Chapter 2 Theoretical Framework 2.1 Introduction
2.3 Framing Research, Frames and Framing
Luego de la segunda guerra mundial la ocupación de Japón y Alemania buscó ―democratizar‖ a los países bélicos, mediante algunos requerimientos básicos para la democracia como el establecimiento de un gobierno constitucional y representativo, y la independencia de la rama judicial112. De igual manera descartelizó la economía (por medio, por ejemplo de la disolución
de los zaitbatsus en Japón), se excluyó ciertos elementos reaccionarios del poder y se financió un movimiento a favor del libre comercio mientras los costos de reparación y la política estratégica para la reconstrucción económica fueron asumidos por cada país113. En el caso
específico de la reforma agraria en Japón, la democracia no primó como medio para la consecución de una política agraria explícita, debatida y negociable. Por el contrario, el Estado nipón fue central y represivo en la búsqueda de una reforma agraria que le permitiera excedentes económicos114 para constituir, financiar y dirigir el proceso de industrialización.
En Sur Corea y Taiwán, el proceso reformista empieza con la expulsión de los japoneses, es decir de los terratenientes y organismos estatales que había controlado un parte de la agricultura, además de la expropiación de terratenientes nacionales que habían cooperado con las fuerzas de ocupación japonesa. Con respaldo de Estados Unidos, y para frenar la expansión del comunismo, se implementaron después unas amplias reformas. En el caso coreano, la reforma no sólo nutrió de excedentes a la industria, sino que sirvió para debilitar las bases económicas de las facciones conservadoras de la oposición, a través del fortalecimiento de una robusta clase de pequeños propietarios que controló de forma autoritaria el Estado. La masiva reforma revirtió la estructura de tenencia de la tierra al pasar de tener un 75% de la producción en manos de inquilinos, a lograr que el 70% de la
112 Montgomery, R. Forced to be free. Chicago: University of Chicago Press. 1957.
113 Asien, Ernesché Rodríguez. El Gran Salto Económico de Japón de Posguerra. Contribuciones a la Economía,
2007, no 2007-04.
producción proviniera de los pequeños propietarios. La clave de esta conversión fue la entrega de tierras a quien realmente la trabajaba, mientras se compensaba a los propietarios nacionales con promesas de pago redimibles a 10 y 15 años y/o con acciones dentro de las nuevas empresas industriales estatales115. El objetivo fue triple, por un lado se alcanzó una masiva
redistribución de tierras, se extrajeron importantes excedentes para la industria y los mismos recursos con los cuales se pagaba las indemnizaciones se volcaron a sectores más dinámicos. Los intereses de los antiguos y conservadores propietarios, ya no estaban atados a la tenencia especulativa y rentista, sino que se desplazaron a la tenencia de acciones en el sector industrial, minimizando resistencias políticas en contra del activismo económico del Estado.
El éxito de la reforma agraria en Corea se debe a varias razones. En primer lugar, la inminencia de un conflicto con Corea del Norte y la creciente influencia del comunismo condujeron a cerrar filas a favor de una reforma que despresurizó el conflicto entre propietarios e inquilinos. Prácticamente después de la reforma, no hubo campesinos o proletarios agrícolas sin tierras. La guerra externa y el conflicto de clases interno limitaron la oposición de los terratenientes a la reforma. El segundo factor fue la ayuda externa de los Estados Unidos para la consecución de una reforma agraria, que aunque estatista y llevada a cabo desde arriba, jugó como carta definitiva para desinflar la influencia comunista. Las razones geoestratégicas sirvieron para obtener recursos externos que evitaron un estrangulamiento mortal de los campesinos, y un descontento organizado de los terratenientes sino se les compensara aunque sea exiguamente con bonos y acciones en el mediano y largo plazo. Un tercer factor fue la existencia de una burocracia competente y autoritaria, con adecuados registros de propietarios de tierras y relaciones de tenencia que permitió la implementación de una reforma agraria rápida, barata y comprensiva116.
Otra importante colonia japonesa que llevó a cabo una masiva reforma agraria fue Taiwán. Al igual que Corea, para Taiwán la reforma agraria fue clave en la constitución de un flujo de excedentes de la agricultura a la industria. Sin embargo, el desencadenante definitivo de la reforma agraria fue la urgencia de la nueva élite Taiwanesa del Kuomintang, por ganar legitimidad de la población local. Era fundamental evitar nuevos levantamientos populares
