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Toda política pública es un programa de acción que una autoridad formal, en el marco de sus competencias, decide hacer o no hacer (implica una acción positiva o simbólica) en la búsqueda de coordinar los medios y disposiciones del Estado y las actividades privadas, para la realización de objetivos que son socialmente relevantes y políticamente determinados.

Es decir una “cuestión” de una política pública es un “asunto socialmente problematizado”, por ello al analizarlas se debe indagar el proceso social en el cual se origina y desarrolla (Oszlak y O´Donnell, 1984). Es decir que no sólo el Estado adopta políticas sino también otros actores, lo cual supone interacciones de poder, influencia y negociación. Se dice que una “cuestión” es pública cuando los problemas que lo son hasta el momento para algún sector, comienzan a ser asumidos por los gobiernos y pasan a conformar la “agenda de las cuestiones públicas”. (Schweinheim, 2006). A su vez, a pesar que un problema o una cuestión puedan ser relevantes, el gobierno puede ignorarlo o postergar su resolución. Por lo que la ausencia de acción gubernamental (no acción) en un tema, puede implicar también una definición de política pública. (Oszlak y O´Donnell, 1981). Las políticas pueden examinarse como un proceso que se desenvuelve por etapas, que poseen sus actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios. Las etapas de este proceso sirven como un dispositivo analítico para los fines de su explicación, denotan los componentes lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados a manera de proceso, no implicando la existencia de eventos sucesivos y separables. Las etapas pueden sobreponerse y superponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse, ya que se trata de una separación analítica (Aguilar Villanueva, 2007).

Muchos autores han indagado en la tarea de conocer el proceso de decisión de la política, entre ellos Aguilar Villanueva (Op. Cit.), quien reconoce como partes integrantes de este proceso los siguientes momentos: la existencia de alguna problemática o problema y su entrada en la agenda de gobierno, la formulación de un curso de acción para conseguir modificarla, y la implementación del mismo para conseguir los resultados deseados (Figura 4).

Estado POLÍTICA PÚBLICA Sociedad

Problema como asunto de las P. P. Definición del Problema y

Agenda

Formulación Implementación

Figura 4: El Estudio como Proceso de las Políticas Públicas

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Reconocer como etapa la Formación de la agenda gubernamental y la definición de los problemas públicos, implica que la política pública no es la gran decisión instantánea en la cúspide del Estado, sino un proceso, una serie compleja de decisiones en la que se entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales. La agenda es el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar. El proceso de elaboración de la agenda es el momento en que el gobierno elige si intervendrá o no sobre un determinado asunto.

En el estudio del proceso de elaboración de la agenda interesa conocer entre otras cuestiones ¿cómo se forma y porqué se forma de esa manera?, ¿a qué se debe que algunos asuntos asciendan a constituirse como asuntos de gobierno?, y ¿cuáles factores facilitan o dificultan el ingreso a la agenda gubernamental de ciertos temas? (Aguilar Villanueva, Op. Cit.).

Indudablemente, la decisión de actuar o no, es el resultado de un entramado de relaciones entre diversos factores, a veces establecidas analíticamente, otras intuitiva o ilógicamente. Va a depender de muchas variables, por ejemplo si el gobierno se encuentra o no en oportunidad de elegir favorablemente el asunto (pocos temas, obligaciones básicas desahogadas, tiempos, recursos, ausencia de demandas contradictorias, etc.), si las cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia, analogías, información, teorías, tecnologías, recursos, personal competente),o si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en la cuestión por muchas razones (políticas, morales, económicas, de ámbito de jurisdicción) (Aguilar Villanueva, Op. Cit.)..

Colocar una cuestión en la agenda, implica ir dando forma a la definición del problema, de tal manera que sea aceptable para la población y tratable para el gobierno, por lo que analíticamente son etapas interdependientes. Los problemas deben ser planteados, estructurados, de manera que sean gubernamental y socialmente abordables con los recursos intelectuales, legales, fiscales, políticos y administrativos a disposición. Su trazado es determinante para la solución, es decir un problema bien estructurado tiene en principio la capacidad de resolverlo, al contrario muchos problemas públicos no indican cual es el criterio de solución y cuáles sus operaciones de solución, cuál es su ámbito y alcance, cuáles sus diferentes estados de solución.

