Como se puede apreciar en el cuadro siguiente los contratos de suministro son los más significativos, tanto en número, 51% del total, como en importe, 39% del total.
Como procedimiento de adjudicación, el negociado es el más relevante con un 60% del total de contratos y un 26% del importe total contratado.
Cuadro 51 Contratación
(miles de euros)
TIPO Nº contratos Importe
Obras 15 6.408 Suministros - Revistas y libros 2 1.873 - Informática 20 3.294 - Equipos de investigación 21 841 - Equipos de docencia 15 961 - Otros 25 3.662 Suma de Suministros 83 10.631
Gestión de servicios públicos 25 467
Consultoría, asistencia y servicios 40 9.544
Total 163 27.050
(miles de euros)
CONCURSO SUBASTA NEGOCIADA TOTAL Procedimientos/
Formas Número Importe Número Importe Número Importe Número Importe
ABIERTO 64 19.673 2 309 66 19.982
RESTRINGIDO
NEGOCIADO 97 7.068 97 7.068
TOTAL 64 19.673 2 309 97 7.068 163 27.050
La adquisición de bienes a través de la subasta se ha concretado en 2 contratos por un importe de 309 miles de euros.
En el anexo 3.4-1 figuran los principales servicios generales de la Universidad, así como los ingresos y gastos generales:
- Por gestión directa y por la propia Universidad, el servicio de publicaciones y parte de la asesoría jurídica.
- Por gestión indirecta, mediante contratación administrativa, el resto de los servicios.
El volumen de gastos de la prestación de servicios asciende casi a 9 millones de euros.
VI.3.6.1. Funcionamiento y organización de los servicios gestores
No existe una normativa interna de carácter permanente o un manual de procedimientos en materia de contratación administrativa de la Universidad aunque algunos aspectos organizativos y de gestión de esta materia se regulan en las Bases de elaboración, aprobación y ejecución del Presupuesto y en normas de gestión económica aprobadas en desarrollo de las citadas bases.
Se ha aportado un informe sobre el funcionamiento y organización de la gestión de la contratación pública en la Universidad que responde a los extremos solicitados por este Tribunal y en el que se especifica la denominación, ubicación, composición y funciones de los órganos, servicios o unidades administrativas intervinientes en las diferentes fases de la contratación administrativa. Analizado su contenido, no se observan insuficiencias o anomalías dignas de mención, con las salvedades siguientes:
- No consta la existencia en la Universidad de una oficina o unidad técnica especializada en supervisión de proyectos de obras, distinta de la de proyección. - La Comisión de Compras de la Universidad autoriza los gastos derivados de contratos menores2 y, por tanto, ejerce una competencia que no corresponde a
dicho órgano sino al Rector o al Gerente o a los responsables de las UP por delegación del Rector (Base 29).
Se observa que las decisiones de compra de bienes informáticos, en su mayor parte, no son centralizadas y las adquisiciones de estos bienes no se planifican con antelación, lo que implica una falta de coordinación y previsión, contraria a los principios de eficacia y economía en la gestión del gasto público.
Por último, se ha remitido información referente a varios planes de inversión aprobados o en ejecución durante el ejercicio 2003 y listados de los contratos
2 Con respecto a lo alegado, en la página 1 del Informe remitido a este Tribunal mediante escrito
del Gerente de 22 de julio de 2005, al referirse a los contratos menores, consta lo siguiente: “La Comisión de Compras autoriza el gasto y la Unidad –o los servicios centrales, en su caso,- hacen la petición al proveedor y pagan la factura...” (trascripción literal).
adjudicados por la Universidad en desarrollo de los mismos, en los que solamente figuran dos de los contratos examinados (los números 1 y 2 del Anexo 3.4-2). Ello implica la ausencia de planificación en las inversiones correspondientes a los restantes contratos examinados. Por otra parte, en el mencionado listado figuran unos datos referidos al contrato de construcción del edificio polideportivo y urbanización exterior complementaria y construcción del edificio del Vicerrectorado de Huesca (“importe: 452.268 euros - pagado: 0 euros”) que no son coherentes con los datos y circunstancias del contrato, que se adjudicó con un precio de 3.982.817 euros, ampliado posteriormente a 4.754.033 euros mediante una modificación, y cuya última certificación de obras ejecutadas, remitida a este Tribunal, corresponde al mes de julio de 2005.
