Digital image correlation (DIC) system

Su regulación gira en torno a cuatro pivotes: a) que se dé un supuesto de «extraordinaria y urgente necesidad»; b) límites materiales que configuran una reserva de ley reforzada; c) limitación temporal de su vigencia, como producto normativo del Gobierno; d) control por el Congreso para dotarle de duración indefinida. Todos estos límites apuntan muy directamente a impedir un recurso abusivo de dicha figura como el producido durante el régimen anterior. En el caso de los límites materiales, reduce drásticamente su posible recurso en su campo clásico, la intervención inmediata del Estado en la dirección de la política económica ante desajustes coyunturales.

El apartado 1.º excluye del decreto-ley el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, el régimen de las Comunidades Autónomas

y el Derecho electoral general. La técnica seguida de excluir, en lugar de habilitar, presenta dificultades de interpretación, no resueltas satisfactoriamente por la doctrina, acrecentadas por la imprecisión de los conceptos legales, a excepción de la referencia expresa al Tít. I consecuente con la reserva de ley del art. 53.1.

A pesar de la falta de precisión conceptual y aun no estando en nuestro ánimo, como ya he señalado, entrar en el debate de los límites materiales, entiendo que el concepto «régimen de las Comunidades Autónomas», como diferente de la expresión «las que aprueben los Estatutos de Autonomía» (reservadas a ley orgánica por el art. 81.1) pero, al tiempo, más amplio en su contenido, debe referirse exclusivamente a la articulación de potestades entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como entes territoriales. Así, requiere de Ley, por no referirnos a los casos concretos en que se predica la reserva expresa de ley orgánica u ordinaria, la regulación de todas las materias compartidas, entendiendo por tales aquellas en las que, al menos, algunas potestades, cualesquiera que sean y cualquiera que sea su «calidad», corresponden a las Comunidades Autónomas. Ello en nada debe dificultar la potestad reglamentaria del Gobierno Central en aquellos casos en que toda la «legislación», como ocurre en materia laboral, corresponde al Estado, pues, en este caso, nos encontramos en la relación ley-reglamento y no en la relación Estado-Comunidad Autónoma. En cualquier caso, entiendo que es abiertamente inconstitucional reservar facultades al Estado mediante Reglamento, incluso en casos de atribución al Estado de toda la legislación sobre una determinada materia, por ser el Reglamento vehículo normativo inadecuado —dada la reserva de ley establecida por el artículo 86.1 CE— para regular la articulación Estado-Comunidad Autónoma. Todo ello, sin perjuicio, como es obvio de que la atribución de competencia al Estado, sea por Ley, sea por Reglamento, pueda ser materialmente inconstitucional.

Esta tesis ha sido mantenida por el Tribunal Constitucional, en lo referente a materias en las que las Comunidades Autónomas tienen atribuidas facultades no sólo de ejecución, como ocurrirá en aquellos casos en que el Estado tenga atribuida toda la legislación, sino también de desarrollo legislativo, en su Sentencia de 28 de enero de 1982. Si bien señala que

«puede haber algunos supuestos en los que el Gobierno podrá hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Real Decreto, y de modo complementario, alguno de los aspectos básicos de una materia determinada.

Ciñéndonos, en concreto, a la ordenación de sectores económicos como el crédito, la consecución de aquellos intereses

generales perseguidos por la regulación estatal de las bases del crédito, exigirá que, atendiendo a intereses coyunturales y a objetivos de política monetaria y financiera e incluso la cuantificación de medidas contenidas en la regulación básica del crédito...».

Estos supuestos excepcionales —basta con leer el fundamento jurídico, para ver la cautela y la caracterización del sistema como excepcional, a parte de la naturaleza misma de la materia que al vincularse a datos de coyuntura puede exigir actuaciones inmediatas para las que la Ley es vehículo inadecuado— los justificará la Sentencia en artículos del propio Estatuto vasco. Pero estas precisiones se insertaban en lo que se presentaba como planteamiento general:

«Dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución es la Ley.

Lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada (en nuestro caso, las de los números 11 y 13), es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia.

