las decisiones políticas y de los asuntos administrativos. Los poderes que, por lo general, se descentralizan a favor de las insti- tuciones municipales o locales son muy diversos, yendo desde los pode- res reguladores y fiscales, a su ejecución e incluso a la delegación de algunos poderes judiciales (véase Recuadro 5.2).

Las instituciones locales a las que se conceden estos nuevos pode- res decisorios también son muy diversas, y pueden incluir a (Dupar y Badenoch 2002:3; Ribot 2002b:4-5):

■ Las autoridades locales elegidas por votación, como el alcalde, el consejo municipal de una ciudad o población, o la comisión de planificación.

■ Funcionarios de los ministerios del medio ambiente, de silvi- cultura, fauna silvestre u otros recursos naturales de cada país.

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a primera de las recientes oleadas descentralizadoras que se extendió por los países en vías de desarrollo a finales de los años ochenta y principios de los noventa no atañía específicamente a los recursos naturales. Los gobiernos centrales deseaban recortar sus presupuestos y hallar respuestas creativas a las crisis económicas; esperaban así transferir algunas funciones de planificación y servicios a los gobiernos locales. También los donantes estaban deseosos de subscribir dicho experimento. Preocupados por los acuciantes proble- mas fiscales de los países en desarrollo, los prestamistas como el Banco Mundial les presionaban para que mejorasen sus prestaciones administrativas y fiscales y estimulasen la eficacia como vía útil hacia el crecimiento económico. Aconsejaron a los gobiernos hallar nuevas formas de administrar los costosos programas de la sanidad, la educa- ción, los recursos naturales y la administración de los parques natura- les. La descentralización parecía muy prometedora para lograr estas metas e iba de la mano de la liberalización del mercado.

El potencial de la descentralización para aumentar la estabilidad política al tiempo que satisfacía las demandas ciudadanas de mayor participación también resultaba atractivo (Banco Mundial 1999:107- 108). Los gobiernos de Sudáfrica, Uganda, Sri Lanka, Etiopía, Bosnia- Herzegovina y Colombia figuran entre los que han adoptando la des- centralización como un intento de promover una mayor unidad nacional y conseguir el apoyo popular ante la aparición de divisiones geográficas y étnicas (Banco Mundial 1999:108). A veces la descentra- lización capacita a los gobiernos para socavar el poder político de las regiones fastidiosas. Así, el gobierno indonesio ha concedido delibe- radamente el poder a los distritos y municipios en lugar de a las pro- vincias porque las tendencias separatistas son mayores a nivel pro- vincial (Resosudarmo 2002:3).

Algunos países han utilizado expresamente la descentralización como herramienta para intensificar la democracia popular. Uganda intentó reconstruir el gobierno en un modo tal que se sensibilizara con

los ciudadanos y revitalizase los gobiernos locales después de años de normas represivas (Fume 2000:8-9). En Tailandia, que se había embar- cado en una de las reformas descentralizadoras más ambiciosas del sudeste asiático, los partidos políticos intentaron fortalecer su posición en las áreas rurales aumentando el poder de expresión de los distritos electorales rurales (Dupar y Badenoch 2002:11). En 1994, la Ley para la Participación Popular de Bolivia delegó varias responsabilidades en los gobiernos municipales, algunas de ellas relacionadas con el uso y pla- nificación local de la tierra. La intención, al menos en parte, era dar a las comunidades, a los granjeros locales y a los grupos indígenas un papel mayor en el gobierno (Contreras-Hermosilla y Ríos 2002:3).

A partir de la mitad de los años noventa se hizo popular una segunda forma de descentralización gracias a los esfuerzos de nume- rosas agencias de donantes. Muchos de los programas políticos de esa segunda oleada estaban dirigidos a sectores medioambientales y sociales específicos, en lugar de a la democratización local en sen- tido más amplio (Manor 2002:1). Estaban pensados para señalar con precisión los retos específicos de medio ambiente y desarrollo. Por ejemplo, las agencias de donantes respaldaron el establecimiento de comités para la cuenca fluvial en Tailandia (Pantana et al. 2001:34-37) y de comités de manejo del bosque y la fauna silvestre de Uganda (Na- mara y Nsabagasani 2003:17).

Hoy día, la descentralización constituye el núcleo de las reformas políticas de todo el mundo. Un 95% de las democracias tienen ahora gobiernos regionales y locales elegidos por votación y muchos países por doquier están delegando poderes administrativos, fiscales o polí- ticos a unidades de gobierno con niveles de autoridad supeditados a la nacional (Banco Mundial 1999:107). Todos los países, excepto 12, de los 75 países en desarrollo o con economía de transición con pobla- ciones superiores a 5 millones de habitantes proclaman que están transfiriendo poderes políticos a los entes del gobierno local (Dillinger 1994:1; Agrawal 2001:208).

R e c u a d r o 5 . 1 . S e g u i m i e n to d e l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n e n l o s p a í s e s

e n d e s a r r o l l o

■ Grupos de usuarios elegidos o nombrados, como las coopera- tivas agrícolas o los grupos de gestión de la fauna silvestre.

■ Los miembros locales del aparato de un partido político.

■ Las organizaciones no gubernamentales (ONG) locales, nacio- nales o internacionales.

■ Los líderes tradicionales, como los jefes locales, definidos por la costumbre local.

En síntesis, la descentralización muestra diversos cambios acerca de quién toma las decisiones sobre los recursos naturales y cómo se toman las mismas: un gobierno central puede conceder algún control sobre las pesquerías o franjas de terreno estatal a un gobierno local, junto con la responsabilidad sobre las infraestructuras como el suministro hídrico, recogida de basura e irrigación. Es posible que un funcionario del ente para la agricultura, empleado del gobierno nacional, pero ubicado en una oficina rural, esté habilitado para promulgar normas sobre el acceso al recurso en un determinado terreno, como los permisos para pastiza- les. Un gobierno central puede delegar en los organismos locales elegi-

dos la responsabilidad de vigilar y arrendar terrenos forestales a arren- datarios. O podría autorizar a una organización no gubernamental (ONG) y a un grupo de la comunidad para que juntos fijen las cuotas de caza de elefantes con el fin de preservar la fauna silvestre.

A veces los gobiernos transfieren la responsabilidad del uso del recurso a un propietario privado o a una empresa –proceso conocido como privatización–. En Uganda, en nombre de la descentralización, se está concediendo a los usuarios tradicionales del bosque derechos de pro- piedad plenos sobre muchos bosques que eran previamente de dominio público –de hecho se han privatizado– (Ribot 2002c:7). Sin embargo, la privatización no es una forma de descentralización (Dupar y Badenoc 2002:32; Ribot 2002a:v). La privatización retira del ámbito público las decisiones sobre la naturaleza y las transfiere a actores que quizá ten- gan menos interés en proteger el entorno y el acceso a los recursos natu- rales del que tienen los representantes públicos (véase Recuadro 5.3).

L a d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e m o c r á t i c a e f i c a z

Idealmente, las reformas descentralizadoras equilibran la vigilancia y la normativa del gobierno central con la participación y el fortaleci- miento de los órganos locales. Si se hace correctamente, y dado que ello delega el poder en los órganos locales y municipales, debería acercar a

In document Deep representation learning for marker-less human posture analysis (Page 45-50)