La manera cómo se define el problema, y quiénes lo definen, condiciona la configuración de los instrumentos, modos, objetivos y las opciones de acción de la decisión pública. Es por ello que en el estudio de los problemas muchos son los interrogantes, entre otros Aguilar Villanueva (Op. Cit.) esboza, ¿por qué una determinada situación es considerada problemática?, ¿quiénes son los que dicen que algo es un problema y cuáles razones ofrecen?, ¿se trata de un problema aislado o resulta de otros problemas y ocasiona otros problemas?, ¿es un problema gubernamental tratable?, ¿la definición que se ofrece trasciende el ámbito de la factibilidad gubernamental?, ¿se puede hacer algo por el problema, conforme las leyes establecidas, a los recursos disponibles, a los conocimientos accesibles?.

Luego de la instalación de ciertos problemas en la agenda se abre la etapa de formulación de la política, la que implica dar el sentido que deberá tener la acción, y contiene los elementos normativos y prescriptivos de los que resulta una visión sobre un futuro deseable. Si bien se ha ido incorporando paulatinamente a la población en esta etapa, su responsabilidad es una tarea exclusiva de los actores públicos, tanto la responsabilidad sobre la decisión final, como el diseño de la política.

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Luego, se inicia la etapa de implementación, o de la puesta en práctica de las políticas. Es un conjunto de acciones que conlleva muchos actores y muchas operaciones reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca con medios específicos producir los efectos previstos. Esta fase es tan importante como el resto de las etapas, ya que de su existencia y características también depende el éxito o fracaso de la política. No se puede hablar de diseño de la política sino es a la vez el diseño de su proceso de implementación. Diseñar una política significa prever e incluir la secuencia de acciones que es justamente el proceso de implementación, y cuyo efecto último es la producción del estado de las cosas buscado como objetivo. Con el estudio de la implementación se busca entre otras cuestiones, describir y explicar las principales dificultades que la puesta en práctica de la política encuentra en su camino, saber ¿cómo y porqué se eligen ciertos patrones de implementación?, ¿por qué se prefieren ciertos criterios valorativos en la elección y evaluación de la política?, ¿cómo y porqué se decide continuar con viejas políticas?, entre otras interrogantes (Aguilar Villanueva, Op. Cit.).

La posibilidad de lograr los objetivos a lo largo del proceso va a depender de muchos factores, Sabatier y Mazmanian (1981) dividen a estos condicionantes en tres categorías amplias 1) la tratabilidad del o de los problemas a los que se dirige la política, es decir la solución a algunos problemas sociales resulta más sencilla que la de otros porque, es más fácil comprender qué cambios son necesarios para resolver el problema, las acciones a realizar no son muy variadas, o la magnitud de las modificaciones es alcanzable, o se involucra a un porcentaje pequeño de la población, entre otras aspectos ; 2) la capacidad de la disposición para estructurar apropiadamente el proceso de implementación, es decir si se estipula con precisión los objetivos y jerarquía de los mismos, la validez de la teoría incorporada a la política, la disposición de recursos financieros, el grado de integración jerárquica dentro y entre las instituciones encargadas de la implementación, la asignación del programa a las agencias y funcionarios comprometidos con los objetivos normativos, grado en el que las oportunidades de participación son otorgadas a actores ajenos a las agencias responsables ; y 3) el efecto neto de las diversas variables políticas en el apoyo a la política, a saber, los cambios en las condiciones socioeconómicas y tecnológicas, la atención que los medios prestan al problema que enfrenta la ley, el apoyo de la sociedad en general, los cambios en los recursos y actitudes de los grupos de ciudadanos frente a los objetivos y las decisiones políticas de las instituciones responsables, el apoyo a los objetivos por parte de las autoridades, el compromiso y calidad de liderazgo de los funcionarios responsables.

También es parte esencial de los procesos de las políticas la evaluación de los resultados parciales y finales a partir de relacionarlos con las metas y los objetivos generales de la política con indicadores mensurables. Esta fase es considerada esencial porque permite retroalimentar la política o reformularla a partir de nuevas cuestiones emergentes de ese proceso de evaluación.

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2.2 PROPUESTA PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO EN EL