Intention Based Analysis

TADO Y DE DETERMINACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. EL CENSO DE POBLACIÓN

Según el diccionario estadístico22_{, la Estadística es una ciencia deri-}

vada de la Matemática que estudia los métodos científicos para recoger, organizar, resumir y analizar datos, así como para sacar conclusiones válidas y tomar decisiones razonables basadas en tal análisis.

En sus comienzos, la Estadística sólo era aplicada al estudio y cuantificación numérica de manifestaciones inherentes al Estado: de allí su origen etimológico, estadística viene del vocablo latino “status”, que fue utilizado por primera vez en Alemania, en el siglo XVII. Precisamente uno de los primeros estudios estadísticos que se realizaron fueron los censos de población.

(21) Consideraciones sobre el procedimiento de los Ayuntamientos para acordar la inscripción y la caducidad de las inscripciones padronales y la cesión de datos a otras Administraciones Públicas de las personas extranjeras no comunitarias. Informe ordinario del Ararteko, año 2005: “El padrón, los censos de población, históricamente han sido un instrumento de la

administración y de los gobiernos con diversas finalidades de policía, seguridad, fiscales, de alistamiento militar y para la buena administra- ción y gobierno del Estado. Las funciones del padrón han ido cambiando según el modelo de Estado, por lo que es preciso analizarlas dentro del

contexto social y político en el que nos encontramos al ser un instrumento de los poderes públicos. La configuración actual del Estado como social

y democrático de Derecho determina la naturaleza del padrón.”

1 En España los primeros censos de población en sentido mo- derno, es decir, con una finalidad estadística y que utilizaron a la persona como unidad de análisis, no aparecen hasta el siglo XVIII, en los que, primero el del Conde de Aranda (1768) y después el del Conde de Floridablanca (1787) y el de Manuel de godoy (1797) no hablan ya de meras finalidades fiscales o militares, sino que tienen como objetivo averiguar “la verdadera población de la monarquía” para de esta forma poder “promover ideas útiles al Estado, según los sexos y edades”.23

No obstante, la serie de censos oficiales se inicia en 1857, año en que el Real Decreto de 14 de marzo mandó formar un empadronamiento general, en un mismo y solo día para toda la nación, sobre unas cédulas de inscripción que posteriormente eran remitidas a la recientemente creada Comisión Estadística General del Reino. Posteriormente siguieron los censos de 1860, de 1877 y de 1887, fecha esta última en la que se promulga la Ley para el Estudio de la Población, cuya importancia radica en que dispone el recuento general de habitantes cada diez años24_.

A partir de entonces ha habido un censo de población en España cada diez años.

El último Censo de población en España se realiza con refe- rencia al 1 de noviembre de 2001. Su formación viene precedida de un documento realizado por el INE en junio de 1996, titulado “Reflexiones de los Censos Demográficos del año 2000”, y un anteproyecto, publicado en 1998, que desembocan en el Real De- creto 1336/1999, de 31 de junio, para la Formación de los Censos de Edificios, Locales, Viviendas y Población”.

(23) AGUADO Y CUDOLÁ V. “Hacia una nueva población municipal”, en Sumari Anuari del Govern Local 2003, pág. 198.

(24) AGUADO Y CUDOLÁ, V., “Hacia una nueva población municipal”, op. cit., pág. 199, “En 1900 esta ley se modifica en el sentido de que los censos se verifiquen en los años en que la última cifra es cero, comenzando el

una de las novedades de este censo de población es el apro- vechamiento, como nunca antes se había hecho, de los registros administrativos existentes en poder de la Administración, en particular del padrón municipal. De esta forma el INE inicia un nuevo modelo de elaboración de los censos de población basado en las directrices de la Ley 12/1989, de 9 de mayo de la Función Estadística Pública, que en la propia exposición de motivos señala la importancia de la utilización de registros en poder de la admi- nistración ya existentes, como es el padrón municipal.

Hasta la reforma de la LBRL producida por la Ley 4/1996, el contenido del padrón no era considerado como un instrumento exce- sivamente fiable para la elaboración del censo de población ya que cada municipio gestiona su padrón con independencia de la gestión los padrones del resto de municipios y las competencias del INE en su control y coordinación eran bastante limitadas. Tras la entrada la reforma de la LBRL antes mencionada, se establece el sistema de gestión del padrón permanente e informatizado que atribuye al INE, según se verá posteriormente, importantes competencias en su coordi- nación y gestión y que asegura un trasvase constante de datos entre el INE y los ayuntamientos. Así, el INE goza de un mayor control de los datos del padrón y, además, los padrones de los municipios se depuran constantemente. Todo ello permite preparar el padrón municipal como base a las operaciones estadísticas realizadas por el INE.

