4 magnitudes smaller, on the average, than those assumed in the

ambiental

a) “Progreso” y riesgo tecnológico

El desarrollo tecnológico se ha justificado plenamente en la eliminación de peligros naturales y en la satisfacción de necesidades básicas –la vivienda nos aísla de todos los riesgos climáticos que vienen del exterior-, pues, a partir de una visión antropocéntrica que otorga a la naturaleza un valor meramente instrumental se

38

MOZO SEOANE, La discrecionalidad en la Administración Pública en España. Análisis jurisprudencial, legislativo y doctrinal, 1894-1983, Montecorvo, Madrid, 1985, pp. 341.

39

Sobre la virtualidad del interés general como factor limitador de la discrecionalidad administrativa, vid. TRUCHET, Les fonctions de la notion d’intérêt général dans la jurisprudence du Conseil d’État,

LGDJ, París, 1977, pp. 159 y ss.; GARCÍA DE ENTERRÍA, “Una nota sobre el interés general como concepto jurídico indeterminado”, en REDA, núm. 89, 1996, pp. 72 y ss.

40

DE MENDIZABAL ALLENDE, “Ensayo para una definición del medio ambiente, en Actualidad Administrativa, núm. 30, 1995, pp.502.

percibía al “medio ambiente” tanto como un peligro que el hombre debía dominar como recursos naturales que el hombre podía explotar ilimitadamente. Desde esta perspectiva, el desarrollo tecnológico se enfoca hacia el aprovechamiento “ilimitado” de uso y transformación de los recursos naturales en función de las demandas económicas y sociales –combustibles fósiles como sistema energético utilizado en la vivienda-, mientras que considera recursos naturales “desperdiciados” los que no han sido explotados y utilizados económicamente o, dicho de otra manera, recursos naturales “conservados” un freno al desarrollo económico.

Como apunta RAFFENSPERGER & deFUR41, el modelo industrial está basado en la competitividad: mientras que las especies compiten en el ecosistema, los Estados compiten a través de sus corporaciones en el mercado mundial. Además, el modelo industrial opera bajo las siguientes asunciones:

1. los recursos medioambientales son esencialmente ilimitados.

2. la creatividad humana a través de la tecnología triunfa sobre los límites ambientales.

3. la economía no está relacionada con el medio ambiente excepto los beneficios que pueda sacar del medio ambiente logrados a través de competir en el mercado libre.

4. la causalidad es la cuestión clave en el esfuerzo científico.

5. la regulación se basa en la certidumbre con acciones derivadas de los conocimientos asentados, ignorando lo que no se sabe con certeza.

Sin embargo, no se pensó que el medio ambiente podía mostrarse, por el contrario, como un sistema “frágil” y de recursos naturales “limitados”, en definitiva, con una capacidad de carga limitada cuyo desequilibrio puede, incluso, cuestionar la supervivencia humana. Ello explica que si bien la sociedad industrial y el estado del bienestar nos ofrecía seguridad frente a las eventualidades dañosas que pudieran surgir a lo largo de nuestra vida, esta seguridad no sólo es válida para los “peligros” (actividades económicas con impactos ambientales negativos ciertos científicamente), sino que esa misma sociedad y Estado han creado, a cambio, una mayor y más grave

41

RAFFENSPERGER & deFUR, “A Paradigm Shift: Rethinking Environmental Decision Making and Risk Assessment”, 1997, en http://www.biotech-info.net/paradigm_shift.html

fuente de inseguridades para los que no tiene aparentemente, la misma o similar capacidad de aseguramiento, a saber, el “riesgo”.

