En el capítulo anterior se examinaron las instituciones que
rigen los RUC, en los que los apropiadores han diseñado sistemas
de administración que han sobrevivido durante largos periodos en ambientes que se han caracterizado por incertidumbre y cam bios considerables. Aun cuando los problemas particulares re lacionados con la administración de los recursos comunes mon tañosos son distintos de los relacionados con la administración de los sistemas de irrigación, todos los acuerdos institucionales de largo plazo comparten ciertas características. Estos casos mues tran claramente la viabilidad (pero obviamente no la probabili dad) de instituciones sólidas de autogobierno para administrar situaciones complejas de RUC, aun cuando los orígenes de estos
sistemas se hayan perdido en el tiempo. No es posible recons truir cómo los primeros usuarios de las praderas alpinas suizas, de los bienes comunes montañosos en Japón, de las huertas es pañolas o de las zanjeras filipinas establecieron reglas que han sobrevivido durante largos periodos. No sabemos quién o quié nes plantearon o se opusieron a las diversas propuestas, ni co nocemos el proceso de cambio en sí mismo.
Un estudio de los orígenes de las instituciones debe abordar el problema del suministro planteado en el capítulo II. Como se ñala Bates (1988), la presencia de los beneficios colectivos como resultado del diseño de nuevas instituciones es en sí misma un dilema colectivo de segundo orden. La propuesta de una insti tución nueva "está sujeta a los mismos problemas de incentivos que se supone debe resolver” (Bates, 1988, p. 395). Es necesario plantear numerosas preguntas, como las siguientes: ¿cuántos participantes intervienen en el asunto?, ¿cuál fue su estructura grupal interna?, ¿quién inició la acción?, ¿quién pagó los cos tos de las actividades empresariales?, ¿qué tipo de información tuvieron los participantes en relación con su situación?, ¿cuá les fueron los riesgos que corrieron los diversos participantes?, ¿qué otras instituciones de mayor alcance respaldaron a los par
ticipantes al establecer reglas nuevas? Estas preguntas rara vez se responden en los numerosos estudios de caso sobre estos te mas que describen los comportamientos en el marco de los acuer dos institucionales en curso. Una vez que un conjunto de reglas está en operación, los incentivos a que se enfrentan los apropia- dores son totalmente distintos a los que se enfrentó un grupo anterior de apropiadores al confrontarse con una apropiación grave o a suboptimalidades de suministros.
En este capítulo estudiaremos los orígenes de un conjunto de instituciones con vistas a administrar diversas cuencas sub terráneas ubicadas bajo el área metropolitana de Los Ángeles. Louis Weschler y yo realizamos extensos estudios de campo en estas áreas, a finales de la década de los años cincuenta y prin cipios de los sesenta, cuando se llevaron a cabo numerosos cam bios (E. Ostrom 1965; Weschler 1968). Asistimos a diversas re uniones, leimos memorandos internos y nos entrevistamos con los participantes a fin de obtener información sobre las estrate gias que emplearon los productores de aguas subterráneas para organizar asociaciones voluntarias, emprender litigios, crear dis tritos especiales y constituir un complejo sistema de gobierno público-privado, a fin de administrar sus cuencas. Recientemen te, William Blomquist (1987a, 1988a-e) ha ampliado el número de cuencas subterráneas estudiadas y ha actualizado la infor mación disponible. Respecto a estas cuencas subterráneas, te nemos información suficiente que nos permite comprender los procesos que intervienen en el cambio de reglas, y ha transcu rrido suficiente tiempo que nos permite evaluar la estabilidad y eficiencia de los resultados obtenidos en su aplicación para con trolar y administrar dichas cuencas. En este capítulo estudiare mos los procesos de cambio en las reglas relacionadas con tres cuencas (Raymond, Oeste y Central) que se han basado en el establecimiento negociado de derechos sobre el agua, como un elemento clave en la transformación de su situación.1 En la fi
Figuraiv.i. Cuencas subterráneas en la planicie costera al sur de California (adaptado de Lipson, 1978)
1. Cuenca de San Fernando. 2. Cuenca de la Costa Oeste. 3. Cuenca Central. 4. Cuenca de San Gabriel. 5. Cuenca costera de Orange. 6. Cuenca del Chino. 7. Cuenca de Raymond.