115 Kay, Cristóbal. Why East Asia overtook Latin America: agrarian reform, industrialization and development.
Third Word Quarterly, Vol. 23, No 6. PP. 1073-1102. 2002
116 Ibíd. Pp 1092-1093. La reforma no estuvo asociada inicialmente al mejoramiento en la calidad de vida de la
población rural. Esta sólo avanzó en directa proporción con las mejoras en la productividad, ya que los precios de venta eran administrados por el gobierno, dejando muy poca maniobra para el mejoramiento de las condiciones de vida de la clase de pequeños propietarios. Es por esta razón que la población rural migró en varias oleadas a las ciudades en busca de mejores condiciones, favoreciendo el aprovisionamiento de fuerza laboral de las industrias y reduciendo la presión sobre la tierra en el campo. Los medios que empleó el Estado fueron coercitivos. ―El Estado hizo a los campesinos dependientes al establecer un monopolio sobre in-sumos agrícolas básicos
tales como fertilizantes, crédito e irrigación. A menudo los campesinos fueron forzados a aceptar directivas del gobierno y t enían que negociar con los funcionarios del gobierno local, sobre bases desiguales, por el abastecimiento de insumos y la venta de su producción total. Mucha coerción fue aplicada para forzar la aceptación de una variedad de semillas de alta productividad y paquetes tec nológicos a una población de campesinos con frecuencia renuentes. A través de estos métodos el Estado dirigista y autoritario forzó la marcha de la modernización agrícola al grado que los agricultores surcoreanos lograron una productividad excepcionalmente alta con u n bajísimo costo de financiación para el Estados‖
como el ocurrido en 1946, en el marco del conflicto entre los nacionalistas y los comunistas al interior de China. Fue así como los excesivos gastos militares y la altísima corrupción condujeron a una auténtica bancarrota y a las protestas en toda la isla117. La reforma en este
sentido sirvió para reducir el conflicto entre propietarios e inquilinos, y evitar peligrosos levantamientos que dieran oportunidad el comunismo chino dentro de la isla. La reforma agraria tuvo tres momentos. Inicialmente se redujeron por decreto las tasas de renta en 1949, beneficiando al 50% de las familias de inquilinos y arrendatarios. Posteriormente se vendieron las tierras de los ciudadanos japoneses equivalente a una quinta parte de todas las tierras cultivables. El tercer momento consistió en decretar la ―Ley de Tierra para Quien la Trabaja‖ en 1953, por la cual la gran mayoría de los cultivadores pudieron ser dueños de la tierra. Esta ley obligó a vender todo predio superior a las tres hectáreas.
Uno de los elementos más destacables de la reforma taiwanesa fue la amplia difusión del sistema de extensión agrícola, mayor inversión en drenaje e irrigación, un amplio sistema de crédito y el uso masivo de nuevas tecnologías sustentados en el empleo intensivo de insumos (revolución verde). El importante acompañamiento de estas labores de innovación fue llevado a cabo con gran violencia por parte del Estado, hasta el punto de recurrir al uso de la policía como trabajadores auxiliares del campo, con la intención de vigilar y ejecutar las decisiones de producción agrícola planeadas por el gobierno. En ambas reformas, los mecanismos menos visibles de extracción del excedente fueron sustanciales para evitar cualquier confrontación con los productores agrícolas. Estas reformas no emplearon impuestos, sino precios administrados, exigencias mínimas en la cantidad entregada de arroz y azúcar, y la manipulación de los términos de intercambio en contra de los agricultores.
El éxito de estas reformas agrarias pasó por el intervencionismo del Estado, tanto como regulador y administrador de bienes públicos, como empresario y controlador de las señales del mercado. Lejos estaban del laissez-faire que pregonaban Inglaterra a partir de finales del siglo XIX y Estados Unidos desde la posguerra hasta la actualidad. Por esa razón resulta paradójico para los Estados Unidos, usar las reformas asiáticas como experiencia exitosa a emular en Latinoamérica. La reforma agraria de Japón y Taiwán fue citada por la delegación norteamericana en el decimotercer encuentro del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en 1951118 con la intención de lograr una impresión positiva en el encuentro
y asociar a los Estados Unidos con apuestas progresivas y liberales. En la Asamblea de Naciones Unidas señaló los avances de la experiencia coreana, como un caso digno de emular en el hemisferio. El apoyo a la reforma agraria significó crear una importante distancia
117 El momento más importante de esta confrontación entre comunistas y nacionalistas en Taiwán, fue el 27 de
febrero de 1947 cuando un levantamiento que duró varios días, fue brutalmente reprimido por el ejército de la República China. Cada 28 de febrero se conmemora el Día de la Paz en Taipéi.
118 Memorando de Frank H. Cram a Joseph Rosa. 25 de julio de 1951; ―Remarks on Land Reform by US
delegation at ECOSOC‖, Bureau of Interamerican Affairs, Office of Inter-American Regional Economic Affairs, Country and Subject Files, Box 13 ARC ID 2321376 Entry A1 3178; Decimal Files; RG 59; NAB
respecto a los métodos revolucionarios y comunistas, en tanto la reforma permitió el relanzamiento de las economías nacionales de varios países del sudeste asiático119.