La técnica ha conseguido logros útiles, sin embargo, no es en modo alguna inocua: ella misma genera sus “riesgos” (cambio climático con evidencias, a pesar del margen de incertidumbre científica existente, de que genera impactos ambientales negativos graves e irreversibles) que no tienen así su origen en una naturaleza indómita e inescrutable, sino en la propia actividad humana enderezada a someterla(emisión de gases de efecto invernadero desde los edificios)42. En efecto, la expansión del sistema socioeconómico está alcanzando los límites naturales del ecosistema global. Durante lo que va de siglo, la población se ha multiplicado por seis, pasando de 1000 millones de habitantes a 6000 millones, mientras que la economía mundial se ha multiplicado por veinte. Y esta tendencia no puede continuar si se cruza el umbral del rendimiento sostenible de los sistemas naturales, porque una vez traspasado ese límite, el crecimiento del consumo sólo puede continuar consumiendo la propia base de recursos43. Los avances logrados han venido empañando una percepción más realista de la dependencia humana y económica del medio ambiente y de la tendencia autodestructiva del predominante sistema de producción y de consumo.

Hasta tal punto que el sociólogo alemán ULRICH BECK44 dice que nos encontramos ante la “sociedad del riesgo” generadora del nuevo concepto de “riesgos tecnológicos”. Los riesgos tecnológicos, como resultado del proceso de industrialización, son origen de las amenazas civilizatorias de la naturaleza, pero, además, estas amenazas se han transformado a la vez en amenazas sociales, económicas y políticas del sistema, con lo cual, se produce la socialización de la naturaleza. La socialización de la naturaleza implica que se multiplica nuestra

42

STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 7: “Pues bien, en el caso del medio ambiente se da la paradoja de que ha de ser defendido por el hombre de las propias acciones del hombre, autor de todos los desafueros y desaguisados que lo degradan, en beneficio también de los demás hombres, y de las generaciones sucesivas.

“(…) Ahora bien, la acción del hombre con riesgo para el medio ambiente se proyecta en las más variadas manifestaciones, sanitarias, biológicas, industriales o urbanísticas, procedentes del tráfico rodado o del turismo y depredadoras sin más, como la caza y la pesca, manifestaciones difícilmente compartimentables por su heterogeneidad, aun cuando las normas lo intenten hasta donde pueden.”

43

dependencia respecto de ésta porque nos hace partícipes no sólo de sus bienes - recursos naturales y cierta capacidad de absorción-, sino también de sus males -males producidos socialmente-45.

En las últimas décadas la percepción generalizada del “riesgo” en todos los aspectos de la vida en sociedad muestra bien a las claras los lados oscuros del desarrollo industrial y tecnológico. En efecto, esta conciencia colectiva no es sólo sobre el cambio global que afecta tanto al sistema ambiental como al socio- económico -el cambio ambiental global se manifiesta fundamentalmente en el cambio climático, el agotamiento de la capa de ozono, la contaminación generalizada y la destrucción sistemática de recursos naturales; el cambio social se hace patente a través del aumento de la población, el crecimiento económico, el avance tecnológico y la pobreza46-, sino también sobre el origen tecnológico de estos riesgos -la eliminación de la unidad entre progreso técnico y social (salud y el medio ambiente)-.

Ante su contemplación, acaba por romperse el tácito “consenso social” en torno al “progreso”. Así, el sistema económico “globalizado” ¿es un instrumento creador de riquezas, pero creador de riquezas para quién?, ¿sólo para los globalizadores “excluyendo” a los globalizados?, ¿para qué?, ¿para crear más desequilibrios y caos entre ricos y pobres?47. Y, aún más importante que la distribución de la riqueza, actualmente es la distribución de los efectos negativos del riesgo tecnológico, pues, en la mayoría de los casos son, precisamente, los más pobres los que sufren estas

44

BECK, “De la sociedad industrial a la sociedad del riesgo. Cuestiones de supervivencia, estructura social e ilustración ecológica”, en Revista de Occidente núm. 50, noviembre de 1993; Generalitat de Catalunya, La societat del risc, Medi Ambient, Tecnologia i Cultura n. 24, oct. 1999.

45

ULRICH BECK, La sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad, Paidós, Barcelona, 1998, pp. 89-92.

46

JIMENEZ HERRERO, Desarrollo sostenible y Economía Ecológica. Integración medio ambiente- desarrollo y economía-ecología, ed. Síntesis, Madrid, 1996, pp. 28 y ss.