VI.3.6.2. Resultados del examen de expedientes A) Consideraciones generales
De acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 39 de la LFTCu, se han seleccionado contratos de entre los siguientes:
a) Contratos de obras adjudicados mediante subasta con precios superiores a 601.012 euros y mediante concurso con precios superiores a 300.506 euros.
b) Contratos de suministro y de asistencia, consultoría o servicios con precios superiores a 150.253 euros, cualquiera que fuese el procedimiento o la forma de adjudicación utilizados.
Se han examinado los diez contratos que se relacionan en el Anexo 3.4-2 cuyo importe total asciende a 10.313 miles de euros. Junto con los contratos, se han enviado y examinado también los correspondientes extractos de los expedientes administrativos, que comprenden las diferentes actuaciones practicadas hasta la formalización documental inclusive; una vez examinados y a instancias de este Tribunal, se remitió diversa documentación de ejecución de cuyo examen se han obtenido los resultados que más adelante se exponen.
B) Justificación de la necesidad de los contratos
En los expedientes de los contratos de homologación de equipos y ordenadores personales (números 4 a 8 del Anexo 3.4-2 ), la justificación de la necesidad de los respectivos objetos para los fines del servicio público, requerida por los artículos 13 del TRCALP y 73 del RGLCAP, está redactada en unos términos absolutamente genéricos e imprecisos. A este respecto, no consta la elaboración de un estudio sobre las necesidades concretas a satisfacer ni los cálculos efectuados para la elaboración del presupuesto de licitación.
C) Cumplimiento de los principios de publicidad, concurrencia y economía en la gestión de fondos públicos
a) En los expedientes de los dos contratos de obras examinados y tramitados mediante concurso (números 2 y 3 del Anexo 3.4-2), se invocó como supuesto de
aplicación de dicha forma de adjudicación la posibilidad de reducción del plazo de ejecución (art. 85.b del TRLCAP) aunque en los mismos no figuran, ni se han especificado posteriormente previa petición de este Tribunal, las particulares circunstancias concurrentes en las respectivas obras que pudieran sustentar el supuesto invocado.
b) La prórroga del suministro de publicaciones periódicas extranjeras en papel para el año 2004 (número 9 del Anexo 3.2) se rigió por los pliegos de un contrato adjudicado en 2002 para el suministro de estas publicaciones durante el año 2003, con respecto al cual figuran varias observaciones en el Informe de Fiscalización de esta Universidad correspondiente al ejercicio 2002 que se dan aquí por reproducidas y que hacen referencia, fundamentalmente, a la deficiente justificación de la necesidad de la tramitación del expediente a los efectos del artículo 73.2 del RGLCAP y a la insuficiente determinación del objeto, lo que resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 13 del TRLCAP.
Aunque en el Pliego del contrato adjudicado en el año 2002 se estableció la posibilidad de prorrogar su vigencia durante un año a la expiración del respectivo plazo, esta prórroga carece de cobertura normativa en los contratos de suministro a excepción de los contratos de arrendamiento (art. 174 del TRLCAP), a diferencia de los contratos de consultoría, asistencia y servicios para los cuales se permite dicha posibilidad en el artículo 198 del TRLCAP. A este respecto, debe tenerse en cuenta que la prórroga de este contrato no sólo implicó una prórroga del ámbito temporal de su vigencia, sino también un incremento del precio equivalente al del año anterior más el 10%. En consecuencia, la prórroga que ahora se fiscaliza carece de cobertura normativa e implica la indebida adjudicación de un nuevo contrato de suministro al mismo adjudicatario del año anterior sin un procedimiento con publicidad y concurrencia de empresas.
