La sustentabilidad como patrón de desarrollo fue posible, principal- mente, gracias a lo que hemos denominado como la lógica de la gestión ambientalmente adecuada. Este régimen de prácticas discursivas involucró a un conjunto de reglas de sentido vinculadas al modo de llevar adelante las políticas ambientales, en particular las de desechos peligrosos, en la región. Es decir, la lógica de ningún modo funcionó como un esfuerzo puramente ecológico-humanitario para salvar al mundo de la crisis, sino como un dispositivo principalmente económico y comercial orientado a la identificación, medición y prevención de riesgos ambientales.
A continuación, y en base a los elementos en la expansión global de la industria del ambiente antes abordados, nos ocuparemos de aque- llos puntos de condensación de la lógica de la gestión ambientalmente adecuada en Latinoamérica durante la década verde.
I. La centralidad de los requerimientos ambientales de los consumidores y países del Norte
Hacia principios de los años noventa y durante toda esa década, la con- ciencia ambiental desarrollada por los ciudadano-consumidores de los países del Norte, será visualizada, en el marco de la lógica de la gestión ambientalmente adecuada, como una poderosa fuerza de mercado capaz de arrastrar a esos Estados al establecimiento de requerimientos ambien-
talesque limiten el ingreso o importación de productos, que en sí mis- mos o en virtud de las características del proceso productivo del que son resultado, impliquen un riesgo ambiental intolerable para sus territorios o para el equilibrio ecológico del planeta.
En otras palabras, los requerimientos ambientales suelen consti- tuirse en requisitos o exigencias que determinados países en ejercicio de su soberanía, y aún en violación de acuerdos comerciales internaciona- les, pueden imponer tanto a productos como a procesos productivos de otros países. Si bien se ha reconocido que estos suelen convertirse en barreras para-arancelarias internacionalmente ilegales, también se ha destacado su tendencial carácter forzoso e, incluso, sus beneficios en materia ecológica (FD96: Scholz, 1993).
Cabe advertir que mientras el ejercicio de soberanía por parte de los PD es legitimado a partir de sus motivaciones ambientales, es notoria la ausencia en este discurso de referencias a la soberanía de los países re- ceptores de tales políticas comerciales (FD96: Scholz, 1993). Antes bien, es supuesta una posición pasiva de los países latinoamericanos orientada al aprendizaje de la experiencia de los PD y a la adaptación sin ambages frente a las nuevas condiciones ambientales del mercado internacional. Entre las estrategias adaptativas se destaca la adopción de tecnologías limpias, es decir, de modos de producción que eviten las soluciones end of pipey den el salto directo hacia las modalidades de pollution prevention
(PP) (FD30: Chudnovsky et al., 1997).
De tal modo, los requerimientos ambientales de los PD, antes que simples esfuerzos por la protección desinteresada del ambiente global, lograron constituirse en verdaderos patrones fácticos de desarrollo que los agentes económicos de los PED debían considerar con suma aten- ción si pretendían acceder a los mercados de los países del Norte (FD96: Scholz, 1993).
II. ¿Dónde están los Paraísos de Contaminación?
Pero para que los requerimientos ambientales puedan acarrear efectos económico-ambientales para Latinoamérica, es necesario un régimen de apertura económica tal que obligue a los productores locales a adap- tarse a las condiciones impuestas por el mercado mundial sin la inter- vención distorsiva de proteccionismos y planificaciones estatales inadecuadas. Al mismo tiempo, hacia inicios de los noventa está pre-
sente en el discurso ambientalista la concepción de que la apertura eco- nómica indiscriminada en países periféricos traería como consecuencia la instalación en estos de las industrias sucias provenientes de los PD. Estas, de ese modo, estarían en condiciones de aprovechar las ventajas en términos de costos provistas por las debilidades jurídico-institucio- nales en materia ambiental de los países latinoamericanos. En ese marco es que surge la noción de “paraísos de contaminación” o pollution heavens, para hacer referencia a los países en donde las ventajas com- petitivas respecto de aquellos que poseen regulaciones ambientales más desarrolladas darían paso a la radicación de actividades productivas al- tamente contaminantes y carentes de los controles y mecanismos de producción promovidos en los PD.
Pero rápidamente diferentes organismos, entre los que se destaca el BM, salieron al cruce de esta concepción. Un documento clave en esta discusión es el artículo Política Comercial y Contaminación Industrial en América Latina: ¿Dónde Están los paraísos de Contaminación?(Trade Po- licy and Industrial Pollution in Latin America: Where Are the Pollution Havens?), publicado en el año 1993 en el Journal of Environment and Development,cuyos autores, Nancy Birdshall y David Wheeler, se de- sempeñaban por aquel entonces como Directora y Economista Senior, respectivamente, del Departamento de Economía del BM. A partir de su publicación el artículo será una referencia cuasi obligada al hablar de protección ambiental y comercio internacional en América Latina5.