47

PNUD, Informe sobre el desarrollo humano, Harla, México, 1998: Hoy día existe una nefasta situación que podríamos denominar “regla 20/80”. El Norte, que representa el 20% de la población más rica del Mundo, consume aproximadamente el 80% de los recursos naturales del Planeta y produce una contaminación global equivalente. El desarrollo de unos se ha hecho a costa del subdesarrollo de otros y de la apropiación de la riqueza natural de todos, presentes y venideros que tienen derecho a compartir el patrimonio común de la Humanidad. La injusta brecha Norte-Sur y el mismo fenómeno de la pobreza, tienen una incidencia abrumadora en el proceso de empobrecimiento global, humano y ecológico, generando una creciente tensión global…Las consecuencias socioeconómicas de este fenómeno también son imprevisibles. La riqueza concentrada en mano de las 225 personas más ricas del mundo es equivalente a la de 47% de la población más pobre del planeta que suma más de 2500 millones de habitantes.

consecuencias. Se trata, entonces, de impedir que el progreso tecnológico deje de ser “progreso humano o social” -social, desde el punto de vista de la salud y el medio ambiente- y, por tanto, no necesariamente todo progreso tecnológico (por ejemplo, las centrales de energía nuclear, los organismos genéticamente modificados) sería el signo de un progreso humano o social48.

Esta manera de pensar, no solo ha hecho generalizar la sensibilizacion del público en general en relación a la percepción del riesgo, sino que, además, las demandas del público en general a las autoridades públicas por la aplicación de medidas de cautela.

b) Calidad de vida y seguridad ambiental

En el marco de esta “sociedad del riesgo”, la calidad de vida es vista como la cultura de la “seguridad” para vivir. Siguiendo la teoría de MASLOW (1954), según la cual los seres humanos intentan satisfacer sus necesidades de forma jerárquica, el aumento de nivel de vida en los países industrializados hace que los individuos, una vez satisfechas sus necesidades primarias, se planteen exigencias que afectan a su propia seguridad.

Una de las últimas inseguridades sobre la que se muestra una menor tolerancia es la relativa a la “seguridad ambiental”; tanto es así que la protección (para la

48

LEPAGE & GUERY, La politique de la précaution, PUF, 2001, pp. 166 y ss. Fisiológicas: son la primera causa por la que el hombre actúa y

están relacionadas con la conservación de la vida Seguridad: necesidades de protección

tanto de mal físico como emocional Sociales: recibir y dar amor y amistad a los otros

Estima: el ser humano también requiere tener una buena imagen de si mismo y aceptarse

Autoperfeccionamiento: conseguir sus aspiraciones, crecer profesionalmente y personalmente

seguridad) ambiental ha pasado a formar parte, cada vez con mayor intensidad e importancia, de los requisitos de la calidad de vida, hasta convertirse en uno de los elementos que sirven para su definición49.

Por seguridad ambiental entendemos la capacidad de mantener el continuo funcionamiento de los sistemas naturales. Paul y Ann EHRLICH50 ha realizado una lista de las formas en las que éstos contribuyen al bienestar humano a través de:

• El mantenimiento de una mezcla benigna de gases en la atmósfera. • La moderación de la meteorología.

• La regulación del ciclo hidrológico que suministra agua fresca de forma que se minimice la aparición de inundaciones y sequías.

• La generación y preservación de suelos fértiles esenciales para la agricultura y la actividad forestal.

• La disposición de residuos y el ciclo de nutrientes.

• El control de la mayoría de pestes agrícolas y organismos que pueden generar enfermedades.

• Polinización de las cosechas.

• Provisión de productos forestales y de alimentos procedentes del mar.

• Mantenimiento de la biodiversidad genética existente en la naturaleza que es utilizada por la humanidad para construir las bases de su civilización.