Por otra parte y aunque el incremento del 10% con respecto a los precios del año anterior es conforme al apartado 2.4. del anexo 7 del PCAP, dicho incremento es contrario al apartado H del Cuadro-Resumen del mismo PCAP en el que, expresamente, se estableció la no revisión de precios, observándose, por tanto, contenidos contradictorios en el Pliego.
c) En relación con los expedientes de homologación de ordenadores personales (números 4 a 8 del Anexo 3.4-2), figuran varias observaciones en el Informe de Fiscalización de esta Universidad correspondiente al ejercicio 2002 que se dan aquí por reproducidas y que hacen referencia, fundamentalmente, a la inobservancia del marco legal establecido para los concursos de determinación de tipos y para los procedimientos negociados derivados de los mismos (inexistencia de la previa y preceptiva declaración de uniformidad de bienes, de determinación de tipos y precios unitarios tanto en las convocatorias de los concursos como en las adjudicaciones de los mismos y de procedimientos negociados posteriores a los concursos), así como a la insuficiente definición de las características de los bienes a suministrar en los respectivos PPT, cuya concreción se atribuye a los licitadores y al reconocimiento en los Pliegos de amplias facultades a los contratistas para modificar unilateralmente los precios.
d) Criterios de adjudicación en concursos
Con carácter general, en los PCAP de los contratos de suministro y del contrato del servicio de mantenimiento de edificios y otras construcciones de la Universidad (números 4 a 8 y 10 del Anexo 3.4-2), adjudicados por concurso, no se especificó la forma o método de valoración de los precios de las ofertas y de los restantes criterios selectivos ni de asignación de las puntuaciones de los correspondientes baremos. Por consiguiente, las empresas interesadas en estos contratos no pudieron conocer con precisión y claridad los criterios con arreglo a los cuales iban a valorarse las respectivas proposiciones, lo que resulta contrario a los principios de objetividad, publicidad y transparencia en la contratación pública. Destacan, por su ambigüedad y falta de precisión, los siguientes criterios selectivos: Cto. nº OBJETO CRITERIOS 4 Equipos informáticos “Macintosh”, periféricos y elementos auxiliares - Posibles mejoras.
- Compromiso concreto del proveedor de ir modificando los precios y configuración para adaptarse a las condiciones del mercado.
- Apoyar, promover y participar en proyectos de desarrollo... en las condiciones que se estipulen. - Descuentos adicionales en caso de compras especiales y pedidos programados de suficiente volumen.
- Establecimiento de condiciones especiales para los pedidos provenientes de los miembros de la Comunidad Universitaria que lo deseen.
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Ordenadores personales - Establecimiento de condiciones especiales para los pedidos provenientes de los miembros de la Comunidad Universitaria que lo deseen.
- Calidad documentada de la empresa en suministros análogos, así como normas o certificaciones de calidad de la misma.
- Cualquier otro mecanismo de información que la empresa se comprometa a instalar para facilitar la comunicación con toda la comunidad universitaria.
- Los criterios de adjudicación de los concursos examinados no se indicaron por orden decreciente de importancia en los correspondientes PCAP, contra lo dispuesto en el artículo 86.2 del TRLCAP.
- En los PCAP de todos los concursos examinados y entre los criterios de adjudicación, se incluyó la valoración de la experiencia de las empresas licitadoras en prestaciones análogas, aspecto que, por estar relacionado con la solvencia técnica de las empresas (arts. 17.b y 18.a del TRLCAP), constituye un requisito para contratar con la Administración que, como tal y en su caso, debería cumplirse por todos los empresarios para ser admitidos a la licitación en un procedimiento restringido, sin que pueda considerarse como criterio de adjudicación a los efectos del artículo 86.1 del TRLCAP ya que no se refiere a las características de la prestación a realizar.
e) Valoraciones de ofertas y adjudicaciones de los contratos
- En los informes de valoración de ofertas de los contratos de obras examinados y adjudicados por concurso (números 2 y 3 del Anexo 3.4-2), los criterios de valoración de ofertas y los baremos establecidos en los PCAP fueron desglosados en otros criterios y baremos más precisos, no previstos en dichos Pliegos.
La concreción de los criterios con posterioridad a la apertura de los sobres y, por consiguiente, al conocimiento del contenido de la documentación presentada por los licitadores no es conforme con los principios de publicidad, transparencia y objetividad que debe presidir la contratación administrativa.