ANÁLISIS DEL CAMBIO INSTITUCIONAL
Lacompetenciaporelbombeo El escenario
En una era geológica anterior, los ríos y arroyos provenientes de las montañas aledañas a lo que ahora se conoce como el área metropolitana de Los Ángeles se ubicaba a lo ancho de profun das bandas de arena y grava que entonces estaban cubiertas parcialmente por duras capas de barro. Los antiguos lechos ahora son capas profundas que llevan agua y pueden conside rarse como reservas subterráneas. Estos depósitos son reabas- tecidos por el agua de lluvia que cae de las faldas de las colinas y los valles más altos y, en menor medida, por la precipitación y drenaje en la planicie de la costa.
En una región semiárida como la de Los Ángeles, las cuen cas subterráneas adquieren un altísimo valor cuando se usan en conjunción con los sistemas de abastecimiento de superfi cie. En primer lugar, se trata de fuentes de agua barata y de alta calidad, en comparación con el costo de la importación de agua proveniente de distancias lejanas. En 1985, el Distrito Metropo litano del Agua estableció en 240 dólares por acre-pie (el volu men de agua que cubriría un acre de tierra con un pie de agua) el precio de mayoreo del agua importada del norte de California y del río Colorado. El costo de bombear el agua subterránea en el área de Los Ángeles fue en promedio de 134 dólares por acre- pie—un ahorro de más de 100 dólares por acre-pie. Silos 282 458 acres-pie de agua subterránea que se bombearon en 1985 de las tres cuencas estudiadas en este capítulo hubieran sido sustitui dos con agua de superficie, a los usuarios industriales, los ho gares urbanos y los regadores se les hubiera incrementado el costo al menos en 28 millones de dólares al año.2
Sin embargo, el valor de las cuencas como fuentes de abaste cimiento de agua ha quedado eclipsado por su valor incluso ma yor como recipientes naturales de almacenamiento, que pueden guardar agua de uso durante periodos de alta demanda.3 Todo
sistema de agua de superficie debe tener disponible algún tipo de almacenamiento de corto plazo, de modo que pueda satisfa cer rápidamente las urgentes demandas de agua de los usua-
ANÁLISIS DEL CAMBIO INSTITUCIONAL
ríos, que ocurren a intervalos regulares durante cada día y cada semana, y en el curso de un año. Los costos actuales de cons trucción para un tanque de agua en el área de Los Ángeles son, en promedio, de $57 500 por acre-pie (Blomquist, 1987a). La cantidad mínima de almacenamiento de corto plazo recomen dada por los estándares relevantes de ingeniería es de 16% del total de agua en un área. En el área de la Cuenca del Oeste, con una demanda anual de agua de 327 435 acres-pie, se necesita rían depósitos de agua que pudieran almacenar 52 400 acres- pie, en caso de que la cuenca no pudiera cumplir este propósi to. Los costos de sustitución sólo para esta cuenca serían de alrededor de $3.01 miles de millones. La pérdida de todas las cuencas subterráneas en el área metropolitana de Los Ángeles sería un desastre económico de grandes proporciones.
Las cuencas subterráneas pueden agotarse por sobrextrac- ción o contaminación. Si se extrae más agua al año de la que corresponde al nivel promedio de reabastecimiento (al que nos referiremos como “la producción segura de una cuenca”), la grava y la arena en las capas que llevan el agua se compactarán con el tiempo, de modo que no podrán retener tanta agua como antes. Si una cuenca subterránea se localiza cerca del océano y el nivel de agua desciende a un nivel inferior al del mar, ocurri rá una intrusión de agua salada a lo largo de la costa. Los pozos ubicados en la línea costera no serán utilizables como fuente de abastecimiento ni por su capacidad de almacenamiento. La sobrextracción fue una amenaza para todas las cuencas subte rráneas en esta región hasta que los sectores afectados inicia ron cambios institucionales.
La lógica del juego de los derechos sobre el agua
La sobrextracción fue el resultado lógico de la manera en que se definieron los derechos sobre el agua subterránea, antes de los cambios institucionales analizados en este capítulo. Los derechos sobre el agua en California se definieron con base en el criterio de si un productor era dueño de la tierra sobre la cual se encon traba el agua y la usaba en esa misma tierra (un propietario de la tierra sobre el recurso del agua), o bien si usaba el agua para
áreas distintas a las de la tierra propiedad del productor de agua (un apropiador). Según el derecho común, un propietario de las tierras* ubicadas sobre los recursos subterráneos de agua tenía un derecho ribereño al "flujo completo" del suministro de agua bajo su tierra (Nunn, 1985). En una región donde el agua es escasa, el derecho común no proporciona derechos firmes a un propietario de la tierra sobre el recurso del agua. El agua bajo cualquier parcela de tierra (por ejemplo, la parcela A) puede ser extraída de la tierra de un vecino, si el vecino toma agua más rápidamente de lo que lo hace el dueño de la parcela A. En "Katz V5. Walkingshaw" (141 Cal. 116, 74 P. 766 (1903)), se de
sarrolló la doctrina de los “derechos correlativos" para sustituir una interpretación estricta de los derechos ribereños. Esa doc trina sostenía que en tiempos de escasez, si se pedía al tribunal decidir entre intereses rivales, el tribunal consideraría a todos los propietarios como correlativos y recíprocos. En tiempos de escasez, cada uno obtendría una porción proporcional del agua, en lugar de una porción absoluta. Esa doctrina se modificó en alguna medida en “San Bemardino vs. Riverside” (186 Cal. 7 (1921)), donde se limitó a los propietarios de la tierra sobre el recurso del agua a tomar solamente la que pudiera destinarse a un uso “provechoso".
