A NATIONAL NEEDS ASSESSMENT
1.10 Framework: Needs, Human Rights and Equality
He dejado para el final los riesgos que, sin embargo, considero más importantes. No sólo porque los riesgos políticos hablan de la forma misma en que se articulan las sociedades, sino porque la solución de todos los demás riesgos depende de la política. Así, modificar las leyes para progresar en la lucha contra el cambio climático depende de la voluntad política, igual que depende de ella que las ideologías peligrosas reciban pocos votos y capacidad de acción o que la sociedad adopte normas sociales para tratar con las nuevas tecnologías. La política, en el sentido amplio y no sólo reducido a las elecciones cada cuatro años y los debates parlamentarios, es el centro de la vida en común de los habitantes de una sociedad y, por tanto, la clave para ver cómo se articula la sociedad, cómo afronta sus problemas y qué oportunidades es capaz de aprovechar.
La actual no es una época en que la política se ciña únicamente a las fronteras estatales y los parlamentos de cada país. Al contrario, existe una globalización política construida sobre organismos múltiples, cumbres cruzadas y otras formas de poner en contacto distintas voluntades y percepciones. Por ello, se vuelve global y, con ella, los riesgos políticos se amplían del mismo modo.
Desde siempre, los Reinos, Imperios y Estados han sido los garantes de la seguridad de sus habitantes de un modo u otro, y de su fuerza y estabilidad dependía lo demás. Con el paso de los siglos se fueron dotando de métodos y técnicas para garantizar esa paz cada vez de modo más efectivo, claro y duradero: policía, ejércitos permanentes y cada vez más profesionalizados, prisiones, sistemas de vigilancia de la sociedad… incluso el Estado de Bienestar podría verse, al menos en parte, como un esfuerzo en este sentido, ya que fortalece la cohesión social y disminuye el conflicto interno (la llamada “paz social”), además de que da a todos los ciudadanos una educación común que busca fortalecer su identidad única y leal al Estado.
Sin embargo, por mucho que lo intentase, ninguna de estas organizaciones consiguió eliminar la inestabilidad política del mundo en el que estaban insertas. Lidiaron con ella lo mejor que pudieron pero, en última instancia, la lucha permanece como una fuerza clave del cambio y la naturaleza de las sociedades. Tanto es así que la escuela realista llegó a definir el sistema político global como una anarquía en permanente conflicto por la seguridad.
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Pese a ello, el siglo XX comenzó a ver la institucionalización de diferentes medios de intentar reducir la inestabilidad política global. Desde la fallida Sociedad de Naciones a la actual ONU, desde la OTAN a acuerdos bilaterales,… Especialmente tras la II Guerra Mundial, se ha producido un enorme trabajo para crear un entorno intersocietal que fuese más seguro. Eso sí, todo ello inserto en la inestabilidad más estable que ha dado la historia: la Guerra Fría.
Con el colapso de la Unión Soviética, los esfuerzos destinados a combatir la inestabilidad política global parecía que finalmente podrían tener éxito: la ONU comenzaría a funcionar efectivamente ahora que la URSS y los Estados Unidos no se vetaban mutuamente por definición y los modelos democráticos se extenderían por todo el globo con mayor facilidad.
Pero esa ilusión se rompió pronto. Las Guerras de los Balcanes, las del Golfo, los sangrientos conflictos en Ruanda y Sierra Leona, etc. todos ellos demostraron que la inestabilidad política no se había desterrado como algunos soñaban... fue un despertar sangriento. Pero no sólo se trata de conflictos militares, sino de las olas de protestas ciudadanas que barren medio mundo, desde la Primavera Árabe, al 15-M, Occuppy Wall Street, el Euromaidan o las movilizaciones contra Nicolás Maduro y Vladimir Putin. Con distintas caras, objetivos, razones y conclusiones, todas han devuelto a la primera plana un mundo donde la ideología y el conflicto político siguen tan vivos como siempre lo han estado, y tras el silencio de una época de prosperidad económica y hegemonía liberal, es la política la que está empujando de nuevo con fuerza.
Así, hay dos grandes dinámicas de riesgos políticos, una más mundial y de geopolítica, y una más local pero extendida y generalizada globalmente. La primera es que el planeta se encuentra en un proceso de cambio acelerado en los equilibrios de poder entre los distintos Estados; de aquí que los conflictos fruto del terrorismo, el riesgo del aislamiento de la globalización y los problemas que pueda plantear la diplomacia puedan llevar a que la gobernanza global fracase como conjunto a la hora de resolver estos cambios; por el otro lado, los cambios en el status quo también tienen otra cara y es que los conflictos entre los Estados premodernos, modernos y posmodernos, la guerra y la seguridad, y las interferencias e injerencias directas entre países están hablando de una
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lucha geopolítica más clásica por convertirse en los centros de poder en el nuevo orden mundial que se está gestando.