- En el informe de valoración de ofertas correspondientes al concurso de homologación de ordenadores personales (contratos números 5 a 8 del Anexo 3.4- 2), no se indican las características de las diferentes ofertas que pudieran motivar la propuesta de adjudicación con que concluye dicho informe ni constan las puntuaciones de los licitadores según los baremos establecidos en el correspondiente PCAP; las puntuaciones figuran en un cuadro carente de motivación, fecha, firma e identificación de su autor. Además, en el cuadro solamente constan las puntuaciones otorgadas a siete de los diez licitadores que presentaron ofertas, sin que conste la previa exclusión de los restantes. Por otra parte, en el informe de valoración se tuvo en cuenta un criterio que no se había establecido en el correspondiente PCAP, referente al “volumen de compras realizado a las distintas casas licitadoras en años anteriores”, lo que tampoco es conforme con los principios anteriormente mencionados.
- A pesar de haberse establecido un baremo de puntuación significativamente relevante (de 50 puntos sobre 100) para la valoración del precio de las ofertas en el PCAP del contrato de mantenimiento de edificios (número 10 del Anexo 3.4-2), con posterioridad y en la valoración efectuada no se utilizó el baremo en toda su extensión sino que se otorgaron 43,8 puntos a la oferta más elevada y, en consecuencia, el baremo efectivamente aplicado fue de 6,2 puntos, con lo que las bajas tuvieron un relevancia insignificante, sin que esta forma de valoración se hubiese establecido en el correspondiente Pliego. Por consiguiente, la valoración de las bajas ofertadas en este concurso no se realizó de acuerdo con el principio de economía en la gestión de fondos públicos3. Tampoco consta la asignación a los
diferentes licitadores de las puntuaciones correspondientes a los restantes criterios selectivos distintos del precio.
- En general, en los concursos examinados no se invitó a los licitadores a exponer las observaciones o reservas contra la determinación por la Mesa de la proposición a favor de la cual formularía propuesta de adjudicación, contra lo establecido en el artículo 87.1 del RGLCAP.
3 Se indica con respecto a lo alegado, que para la selección de la empresa adjudicataria, además del
precio de las ofertas, se tuvieron en cuenta otros tres criterios diferentes, por lo que la adjudicación del contrato no fue el resultado de valorar únicamente los precios.
f) Anuncios de convocatorias y de adjudicaciones de contratos
- No se han aportado las publicaciones en el DOCE de las convocatorias de los concursos de homologación para la adquisición de ordenadores personales (contratos números 4 a 8 del Anexo 3.4-2), preceptivas a tenor de lo dispuesto en los artículos 78 y concordantes del TRLCAP4.
- El contenido de los anuncios de las adjudicaciones de los contratos de obras examinados (números 1 a 3 del Anexo 3.4-2) no se ajusta al establecido en el Anexo VII.G del RGLCAP, al contener menor información de la requerida en el Anexo.
D) Ejecución de los contratos de obras y de servicios
a) El contrato de obras de “Modificación de acceso a la Escuela Politécnica Superior de Huesca” (número 1) fue formalizado en octubre de 2003 con un plazo de ejecución de seis meses y un precio de 169.084 euros y la comprobación del replanteo tuvo lugar en noviembre de 2003, por lo que, de conformidad con el plazo establecido, las respectivas obras deberían haberse terminado en mayo de 2004.
El contratista formuló una reserva en el acta de comprobación de replanteo, de 17 de noviembre de 2003, consistente en la necesidad de modificar el proyecto para la subsanación de problemas de inundación advertidos en las últimas lluvias acaecidas, estimándose el importe de esta modificación en 48.586 euros; reserva que el Director de las obras consideró infundada, por lo que ordenó el inicio de la ejecución de las obras.