Con ello, en España se cambia el sistema clásico de formación del censo de población basado exclusivamente en un recorrido exhaustivo del territorio nacional por un modelo mixto que, además del recono- cimiento exhaustivo, se apoya fuertemente en el padrón municipal de habitantes2_{, tal y como se reconoce en el artículo 79 del RPDT.}

(2) El informe sobre el Censo de 2001 señala como la dirección en la que hay que ir avanzando la formación de un censo basado exclusivamente en registros administrativos, modelo de los países nórdicos. No obstante, aún se está muy lejos de esta posibilidad debido a muy relevantes razones, tales como: la probable necesidad de delicadas reformas legislativas, even- tuales problemas de adaptación social, inexistencia de un número …/…

53 En este sentido, el censo de población del año 2001 crea un nuevo marco de relación entre el padrón y el Censo de población que se configura en los artículo 77, 78 del RPDT y que se mate- rializa en el art. 79 del RPDT.

La formación del censo (art. 79), realizada conjuntamente por los ayuntamientos y el INE, no es otra cosa que una operación conjunta de muestreo y control (art. 77)26_{, de cuyos resultados}

el INE informa a los ayuntamientos y comunica las medidas a adoptar para dotar al padrón de mayor precisión (art. 78), sirviendo para introducir, en su caso, las rectificaciones pertinentes27_{. Este}

contraste del padrón con la realidad tiene la virtud añadida de ser exhaustivo y simultáneo en todos los ayuntamientos y de suponer un coste adicional ínfimo, al aprovechar el contacto con todos los ciudadanos que tiene lugar en una operación censal28_.

…/… identificador común para cada persona, información administrativa poco normalizada y de difícil aprovechamiento estadístico.

(26) La Orden de 23 de abril de 2001, publicada por el Ministerio de la Presidencia en el BOE el 27 de abril de 2001, señala en su apartado sép- timo cómo el INE expedirá el nombramiento de un asesor local, previa propuesta del Ayuntamiento respectivo, a una persona del mismo, así como el nombramiento de los Agentes censales. Asimismo, el INE podrá solicitar de los Ayuntamientos que se estime necesario la utilización de locales como Oficinas Comarcales u Oficinas de Zona, compensando a los Ayuntamientos por los gastos producidos.

(27) La Orden de 23 de abril de 2001, en su apartado noveno, señala que una vez informatizadas las modificaciones de los datos padronales propuestas por los ciudadanos, el INE comunicará a los Ayuntamientos las corres- pondientes variaciones para que, tras las comprobaciones oportunas, las incorporen al padrón.

(28) Orden de 23 de abril de 2001: “De esta forma, en cada vivienda se en- tregará, junto con los cuestionarios censales, unas hojas que hojas que contendrán preimpreso los datos padronales de las personas empadro-

nadas en la misma, según los ficheros que dispone el INE, que coinciden con los existentes en los Ayuntamientos. Cada vecino deberá comprobar la exactitud de sus datos, introduciendo, solo en caso necesario las modifica-

ciones oportunas . Con esta notificación de los datos padronales, y a pro- puesta del Consejo de Empadronamiento, se considerará cumplida …/…

En definitiva, con este método, por un lado, el censo de pobla- ción se aprovecha de la información administrativa disponible en el padrón y de la infraestructura que le ceden los Ayuntamientos y, por otro lado, el padrón municipal se depura, a través de un examen exhaustivo y simultáneo, de inscripciones incorrectas o duplicadas aportando una mayor exactitud a las cifras de pobla- ción obtenidas.

Además de la utilización del padrón en la formación de los censos de población, el artículo 17 de la LBRL especifica que los datos del padrón también pueden servir para elaborar estadísticas oficiales en los términos previstos en la LFEP y en las leyes de las Comunidades Autónomas. Ello significa que los datos del padrón pueden ser usados por las Administraciones Públicas competentes en la materia para elaborar otro tipo de estadísticas oficiales del Estado distintas al censo de población y de las Comunidades Au- tónomas. Por último, también los ayuntamientos puede acudir a los datos del propio padrón para elaborar sus propias estadísticas.

Estos datos estadísticos relativos a la población que reside en un determinado territorio es fundamental para planificar y programar los servicios autonómicos y municipales. En esta línea encontramos, una creciente sensibilización de las Comunidades Autónomas y de los municipios por elaborar planes y definir ac- tuaciones en las que se incorporan los datos que ofrece el padrón. Como consecuencia del Estado social constitucionalmente pro- clamado, que interviene a través de políticas sociales, el padrón municipal se convierte en un instrumento indispensable para conocer la población real de un determinado territorio, destina- taria de la labor de la Administración en la planificación de los servicios públicos. Así, el padrón municipal aparece como uno de los elementos fundamentales en la elaboración de los planes

…/… la obligación establecida en el art.69.3 del RPDT, según la cual todos los vecinos deben tener oportunidad de conocer la información padronal.”

de los entes locales, Comunidades Autónomas o Administración Central del Estado29_.

3.2. LA FUNCIÓN ELECTORAL. EL PADRÓN MUNICIPAL