La otra cara de la moneda es el cortoplacismo que domina la política moderna, que dificulta la creación de proyectos a largo plazo que permitan enfrentarse a los más profundos problemas de las sociedades. Así, unido al riesgo global que supone el crimen organizado, el ascenso de la tecnocracia y la debilidad del liderazgo en la actualidad, y el desapego a lo público que defiende el neoliberalismo, surge una creciente deslegitimación del sistema que pone en riesgo aquello que, al menos hoy por hoy, se considera deseable.
Procesos:
El primero de los procesos que condiciona la política global es que se producen
Cambios en el Status Quo. Que los equilibrios de poder se alteren no es algo malo en si,
ni mucho menos, pues son fuente de muchas oportunidades; sin embargo, la inestabilidad puede generar también muchos problemas a medida que interactúa con el sistema393.
393 De hecho, el World Economic Forum (2015) considera el cambio en los equilibrios de poder no como un
riesgo sino como un hecho, un proceso activo. Y, dentro de este, en el informe de 2014 añadieron un riesgo nuevo que gana centralidad, que es el de inestabilidad, que yo considero como corolario del cambio en el
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Actualmente se están produciendo cambios muy significativos en la estructura del poder
en las relaciones intersocietales394.
Tras el Renacimiento, el mundo tenía su centro en Europa, su poder tecnológico, cultural, ideológico y demográfico la hizo conquistar el planeta entero y dividírselo en grandes imperios coloniales. Sin embargo, a partir de la Primera Guerra Mundial ese centro se desplazó al Océano Atlántico y quedó simbolizado en el término “occidente” pues Estados Unidos se unía como protagonista. Esto siguió siendo así hasta el final de la Guerra Fría, durante toda la cual la OTAN simbolizó esa unión central y ordenadora del mundo entre Estados Unidos y Europa. Durante todo este periodo, el mundo estuvo ordenado en “blancos y negros” ideológicos, políticos y económicos395: comunismo contra democracia,
economía planificada contra mercado, libertad contra igualdad.
Sin embargo, desde el final de la Unión Soviética, ese centro se ha desplazado de nuevo. Con la emergencia económica y demográfica de Asia, el núcleo se ha ido moviendo hasta el Océano Pacífico396 a medida que las divisiones internas de Europa la impedían tomar una posición decidida y firme en el marco global. Las visitas del Presidente Obama a India y China a lo largo de su tour asiático durante el 2010 demostraron esto, cuando en ambos casos el Presidente dijo que el futuro del planeta dependía de las relaciones entre Estados Unidos y China/India. Aunque hay voces que hablan de una nueva visión hacia Europa a raíz de los eventos en Ucrania397, es demasiado pronto para juzgar su impacto en la política exterior norteamericana y global.
Con la emergencia de los países en vías de desarrollo y el reordenamiento del campo intersocietal se está gestando cada vez más una multipolaridad que se aleja de la hegemonía única norteamericana. Estados Unidos seguirá siendo la primera potencia durante bastantes años aún, pero el mundo será dominado por una gran superpotencia flanqueada por varias potencias con capacidad independiente398 cada vez de modo más
claro; y estas tienen voces que se oponen a la americana con firmeza cuando consideran que se equivoca (como el caso de la negativa de Francia y Alemania a la Segunda Guerra
394 Barbé Izquierdo (2012: 98). 395 Cooper (2004: 5). 396 Lamo de Espinosa (2010: 49). 397 Bassets (2014). 398 Lamo de Espinosa (2010: 51).
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del Golfo399). Esto ha reactivado el discurso acerca del conflicto de civilizaciones400, la alianza de civilizaciones401 y el choque político cultural de modo que incluso ha salido de los debates más académicos para alcanzar la prensa general402.
Es por todo esto que el desplazamiento del centro del mundo al este, y los retos que plantea, cuestiona todo el ordenamiento del campo intersocietal y crea nuevos riesgos o aumenta los existentes. Esto ha llevado a que el World Economic Forum lo considerase un riesgo en su edición de 2011403 y que esté profundamente vinculado con la inestabilidad
política y social que de nuevo aparece recogido por el World Economic Forum, en esta ocasión en 2014, como el décimo riesgo más peligroso404.
En gran medida, el World Economic Forum está pensando en la inestabilidad política y social interna de los Estados, pero está profundamente relacionada con la inestabilidad política global. La crisis de Siria depende directamente de la incapacidad o falta de voluntad de Estados Unidos por intervenir y a la capacidad de Rusia para hacerlo, de modo similar a lo que ocurre en Ucrania; la inestabilidad en los países árabes depende de la extensión global de la Primavera Árabe, etc. Los cambios políticos globales se transforman así en inestabilidad política y social fuera y dentro de cada uno de los Estados mediante el contagio de ideas, el movimiento de personas, etc.