Todas se relacionan con el mantenimiento de la cadena de calidad de los alimentos y con la función de sostenimiento de niveles de salud que es realizada por el agua y el aire. Esto resulta esencial para la preservación de la vida humana y de la mayoría de las especies. La seguridad ambiental requiere que no se pongan en peligro estos servicios como consecuencia de la degradación y/o destrucción de ecosistemas, ciclos climáticos u otros sistemas naturales.

Se trata, en definitiva, de la necesidad de un cambio de paradigma del modelo industrial al modelo biosistémico, donde el papel que desempeña la humanidad no es el de dominadora de la naturaleza, sino el de participante y recíprocamente

49

BETANCOR RODRÍGUEZ, Instituciones de Derecho Ambiental, La Ley, 2001, pp. 79 y ss.

50

dependiente del complejo y dinámico ecosistema. RAFFENSPERGER & deFUR51 proponen los siguientes parámetros del modelo biosistémico para las finalidades de política y regulación:

1. los recursos medioambientales son limitados.

2. los seres humanos y la biosfera han evolucionado juntos durante millones de años.

3. las relaciones ecológicas entre especies no deberían ser alteradas en amplias geografías ni en largos periodos de tiempo.

4. la economía es una parte del sistema ecológico y, por tanto, no es independiente de éste.

5. el modelo es la cuestión clave de la ciencia. 6. la cautela es la base para la regulación.

Para lograr esta seguridad ambiental, entendemos que el progreso técnico ha de coincidir con el progreso social. De esta manera, la investigación científica debe continuar. A medida que el progreso científico y tecnológico vaya reduciendo el margen de incertidumbre científica tanto sobre la identificación del riesgo como de su conexión o no con la tecnología como generadora del mismo, ello ha de derivar en la escisión o promoción del tácito consenso social sobre la permisibilidad de los efectos secundarios negativos o positivos del “progreso”. Por tanto, las estrategias de la no acción ante el riesgo permitido o de la acción para reducir o evitar el riesgo no permitido deben ser lo suficientemente “flexibles” como para que regularmente se reoriente el progreso tecnológico hacia el progreso social y lograr la calidad de vida y la seguridad ambiental. En esta operación pueden seguirse los siguientes caminos:

1) La no acción ante el riesgo permitido puede convertirse en acción porque el riesgo se considera no permitido;

2) La acción para reducir o evitar el riesgo no permitido puede convertirse en no acción pues la supuesta actividad generadora de riesgo no es tal y, por tanto, queda permitida; o continuar en acción pero para reducir o evitar ahora un peligro. De ahí, que, como veremos, este proceso dinámico pueda llevar a confundir, a la larga, el principio de cautela con el principio de prevención.

51

c) Necesidad de reorientación del desarrollo tecnológico hacia la calidad de vida

La reorientación del progreso tecnológico mediante intervención o no intervención administrativa no puede implicar la aceptación acrítica de cualquier progreso científico-técnico, pues, como hemos dicho, entendemos que el desarrollo sostenible requiere no sólo progreso científico-técnico continuo, sino que, además, este progreso científico-técnico coincida plenamente con el progreso humano o social. Con el fin de impedir que el progreso científico se canalice única y exclusivamente por los intereses industriales y financieros, tal y como, desafortunadamente, se ha venido haciendo, se trataría de establecer un control democrático en las relaciones entre demandas sociales e investigación. Aún así, sin embargo, este control democrático hacia la seguridad ambiental encuentra dificultades porque no sólo los intereses industriales y financieros sino también los Estados que los apoyan hacen lo posible por frenar la investigación sobre tecnologías limpias alternativas.

En efecto, una de las dificultades de la reorientación del progreso tecnológico hacia el progreso social es que las prácticas y análisis científicos están aún organizados siguiendo estrechas disciplinas que no se comunican eficazmente entre sí. Las diversas disciplinas abordan con un enfoque diferente los mismos problemas. Todo ello dificulta la investigación multidisciplinar necesaria para comprender en su complejidad los problemas ambientales.