Este apoyo a las reformas agrarias asiáticas es paradigmático para la política exterior norteamericana de los años cincuenta. Durante esta década la fórmula de intervención modernizante en América Latina se apoyó principalmente en el libre comercio y la inversión extranjera, muy al contrario de los recursos empleados por Japón, Taiwán, Corea, Singapur y Hong Kong, donde el Estado tuvo un importante protagonismo. Para estos países, el activismo económico del Estado como promotor industrial y agrícola sugiere peligrosas intervenciones imposibles de generalizar por parte de los Estados Unidos. La inestable vocación intervencionista de los Estados puede desenlazar en políticas proteccionistas adversas a los intereses económicos norteamericanos, o en el peor de los casos asemejarse inquietantemente a los programas chino-soviéticos. No obstante, las reformas agrarias asiáticas fueron cantadas por los Estados Unidos de manera parcial en los diferentes espacios multilaterales. Los olvidos sistemáticos y selectivos predominaron en el recuento histórico de estas reformas agrarias y sólo se destacó la ayuda económica norteamericana y los dificultosos esfuerzos por compensar justamente a los propietarios. El saldo histórico de estas experiencias fue reducido al respeto inquebrantable de los derechos de propiedad, el acompañamiento de los servicios de extensión y la aplicación de tecnologías de producción intensivas en fertilizantes y pesticidas. Se pasó por encima el apoyo estadounidense a gobiernos autoritarios, el activismo estatal, el debilitamiento de las clases políticas conservadoras y la conversión de los rentistas en accionistas de la industria.
En Corea los Estados Unidos tuvo un activo rol en la realización de la reforma agraria como mecanismo contra el enemigo comunista interno y externo. No solo respaldo el libre comercio y la libre inversión, sino que además apoyó la expropiación violenta a los terratenientes y la extracción de excedentes a los campesinos y propietarios. El respaldo de los Estados Unidos se hizo visible mediante dos programas concretos tan pronto Japón cesó la ocupación en la península. El primer programa buscó hacer un fácil y rentable tránsito a las propiedades de los japoneses, para lo cual los Estados Unidos apoyaron las medidas del gobierno militar en 1948. Con la Ordenanza Militar No. 173 se vendieron las propiedades en manos de japoneses (223.000 hectáreas el primer año), beneficiando entre el 20 y 25% de las familias rurales del Sur de Corea. El segundo programa fue inaugurado por la República de Corea en junio de 1949 con el objeto de redistribuir propiedades en manos de propietarios coreanos, lo que constituyó el 30% de las tierras cultivadas en Corea del Sur. Sin embargo, ante los representantes de las Naciones Unidas, la delegación estadounidense sólo resaltó los esfuerzos coreanos por compensar a los terratenientes mediante el pago del 30% del valor de la producción por parte de los compradores. Con esto se sustentó la importancia de la ayuda
limitada del estado y la participación de los beneficiarios ―Self-Help‖, para afirmar que no hay beneficio sin esfuerzo propio120.
En una dirección muy similar apuntó la reforma agraria de Taiwán. Esta reforma empleó como modelo la reforma en Japón. Sin embargo, para los Estados Unidos esta evitó ciertos sesgos pagando las tierras de acuerdo al valor de las cosechas. El resumen de esta experiencia se centró en: i) la entrega de tierras irrigadas del tamaño de cerca de 3 hectáreas y el doble en caso de terrenos secos, y en caso de familias numerosas los predios podían ser mayores; ii) se pagó por la tierra, dos veces y medio el valor del principal cultivo; iii) el gobierno pagó sus deuda en 70% con bonos y el 30% con acciones en las principales industrias; iv) los bonos eran redituables al 4% anual y eran totalmente pagados en menos de 10 años121.
La insistencia en la protección de los derechos de propiedad desconoce la experiencia histórica de las reformas agrarias en Japón, Taiwán y Corea, además de condenar a los países auxiliados de los Estados Unidos a un conjunto de reformas agrarias atadas a una regla inapropiada y costosa. Al respecto, el economista heterodoxo coreano Ha-Joon Chang expresa que:
La reforma agraria en Japón, Corea y Taiwán después de la Segunda Guerra violó los derechos vigentes de los propietarios pero contribuyó al desarrollo subsiguiente de estos países [...] Los ejemplos podrían continuar, pero el asunto es que, si hay grupos que son capaces de utilizar ciertas propiedades existentes mejor de lo que pueden hacerlo sus dueños actuales, puede ser mejor para la sociedad no proteger los derechos de propiedad vigentes y crear nuevas formas de propiedad, que transfieran los derechos involucrados a los grupos que puedan hacer mejor uso de ellos. Y en estas circunstancias, una protección demasia do fuerte de ciertos derechos de propiedad vigentes puede convertirse en un obstáculo para el desarrollo económico. Esta es, por supuesto, una de las principales revelaciones de la teoría de Marx sobre la evolución social122