El otro proceso de riesgo político es uno interno a los Estados: el Cortoplacismo. Es fruto del juego democrático, donde siempre hay elecciones en algún lugar en todo momento y, cuando no las hay, los sondeos de opinión se encargan de llenar el hueco; por ello, importa más obtener los resultados a corto plazo con medidas inmediatas405 que permitan ganar esa siguiente elección, que realizar largas y costosas modificaciones estructurales, por necesarias que sean, cuyos réditos tardarán muchos años en verse.
399 McCormick (2007) muestra que las diferencias entre europeos y americanos en realidad datan de mucho
antes, aún cuando anteriormente se construía un discurso que aparentaba ser común desde ambas partes para hacer frente al enemigo soviético.
400 Huntington (1993).
401 Famosa y fallida política del ex-Presidente Español Rodríguez Zapatero. 402 Por ejemplo, Torriente y Sánchez (2014).
403 World Economic Forum (2011). 404 World Economic Forum (2014: 9). 405 World Economic Forum (2011: 57).
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Así, para poder llevar a cabo reformas que tengan una larga proyección es necesario generar visiones que sean estables en el espacio y en el tiempo; esto puede hacerse mediante gobiernos que perduren con los años (porque son de un único partido, como China, o bien porque son capaces de continuar ganando las elecciones) o, sobretodo, mediante la elaboración de pactos entre las diversas fuerzas políticas y sociales existentes en cada comunidad. El problema de esto es que, electoralmente, un pacto da réditos a todos los que lo firman más o menos por igual, de modo que no sirve para ganar las elecciones, que son el centro inmediato de toda actividad política.
El resultado es que los Estados priorizan la visión a corto plazo a la hora de enfrentarse a los riesgos, lo cual puede tener un impacto a largo plazo406 ya que sólo se ponen parches sobre los problemas, en lugar de solucionarlos. Por esto, muchos riesgos a largo plazo o estructurales son dejados de lado, ya que suponen grandes dificultades a cambio de poco rédito en las urnas. Esto se ve agravado porque, en general, se tiende a infravalorar los riesgos de largo recorrido o crónicos, en comparación con los riesgos puntuales y más visibles407.
El resultado de esta inmediatez en política, fruto de una sociedad que vive cada vez más en el "ahora", es sin duda el ascenso en importancia de las soluciones rápidas y sencillas aunque a la larga tengan costes mayores o no sirvan para solventar el problema. Con ello, los riesgos políticos se agravan y las democracias funcionan peor, porque acumulan una serie de problemas que, o no son tratados, o son abordados de modo a toda velocidad con lo que sus soluciones no sirven (el ejemplo de las continuas reformas en educación que encontramos en España es claro en este sentido, siendo fruto de una educación que no se ha construido sobre un pacto mayor sino sobre las decisiones de cada uno de los Gobiernos en el poder).
Peligros:
Uno de los primeros cambios que se ven a raíz del crecimiento de la inestabilidad es el aumento del Terrorismo. Este se nutre de los espacios de conflictos y ausencia de cooperación entre Estados, usando esas áreas grises como centros de operaciones para
406 World Economic Forum (2014: 27). 407 World Economic Forum (2011: 62).
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atacar y causar los máximos daños posibles. No es en vano por ello que, a menudo, se suele considerar que el atentado contra las Torres Gemelas del 11 de Septiembre de 2001 cambió la política exterior norteamericana y supuso, en gran medida, el fin de su unipolaridad.
El World Economic Forum define este riesgo como: "individuos o grupos no
afiliados a ningún Estado que inflingen daños humanos o materiales a gran escala"408.
Lamentablemente, ha habido ya muchos, no sólo por parte de Al-Qaeda sino de múltiples organizaciones se aprovechan de los conflictos intersocietales y los Estados más frágiles en su propio beneficio. La relación entre estabilidad y la desaparición de estos grupos está en la faz opuesta de la moneda, por ejemplo con la desarticulación del IRA en Irlanda y, actualmente en proceso, la de ETA en España, que en entornos mucho más estables ven limitada su capacidad de acción hasta dejar de ser funcionales y tener que buscar otras vías.