Otra dificultad de la reorientación del progreso tecnológico es el desconocimiento “ficticio” de la existencia de riesgo tecnológico, lo cual evita que se rompa el tácito consenso social en torno a la idea vigente de “progreso”. Decimos que este desconocimiento es “ficticio” porque varios autores52 han llegado a la conclusión de

Risk Assessment”, 1997, en http://www.biotech-info.net/paradigm_shift.html

52

THE SCIENCE AND THE ENVIRONMENTAL HEALTH NETWORK, THE CENTER FOR RURAL AFFAIRS & THE CONSORTIUM FOR SUSTAINABLE AGRICULTURE, RESEARCH & EDUCATION, “Defining public-interest research”, 1999, en http://www.biotech- info.net/defining_research.html; ECOJUSTÍCIA, Canvi climàtic I aliments transgènics, Barcelona, 2000; O’MEARA, “Los riesgos del cambio climático”, en Worldwatch Institute, n. 5, 1998. Como señala O’MEARA, los modelos económicos que los grupos de presión de los combustibles fósiles usan no consideran los cambios políticos y tecnológicos que harán posible que las alternativas a los combustibles fósiles sean menos caras de lo que son hoy. Ni consideran el hecho de que una economía menos contaminante y más eficiente en el uso de la energía tendrá tremendos beneficios que ni siquiera se relacionan con el cambio climático.

que este desconocimiento no es casualidad, sino que es con frecuencia ocultado por quienes promueven actividades generadoras de riesgos tecnológicos y tienen intereses (principalmente, económicos) en ellas. Es de suponer que de conocer los ciudadanos todos los detalles de esta crisis tecnológica y ambiental, nadie atentaría contra sí mismo, es decir, contra la supervivencia humana.

A estas dificultades hay que añadir los problemas de financiación -pública o privada-, pues, esta inversión se acaba realizando por parte de sectores con intereses industriales y financieros para financiar avances tecnológicos generadores de riesgos tecnológicos de los cuales ostentan el control. No es de extrañar, por tanto, que en nombre del progreso económico, durante este tiempo la mayoría de los avances que la ciencia ha desarrollado han sido negativos para la humanidad y de los avances positivos sólo se ha beneficiado una parte mínima de la humanidad, es decir, la de los países desarrollados.

Es más, el Estado contribuye a mantener esta actitud de ocultar nuevos avances tecnológicos limpios alternativos y viables: los Estados no han facilitado ni reales debates científicos ni reales debates sociales sobre el tema; en cambio, al tener, juntamente con los poderes económicos, el práctico monopolio de los medios de comunicación, se han limitado a no permitir la transparencia a no informar a los ciudadanos de todos los aspectos y efectos secundarios de estos avances tecnológicos, en definitiva, sobre la crisis tecnológica y ambiental. Y, aún peor, los Estados, juntamente con los poderes económicos, han seguido ensalzando y financiando las tecnologías generadoras de riesgos ambientales como símbolos culturales de nuestra sociedad que, teóricamente, nos aportan libertad y confort.

Ante esta situación, el control democrático en las relaciones entre las demandas sociales e investigación a que nos hemos referido, debería consistir en expertos “independientes” de cualquier interés subjetivo en juego y, por un lado, tener en cuenta no sólo expertos científicos y técnicos, sino también expertos económicos y sociales y, por otro lado, en cada grupo de estos expertos tener en cuenta no sólo los que siguen corrientes mayoritarias, sino también los que siguen corrientes

minoritarias53. La decisión política resultante de un procedimiento que ha tenido en cuenta este control democrático debería, finalmente, redefinir qué es “riesgo permitido” y reorientar la estrategia de cautela siempre hacia la coincidencia del progreso científico-técnico con el progreso humano o social.

Afortunadamente, la “redefinición” de los acontecimientos lesivos como “injustos” es una tendencia creciente de la sociedad actual, ya que cada vez parecemos menos dispuestos a considerar tales acontecimientos lesivos como meros “accidentes”54. Ello favorecería la tendencia a imputar la realización del riesgo a autores individuales,