La propuesta clave del artículo, que incidirá fuertemente en el relato internacional del proceso de ecologización global de los mercados, es una nueva forma de ubicar, entender y combatir a la amenaza de los po- llution heavens. Es que para Birdshall y Wheeler los paraísos de contami- naciónsolo constituyen un peligro concreto en el marco de países sujetos a políticas económicas proteccionistas:
A partir de estudios de caso y evidencia econométrica, llegamos a la conclusión de que las economías protegidas son más propensas a fa- vorecer industrias de contaminación intensiva, mientras que la aper- tura en realidad fomenta una industria más limpia a través de la importación de los estándares de contaminación de los países desarro- llados (FD16: Birdshall y Wheeler, 1993: 137).
Como consecuencia, las políticas de apertura comercial para los países latinoamericanos son anunciadas como medidas ambientalmente
beneficiosas desde el momento en que los pollution heavensno se en- cuentran donde se los suele buscar, es decir en economías discrecional- mente liberalizadas, sino en Estados preocupados por la protección de sus industrias nacionales.
Pero la “evidencia” anunciada constantemente por el artículo como el sustento de la tesis de los paraísos de contaminación protec- cionistas posee dos características sumamente curiosas. Por un lado, es adjetivada como de tipo anecdótica, con lo cual debiéramos pre- guntarnos de qué clase de evidencia, o si efectivamente esta existe,
cuando los mismos autores del papercientífico hablan de un sustento
tan endeble como para afirmarse, simplemente, en tal o cual dato co- yuntural o curioso. Lo que por nuestra parte nos interesa resaltar es que el objetivo de los funcionarios del BM no es en ningún caso pre- sentar una investigación metodológicamente sólida e incontestable sino disputar y hegemonizar el sentido de los paraísos de contamina- ción vinculándolos a países dotados de políticas intervencionistas y proteccionistas. En tal sentido, y por otro lado, el caso de estudio fue Chile que comenzará, de este modo, a constituirse en el modelo lati- noamericano de gestión ambiental:
La evidencia anecdótica de Chile sugiere varias razones por la cuales la eliminación de las barreras a la importación de nuevas tecnologías y al capital extranjero puede conducir a la importación de las normas de contaminación de los países industrializados. Una vez que estos es- tándares más altos se introducen (a pesar del hecho de que pueden ser demasiado altos desde el punto de vista de la demanda local de calidad ambiental), las grandes empresas multinacionales tienden a presionar por su aplicación con el fin de reducir la ventaja de costos de las firmas locales de menor tamaño (FD16: Birdshall y Wheeler, 1993: 147).
III. La construcción del modelo chileno
Para Andrew Hurrell, la crisis ecológica ha jaqueado la legitimidad de los Estados y, a partir del Informe Brundtland, parece emerger el con- senso de que sería ineficaz abordar la cuestión en base a un sistema in- ternacional fragmentado o perdiendo de vista la creciente debilidad de los Estados para gestionar con éxito las problemáticas ambientales (1994). Este espíritu globalizador de la década verde fue indudable- mente influido por la caída del muro de Berlín y la desarticulación del
bloque soviético, ocurridas ambas en sus inicios. La importancia de estos acontecimientos para la causa ambiental global fue decisiva.
Como señalamos en el capítulo quinto, la primera Cumbre de la Tierra sufrió lo que se denominó como el “boicot” del bloque soviético. Este debilitamiento de la causa ambiental en sus propios orígenes fue salvado por Maurice Strong y el lobbyde Naciones Unidas a favor de la participación de los países subdesarrollados del Sur. Es que la instalación en la agenda internacional de la cuestión ambiental en los setenta cons- tituyó el punto de partida posibilitante de su posterior ascenso como tema global prioritario con el proceso Brundtland-Río. Pero aquella ten- tativa soviética de disputar y frustrar la causa ambiental norteameri- cano-europea no será olvidada ni pasada por alto por el discurso ambientalista dominante en los noventa. A la par de la construcción del ideal del desarrollo sustentable y de la identificación de los países del mundo que han logrado alcanzar el ideal, fue señalado el contra-modelo ambiental global: el bloque soviético con sus enormes pasivos ambien-
tales6. Como señalaba Strong en el marco de WICEM II:
La Experiencia de Europa Occidental y Japón ha demostrado que la mejora del medio ambiente puede ser totalmente compatible con altas tasas de rendimiento económico y de hecho puede hacer una contri- bución positiva a ese rendimiento. En el otro extremo, la experiencia de la Unión Soviética y otros países de Europa Central y del Este es que algunos de los peores ejemplos de negligencia ambiental y el de- terioro han sido los subproductos de la gestión económica y de ren- tabilidad igualmente desastrosa (FD99: Strong, 1991: 52).