Por el contrario, los entornos de conflicto resultan fuentes inagotables de fuerza para estos movimientos. El ejemplo más claro es, probablemente, el del conflicto Palestina/Israel, que lleva décadas en un círculo vicioso de violencia e injusticia que sirve para que los grupos más extremistas tengan un grupo de descontentos listos para engrosar sus filas y luchar asimétricamente409. Se plantea así un nuevo tipo de conflicto donde las fuerzas de seguridad tradicionales resultan menos efectivas ya que el enemigo permanece oculto entre la población civil hasta el momento de atacar y se mantiene lejos de confrontaciones militares clásicas, lo cual lleva a un nuevo modelo de guerra de guerrillas. El caso de la invasión de Afganistán por parte de la coalición intersocietal a finales de 2001 para luchar contra Al-Qaeda demuestra lo poco eficaz que resulta la confrontación tradicional contra estas fuerzas móviles.
Es por ello que, tras el 11-S y los eventos que siguieron, el terrorismo se convirtió en el centro de los riesgos políticos de la agenda intersocietal y la primera prioridad en seguridad para muchos países; aunque actualmente la seguridad cibernética lo haya desplazado como principal amenaza para Estados Unidos, el terrorismo continúa siendo una de las cuestiones más relevantes. La cantidad de muertos por terrorismo está en este momento en el pico más alto, con la inmensa mayoría de ellas ocurriendo en Irak, Afganistán, Pakistán, Nigeria y Siria:
408 World Economic Forum (2013: 46). 409 Vestrynge (2007).
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Fuente: Institute for Economics and Peace (2014: 15).
Tras los atentados masivos como el 11-S o el 11-M, la capacidad de los grandes grupos terroristas para atacar en los países del primer mundo ha demostrado ser limitada. Aunque puedan hacer acciones ocasionales de gran envergadura y el impacto de las mismas pueda ser notable, los atentados que pueden hacer en el exterior son esporádicos y de menor envergadura normalmente, como el atentado en la sede de Charlie Hebdo. Se produce, sin embargo, un desplazamiento de este riesgo geográficamente a áreas más inestables: los ataques, por ejemplo, se suceden en Oriente Medio (especialmente con la aparición del Estado Islámico en Oriente Medio y la extensión de las filiales de Al-Qaeda por el norte de África así como el descenso hacia el caos en Afganistán, Irak, Libia y Siria), y se están convirtiendo en un problema creciente en China. El mapa del Institute for Economics and Peace es claro:
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Fuente: Institute for Economics and Peace (2014: 8).
Atendiendo a su ideología, si bien en 2012 la mayor parte de atentados eran reclamados por los talibanes como organización única, pero en general la mayor parte de atentados eran causados por organizaciones políticas410, la situación dos años después ya era diferente, marcando el ascenso así del terrorismo religioso. Esto no contradice del todo el hecho de que las condiciones de vida son el caldo de cultivo principal del terrorismo (falta de empleo, estabilidad, seguridad, la muerte de gente cercana…) pero sí que marca un cambio en la respuesta a estas condiciones desde el terrorismo: si bien antes se buscaba forzar cambios políticos, ahora lo que se busca es la creación de una posición religiosa que debería dar salida trascendental a los terroristas y crear un “paraíso en la tierra” o un reino de gobierno justo y devoto como el Estado Islámico.
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Fuente: Institute for Economics and Peace (2014: 49).
En términos numéricos de probabilidad e impacto, los expertos del World Economic Forum le siguen dando una gran presencia a lo largo de los años, una que varía poco (fuera del cambio de métrica del 2014):
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la web del World Economic Forum.
El segundo riesgo que plantea la situación actual consiste en un Retraimiento o
Aislamiento de la Globalización. En este escenario, los crecientes conflictos
intersocietales, la inseguridad globalizada o simplemente la pérdida de influencia en la 2,9 3 3,1 3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7 2012 2013 2014 2015 Terrorismo Probab… Impacto
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esfera mundial podría llevar a que algunos países se aislasen del exterior. Y, en la medida en que lo hiciesen, esto llevaría a nuevos problemas.
Así, los países que se aíslan de los procesos de globalización y toma de decisiones conjunta acaban volviéndose peligrosos para sus entornos. En la medida en que se alejan de las instituciones y organismos que permiten la creación de confianza y que se juegue sobre reglas comunes (propias de una visión liberal-institucionalista o constructivista de las relaciones intersocietales411) se ven forzados a considerarse como islas frente a un
entorno potencialmente hostil; esto anima a la creación de espirales de desconfianza y otros modelos clásicos de la teoría realista y al surgimiento de problemas a raíz de esto. El ejemplo típico de esta posición sería Corea del Norte, uno de los países más bloqueados del entorno global y, por ello, más dado a las espirales de desconfianza y dilemas de seguridad de su mentalidad realista. También puede ser, como en el caso de Nigeria, que el Estado se desligue del conjunto de la globalización como medio de ejercer un mayor control sobre su interior, y poder así aprovecharse en mayor medida de sus posibilidades como Estado depredador de su propia población412.
Pero, incluso aunque no lleguen al extremo de aislarse por completo de lo que les