Así, los propietarios de tierras sobre los acuíferos que sólo se enfrentan a otros propietarios semejantes a ellos sabían que si acudían a los tribunales para dirimir una disputa en torno a los derechos sobre el agua durante una época de escasez, todos compartirían proporcionalmente las reducciones en el total de agua disponible. Sin embargo, en la mayor parte de las cuencas subterráneas, los propietarios de tierras sobre los acuíferos se enfrentaron a otros usuarios de agua llamados "apropiadores", cuyo reclamo sobre el agua se basaba en un criterio distinto al de un propietario de tierra sobre los acuíferos. Los apropiadores extraían agua subterránea que utilizaban en tierras que no per tenecían a quienes la extraían. La mayor parte de las compa ñías privadas y públicas de agua estaban legalmente clasifica-
* Se ha traducido el término overlying landowners como propietarios de tierras ubicadas sobre los recursos subterráneos de agua. En adelante la tra ducción de este término se simplificará utilizando sólo la denominación “pro pietarios de tierras sobre los acuíferos” [E.].
das como apropiadores, porque el agua que extraían era usada por sus clientes y no por las compañías mismas. Las doctrinas que formaron parte de la ley estatutaria de 1872 permitieron a los propietarios de tierras sobre los acuíferos, cuando no alenta ron a extraer el "agua excedente” o el agua que no fuera canaliza da a un uso "provechoso” por los propietarios de tierras sobre los acuíferos. Los elementos clave para definir los derechos de un apropiador estaban relacionados con:
1) el momento en que el apropiador empezaba a extraer agua de la fuente,
2) la cantidad de agua que se usara "provechosamente”, y
3) si el uso del agua era continuo o no.
Bajo la doctrina de “primero en tiempo, primero en derecho", los apropiadores adquirieron algunos derechos, dependiendo de su historia de uso. Los conflictos resueltos en los tribunales en torno a un abastecimiento escaso excluirían del uso al apropia dor más reciente, luego al siguiente apropiador más reciente, etc. Los apropiadores más antiguos quedarían entonces comple tamente protegidos en contra de la usurpación de sus derechos por parte de apropiadores más recientes. Sin embargo, los de rechos de los apropiadores más antiguos quedaron subordina dos potencialmente a los de los propietarios de tierras sobre los acuíferos.
La existencia simultánea de doctrinas de derechos correlati vos y de apropiación en el mismo estado motivó una incerti- dumbre considerable en tomo a los derechos relativos de un productor de agua subterránea frente a otros. La incertidum- bre creció con la presencia de una tercera doctrina del derecho común que permitió a los productores de agua subterránea ob tener derechos a través del "uso adverso" o la prescripción. Res pecto a la tierra, los derechos de prescripción son relativamente simples: si una persona ocupa la tierra de alguien más de ma nera abierta, notoria y continua durante cierto periodo (cinco años en California), y el dueño no intenta echar al invasor, en tonces el dueño original pierde el derecho a la tierra.
Respecto al agua subterránea, su posesión no basta para esta blecer un uso abierto y adverso. Cualquier apropiador reciente
podría, de manera legal, usar agua excedente. El agua exceden te quedaba definida como parte de la "producción segura" de una cuenca que no sirviera para un uso provechoso por parte de los propietarios de tierras sobre los acuíferos o apropiadores antiguos. La producción segura de una cuenca es el abasteci miento promedio a largo plazo del agua de la cuenca. Si a esa cantidad de agua se le da un uso provechoso, no hay excedente para los demás. Un apropiador tendría que tomar el agua no excedente de manera continua durante más de cinco años para poder participar de los derechos de prescripción. Una vez cum plidos, los derechos de prescripción quedan por encima de los de los propietarios de tierras sobre los acuíferos y de los de los apropiadores. Las mismas acciones de un apropiador —-que tomara agua abiertamente de una cuenca— podrían llevar a la adquisición de derechos superiores a los de los propietarios de la tierra sobre el recurso del agua o, alternativamente, a los derechos inferiores de un apropiador reciente respecto a un pro pietarios de tierras sobre los acuíferos en tiempos de escasez. La diferencia clave entre estos resultados residía en si el tribu nal decidía que existía o no excedente durante un periodo de cinco años, previo al litigio. Dado que todos los productores carecían de información respecto a la producción segura de una cuenca y a las tasas de bombeo de otros productores, nadie conocía, en el momento de tomar estas decisiones, cuáles eran las tasas de bombeo o si existía o no un excedente.