Dado su carácter general y fundamental al resto de la ordenación de la materia, las bases de la misma deben tener estabilidad, pues con ellas se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales». El concepto «Derecho electoral general» tiene el sentido obvio de limisea estatal a fin de evitar el reforzamiento de la posición del partido gubernamental. Por ello, y a mi entender, no se trata sólo de impedir modificaciones en la Ley electoral en sentido estricto (sistema de atribución de escaños), sino también de toda la normativa que hace posible el «derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos» (art. 23.2), como la que regula, por ejemplo, el derecho de los partidos a acceder a los medios estatales de comunicación. Mayor imprecisión presenta el alcance de la expresión «instituciones básicas del Estado» que nos lleva directamente

a un problema de Teoría general del Estado que, en el Estado intervencionista, sólo puede abordarse desde sus transformaciones y el incremento de sus funciones ideológicas y el control de la técnica. Entiendo, por ello, que por «instituciones básicas del Estado» no pueden entenderse exclusivamente los aparatos políticos de Estado, correspondientes a la organización del poder político, sino también todos aquellos que hacen posible el control sobre el Estado y tienden a evitar su instrumentalización al servicio de los intereses del partido gobernante. Si aceptamos con C. SCHMITT, que la autonomía de la política radica en el alcance de las «plusvalías políticas adicionales» del titular del poder, la organización del control es la organización de los límites del poder que corresponde a su titular. La expresión «instituciones básicas del Estado» se refiere, por tanto, también a las instituciones que organizan el control y no sólo a las que organizan el poder político.

Los caracteres b), c) y d) del Decreto-Ley, señalados con anterioridad, se encuentran íntimamente entrelazados al traducir la supremacía del Parlamento. Dos cuestiones se suscitan. En primer lugar, la naturaleza jurídica del pronunciamiento del Congreso; segundo, qué ocurre si el Congreso no se pronuncia dentro del plazo de un mes, como exige el ap. 2 del artículo 86.

En el primer caso no cabe duda de que el Congreso no ejerce sólo una función «política» de control de si se ha producido un caso de «extraordinaria y urgente necesidad» que, caso de no apreciarla, podría dar lugar a su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia o simplemente a su derogación, sino una auténtica función legislativa que se hace patente no sólo en la utilización del término «derogación», sino también en el hecho mismo de que la convalidación dota a la norma de duración indefinida, sin que sea obstáculo para calificar la intervención como manifestación de función legislativa la no intervención del Senado. Ello, sin embargo, como ya se ha señalado, no permite concluir que la intervención del Congreso de los Diputados dote al Decreto-Ley de la naturaleza de ley formal, sanando sus posibles vicios originarios. El sistema del Decreto-Ley es un procedimiento legislativo sumario y excepcional. En consecuencia, y aunque la intervención del Congreso tenga naturaleza legislativa, la convalidación no sana los vicios originarios por ausencia de «extraordinaria y urgente necesidad» o por extralimitación material; por tanto, no cabe esgrimir la convalidación frente a un eventual recurso de inconstitucionalidad. Se trata, como decimos, de un procedimiento legislativo sumario autorizado sólo en determinados casos excepcionales. En todos los demás, esto es, en los excluidos, la competencia corresponde a las Cortes.

En el segundo caso, el texto del artículo 86 no establece qué ocurre si el Congreso no se pronuncia dentro del plazo, a diferencia del art. 77 de la Constitución italiana que habla de la pérdida de «toda eficacia». Por

un lado, la utilización del término derogar, como potestad del Congreso, parece sugerir que sólo por esta vía pierde su vigencia con lo que, si no se produjera, su duración sería indefinida de no concurrir otra norma posterior que lo deroga. Creo, sin embargo, que esta posible interpretación va en contra del art. 86 que atribuye al Decreto-Ley el carácter de disposición legislativa provisional. El espíritu del artículo y la lógica interna de la naturaleza jurídica del Decreto-Ley, que no su corrección técnica, indican un límite a la provisionalidad al establecer el pronunciamiento expreso del Congreso dentro del plazo de treinta días desde su promulgación. El plazo de treinta días sería así un elemento de interpretación del concepto jurídico indeterminado «provisional» y la duración limitada procedería del ap. 1.º y no del ap. 2.º, caducando al cumplimiento de dicho plazo.