Ello no obstante, el Director facultativo había redactado en octubre del mismo año una memoria del proyecto modificado, fundamentada en los problemas de inundaciones mencionadas por el contratista, y diez días más tarde de la comprobación del replanteo solicitó la aprobación de un gasto igual al importe estimado por el contratista para la modificación del proyecto. Como consecuencia de esta petición, en febrero de 2004 se aprobó la modificación del contrato por un importe de 48.585 euros, lo que implica un incremento representativo del 28,7% del precio primitivo, y sin incremento del plazo.
Según consta en la comunicación al Tribunal de Cuentas sobre la modificación, ésta tuvo como finalidad subsanar deficiencias observadas en el planteamiento de la zona de aparcamiento y como objeto terminar de acondicionar la superficie determinada en los planos para recuperar la vía de entrada que siempre había existido desde la carretera de Huesca a Cuarte; circunstancias que no coinciden con las expresadas por el contratista en la comprobación de replanteo y por el Director facultativo en la memoria del proyecto modificado.
En agosto de 2004, se formalizó una segunda modificación por importe de 20.304 euros con la finalidad de asumir la liquidación del contrato, que excedía del 10%
4 Los documentos enviados a este Tribunal con el escrito de 30.09.2005, mencionado en la
del precio, sin que en el expediente remitido a este Tribunal consten otras causas de esta modificación ni las unidades de obra incluidas en la misma. Por otra parte, el informe la Asesoría jurídica sobre la modificación está incompleto al faltar todas las páginas excepto la primera. Se observa asimismo que el importe de la modificación que figura en el documento de formalización no coincide con el de la certificación final de obras emitida en junio de 2004, correspondiente a esta liquidación, que asciende a 20.787 euros.
El acta de recepción de las obras se firmó el 13 de septiembre de 2004, cuatro meses después de haber expirado el plazo de ejecución, sin que conste la concesión de prórrogas o suspensiones que lo ampliaran, lo que implica una demora no justificada con respecto al plazo de recepción establecido en el artículo 110.2 del TRLCAP.
Como se desprende de la descripción de actuaciones anteriormente expuesta, la certificación final de obras ejecutadas y la liquidación del contrato fueron anteriores a la recepción de las obras, lo que implica una alteración irregular del orden entre estas actuaciones establecido en el artículo 147 del TRLCAP.
b) El contrato de obras de “Construcción del edificio polideportivo y urbanización exterior y complementaria y construcción del edificio sede del Vicerrectorado de Huesca” (número 2 del Anexo 3.4-2) fue formalizado en noviembre de 2003 con un plazo total de 16 meses y un plazo parcial de 9 meses para la entrega del edificio del Vicerrectorado, y con un precio de 3.982.817 euros. Las obras debieron comenzar el 18 de diciembre de 2003, día siguiente a la comprobación de replanteo positiva, por lo que, de conformidad con el plazo estipulado, el edificio del Vicerrectorado debería haberse terminado en septiembre de 2004 y las restantes obras, en abril de 2005.
Sin embargo, el importe de la certificación número 1 de obras ejecutadas, correspondiente al mes de diciembre de 2003, es de cero euros, lo que implica una paralización irregular de las obras, no sustentada en expediente de suspensión alguno.
En noviembre de 2004, se concedió una primera prórroga de dos meses de duración al contratista debido a la falta de suministro de ladrillo, sin imponérsele las sanciones por demora previstas en el artículo 95 del TRLCAP a pesar de que la circunstancia motivadora del retraso no constituye un supuesto de fuerza mayor de entre los enumerados en el artículo 144 del TRLCAP con respecto al principio de ejecución del contrato a riesgo y ventura de éste (art. 98 del TRLCAP), y se fijó como nueva fecha de terminación del edificio del Vicerrectorado el 30 de noviembre de 2004.
Posteriormente, se concedió una prorroga del plazo total de 2 meses de duración, hasta mayo de 2005, para la tramitación del expediente de un proyecto modificado. La modificación fue aprobada en julio de 2005 con un importe de 771.216 euros, lo que implicó un incremento del 19,4% del precio primitivo, sin incremento del plazo5, y tuvo por objeto la incorporación de un centro de
transformación y la instalación del equipamiento deportivo fijo en la pista, así como de preinstalaciones para conversión del campo de tierra y campo de césped