La situación en estas cuencas puede caracterizarse como un
RUC de acceso libre para el que aún no se han establecido lími
tes claros respecto a quién puede extraer cuánta agua. En tales situaciones, dos fuertes presiones alientan a los extractores a adoptar estrategias ineficientes. La primera es una externalidad de costo-bombeo. La segunda es una externalidad estratégica (Negri, 1989). Los costos de bombeo se incrementan a medida que aumenta la distancia de bombeo, debido a que los niveles de agua caen y, por tanto, las extracciones de cada persona incre mentan los costos de bombeo para los demás. Nadie asume el peso completo de estas acciones personales. Cada bombeador es llevado, en consecuencia, hacia una sobrexplotación. Negri ha descrito adecuadamente la externalidad estratégica en cues tión en una cuenca subterránea de acceso libre (1989, p. 9):
Cuando los derechos de propiedad no están definidos y el acceso no es exclusivo, entonces la “regla de la captura" rige la "propiedad" de las reservas. La regla de la captura otorga a los [bombeadores] de rechos exclusivos para la porción de agua subterránea que extraen. Lo que un operador no extrae será extraído, al menos en parte, por sus rivales. El temor de que los [bombeadores] no puedan obtener mañana lo que no bombean hoy, socava sus incentivos para ceder el bombeo presente a cambio de un bombeo futuro.
Los dos incentivos se refuerzan entre sí para agravar la in tensidad de la carrera de bombeo. Sin un cambio en las institu ciones, los bombeadores que actúan de manera independiente sobrexplotarán severamente el recurso. La sobrexplotación pue de llevar a la destrucción del recurso mismo.
Las instituciones actuales afectan no sólo a la intensidad de la carrera de bombeo, sino también a los incentivos relativos de los distintos participantes para iniciar cambios instituciona les. Dada la estructura legal de los derechos en California, los propietarios de tierras sobre los acuíferos estaban más motiva dos que los apropiadores para embarcarse en acciones legales a fin de impedir que los apropiadores obtuvieran derechos de prescripción. Sin embargo, la decisión de cuándo iniciar un li tigio incluía altos riesgos de empezar demasiado pronto o de masiado tarde. El propietario de tierra sobre el acuífero se en frentaba a dos posibilidades:
1) Si acudía a los tribunales antes de que toda el agua "excedente” hubiera sido tomada y los tribunales decidían que el agua tomada por el demandante era de hecho agua excedente, el propietario de tierra sobre el acuífero cargaría con los costos del litigio y no sería indemnizado.
2) Si esperaba demasiado para ir a los tribunales, el propietario de la tierra sobre el recurso del agua podría descubrir que el de mandante ya tenía un derecho prescriptivo, en caso de que los tri bunales decidieran que el agua tomada no era excedente. En otras palabras, no había manera de que el propietario de la tierra sobre el recurso del agua, sobre quien recaían los costos del inicio del litigio, lograra proteger su derecho, sino hasta que éste hubiera sido afec tado, y sin embargo, poco tiempo después de que su derecho hubie ra sido ultrajado, el propietario de la tierra sobre el recurso del agua
habría perdido el derecho que buscaba proteger, debido a la pres cripción (Blomquist, 1988a, p. 19).
La incertidumbre de las distintas perspectivas en tomo al agua se complicó con la que compartían todos los productores de agua en tomo al abastecimiento real dentro de una cuenca y la cantidad de agua extraída por las partes en su conjunto. Era esencial conocer las cantidades existentes y extraídas de una cuen ca, para determinar la presencia o ausencia de un excedente. El proceso de obtención de estos dos datos era costoso. Ambos po dían obtenerse en el curso de un litigio, al solicitar a los tribu nales la designación de un regulador (watermaster) que llevara a cabo una investigación geológica de la cuenca, determinara el suministro de agua y obtuviera información sobre los usos pasados que del agua hicieron todos los productores. Determi