El modelo socialista en su conjunto7fue de tal modo identificado como contra-modelo de gestión ambiental y, al mismo tiempo, corrie- ron con la misma suerte las políticas intervencionistas y planificadoras del Estado. Resulta paradójico que mientras se alerta sobre la declinación del poder de los Estados Nacionales y su falta de idoneidad para enfren- tar a los problemas ambientales globales se condene como ambiental- mente inadecuado a su intervención planificadora. Es que ¿de qué otro modo podría el Estado revertir su declinación si no es a través de la construcción, acumulación y disputa de poder frente a las fuerzas del mercado? Si la planificación es excluida del horizonte de lo posible para la acción estatal, solo cabrá sentarse a observar de qué manera esa decli- nación se profundiza. Pero que el Estado abdique su función planifica-
dora no quiere decir que esta desaparezca sino que de algún u otro modo será asumida por otros actores sociales dotados del suficiente poder fác- tico para imponer sus lógicas y prácticas de sentido.
Volviendo a nuestro punto, el ideal del desarrollo sustentable no solo fue complementado en Latinoamérica por el contra-modelo soviético- socialista sino, además, por el modelo chileno de gestión ambiental. Es que si los peores pasivos ambientales y eventos contaminantes habían te- nido lugar en economías proteccionistas y estatalmente planificadas fue necesario advertir que estos riesgos se podrían trasladar hacia los países menos desarrollados de la región (FD19: Brugger y Clemencon, 1991).
No solamente la imagen ambiental de los países del Norte fue res- guardada y purificada8, sino que también se diseñó al ejemplo regional chileno como proceso a seguir. Y hablamos de “diseño” ya que de nin- guna manera podemos admitir que un estudio sostenido en una evi-
dencia anecdótica puede constituirse en una prueba irrefutable9. En
este sentido y más allá de las enormes inconsistencias de orden meto- dológico que se pudieren endilgar al estudio de Birdshall y Wheeler y a otros trabajos del mismo tenor, lo interesante es la construcción de sentido implicada en ellos: refutar que la liberalización económica arrastre a países que abrazan políticas de apertura económica a conver- tirse en paraísos de contaminación. Por el contrario, los sectores indus- triales más contaminantes tenderían a expandirse menos y los más limpios a desarrollarse10.
Ahora bien, ¿de qué modo estos estudios identificaron a los meca- nismos por los cuales la liberalización comercial y las políticas de aper- tura económica posibilitaron el desarrollo de una gestión ambientalmente adecuada en territorio chileno? Para Heraldo Muñoz (embajador de Chile en Brasil durante la década verde y especialista en comercio internacional y medio ambiente) la vía por excelencia será la de la transferencia de tecnologías limpias a través de la radicación y cre- cimientos de CTN: “A este respecto la incorporación de tecnologías limpias usadas en países desarrollados por empresas transnacionalessería el factor explicativo clave de este efecto positivo ambiental de la libera- lización económica” (FD74: Muñoz, 1995: 377).
El mismo Muñoz, citando a Birdshall y Wheeler llegará a sostener que “la apertura externa en Chile (…) acelera la inversión en tecnologías que tienden a ser limpias e importadas mayormente de países con nor- mas ambientales más elevadas” (FD74: Muñoz, 1995: 377-378). Asi-
mismo, los requerimientos ambientales de los PD también fueron iden- tificados como los motores de la ecologización del aparato productivo chileno11.
Pero otra cuestión clave sería pasada por alto si de manera incauta y torpe no prestásemos atención a un elemento trágicamente evidente de la historia chilena: la dictadura pinochetista que se extendió hasta los mismos inicios de la década verde12. Para algunos esta etapa (1978- 1988) suele ser identificada como de “liberalización primitiva” con es- casos avances en materia ambiental pero con profundas transformaciones en materia económica y comercial que servirían de condición de posibilidad para el despliegue de la siguiente etapa de li- beralización sustentable (FD74: Muñoz, 1995; FD53: Gómez-Lobo, 1992). Es que el modelo chileno se constituyó en cuanto tal no solo por sus políticas económicas de los años noventa sino por las particulares características de sus momentos históricamente fundacionales: “El an- terior gobierno militar que asumió el poder en 1973 estableció un sis- tema económico basado en la limitada intervención gubernamental en los mercados y el crecimiento impulsado por las exportaciones en virtud de un régimen de comercio liberalizado” (FD16: Birdshall y Wheeler, 1993: 141).
El término “gobierno militar” en lugar de “dictadura militar” no es simplemente un dato anecdótico sino un elemento de sentido que nos permite inferir que el proceso dictatorial chileno fue identificado como una condición adecuada en términos económicos para la posterior adop- ción del patrón del desarrollo sustentable.
La visión de la cooperación alemana sobre el caso Chile también destaca este aspecto. Al respecto, veamos lo que señalaba Elmar Rompczyk quien, en un texto difundido por CEPAL y la GTZ en la ciudad de Córdoba a principios de los años noventa para la formación de especialistas en derecho y gestión ambiental, identificaba como la gran oportunidad para la economía moderna a la economía ecológica de mercado basándose en:
… las experiencias medioambientales concretas de la nación industrial altamente desarrollada que es la República Federal de Alemania, así como en las condiciones para una política del medio ambiente en el moderno país en desarrollo que es Chile. Concuerda, en todo caso, con la política del crecimiento neo-liberal, que tanto el FMI como el
Banco Mundial pudieron promover exitosamente en esta nación an- dina, y para la cual se generaron, durante la dictadura militar, algunas importantes condiciones estructurales: Privatizaciones de empresas públicas, reducción de la administración pública, descentralización controlada del organismo estatal (FD91: Rompczyk, 1992: 2, énfasis agregado).
Se erigió, de tal modo, el modelo chileno de gestión ambientalmente adecuadaen virtud tanto de su temprana adopción del patrón ambiental de desarrollo como de sus propias condiciones de emergencia histórica13.
IV. La primacía de las Corporaciones Trans-Nacionales
Como ya hemos señalado, hacia mediados de la década verde se vio am- pliamente difundida, entre gobiernos y analistas, la idea de que las CTN serían los vehículos más adecuados para la reducción de la brecha tec- nológica entre el Sur dependiente y el Norte desarrollado (FD31: Chud- novsky y López, 2003). Esto en base a la identificación de las políticas proteccionistas de industrialización por sustitución de importaciones desarrolladas por los procesos nacional-populares latinoamericanos con anterioridad a las dictaduras militares y regímenes neoliberales como el posible terreno propicio para la instauración de paraísos de contamina-
ción en América Latina (FD16: Birdshall y Wheeler, 1993)14.
Por lo tanto, las políticas de apertura económica, liberalización co- mercial y desregulación de la inversión extranjera directa, entre otras, fueron vistas como las condiciones necesarias para que el natural juego del mercado internacional opere permitiendo la reducción de la brecha tecno-ecológica entre los países del Norte y los del Sur, especialmente los latinoamericanos. Pero como señala Agustín Salvia, el pensamiento estructuralista latinoamericano pone en cuestión la reducción de la dis- tancia entre PD y PED a cuestiones meramente tecnológicas. Primera- mente entiende a la dependencia tecnológica como un proceso que incide y promueve la fragmentación de los mercados de los países peri- féricos en, por un lado, un polo altamente productivo y transnaciona- lizado y, por otro, un sector de escasa productividad y de mayor presencia de capitales nacionales (Salvia, 2012).
Obviamente que el objetivo de esta investigación no es adentrarnos en el campo estrictamente vinculado a la economía pero sí valernos de
estas afirmaciones para abordar críticamente a las concepciones que ven en la brecha tecno-ecológica a la causa primordial del subdesarrollo. Por el contrario, allí residiría un fuerte sesgo tecnológico que imputa a ele- mentos transitorios lo que, desde nuestro punto de vista, tiene que ver con factores político-económicos de orden estructural que, sin llegar a determinar en última instancia las relaciones sociales de dependencia, las sobredeterminan.
Por tanto, las nociones que trabajaremos nos permiten relacionar aquello que abordamos en este capítulo respecto del principio “el que contamina paga” y el lugar de las PYMES de los países periféricos en su aplicación como así también aquello que trabajamos anteriormente acerca del empoderamiento de las CTN, en el marco de la causa am- biental global de la década verde. Es que si las PYMES eran las llamadas a constituirse en los agentes perdedores del proceso de ecologización de los mercados latinoamericanos cabe preguntarnos quiénes podrían ocu- par el sitial de vencedores.
La tesis de la heterogeneidad estructural implica la coexistencia en una misma economía de, por un lado, sectores productivos de elevado nivel de productividad, en donde el componente técnico del capital al- canza valores similares al de los PD, y ramas rezagadas tecnológicamente de productividad mucho más baja. De tal modo, mientras las economías de los países centrales suelen presentar una fisonomía tendencialmente homogénea y diversificada, las de la periferia muestran un aspecto he- terogéneo y especializado (Salvia, 2012).
La ideología del desarrollo sustentable al tiempo que sostiene al ideal normativo de un modelo de progreso económico armónico global,