Numerical Examples

de cuentas

Por tanto, la inestabilidad macroeconómica es tanto producto como causa de desigualdades subyacentes y de instituciones débiles asociadas. Para Gráfico 9.6 Las participaciones de la mano de obra disminuyen durante las

crisis y después no se recuperan del todo

Fuente: cálculos de los autores a partir de cuentas nacionales.

Nota: Los años de crisis se definen como años en los cuales ocurren por lo menos dos de cada tres de lo siguiente: 25% (o más) de devaluación nominal y de crecimiento negativo, y una tasa de inflación de 50% (o más).

Cuadro 9.3 Costos fiscales de crisis bancarias seleccionadas País y episodio Costo fiscal (% del PIB)

Argentina 1980-82 55,1 Brasil, 1994-96 13,1 Chile, 1981-83 41,2 Ecuador, 1996- 13,0 México, 1994- 19,3 Venezuela, 1994-97 22,0 Rep. de Corea, 1997- 26,5 Indonesia, 1997- 50,0 Estados Unidos, 1981-91 3,2

Fuente: Honohan y Klingebiel 2000).

Nota: Los costos ser refieren tanto a los desembolsos fiscales como a los cuasi-fiscales y al valor actual de los flujos futuros de costos. En la época en que se realizó el estudio, ya estaban ocurriendo las crisis bancarias de Ecuador, México, República de Corea e Indonesia.

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Mercados y macroeconomía

la equidad y el crecimiento, los costos son cuantiosos. ¿Qué se puede hacer? Como en otros campos, sirve responder estos interrogantes en términos del papel complementario del diseño específico de las políticas y el fortalecimiento de las estructuras de responsabilidad y de los meca- nismos sociales para manejar el conflicto. Un ejemplo lo proporciona la hiperinflación de Israel. La solución de este conflicto involucró tanto el conjunto completo de las políticas financieras y macroeconómicas como un proceso intensivo de interacción social para manejar los conflictos

subyacentes entre la mano de obra organizada, el sector corporativo y otros grupos de interés.72

Existe un gran acervo de literatura sobre especificidades del diseño. Por tanto, los autores concluyen con algunos comentarios sobre los prin- cipios de la gestión macroeconómica que surgen de un enfoque en la equidad. Algunos de estos principios son bastante conocidos, en parti- cular la necesidad de construir estructuras de normatividad y supervi- sión más fuertes para el sistema financiero y mecanismos integrales de seguros mientras se sale de la crisis. Una vez golpea una crisis, resulta especialmente difícil diseñar medidas como estas y ponerlas en práctica, y políticamente difícil ejecutar resultados más equitativos. En comparación, es más probable que el diseño ex ante de los seguros –bien sea para depo- sitantes, bancarrota o para desempleados– sea de base amplia y, si ya exis- te, reduzca la posibilidad de tratos ex post hechos a la medida de los influyentes.

Mayor énfasis en la prudencia fiscal es menos obvio. Adoptar una posición macroeconómica menos rígida en los debates públicos, se suele representar como un enfoque progresivo en términos de distribución, ya sea en épocas buenas o malas. Mientras siempre habrá juicios especí- ficos acerca de los impactos de distribución de una gama de opciones de las políticas fiscales o monetarias, el análisis que se hace en el contexto del presente Informe indica que asumir una posición “en extremo pru- dente” acerca de la dirección que tome el ciclo, ofrece mayores esperan- zas de respaldar un modelo de desarrollo más igual. En un plano, lo anterior refuerza claramente la receta común de romper las posiciones procíclicas de las políticas. En las épocas buenas, la restricción macroeconómica permitirá estabilizadores automáticos y el relajamien- to prudente de las políticas que se van a aplicar de manera disciplinada cuando ocurran conmociones negativas. Por tanto, la prioridad consiste en construir regímenes e instituciones fiscales que ayuden a resolver las presiones políticas para agotar los posibles superávit que haya en las épocas buenas, así como problemas de asimetrías de la información. Durante las épocas malas, estas instituciones también deben mejorar la credibilidad de políticas fiscales contracíclicas.73 _{En especial, la anterior} Gráfico 9.7 En Argentina, los ricos encontraron una salida durante la crisis

Fuente: Ministerio de Economía, Argentina.

Nota: el incremento pronunciado entre diciembre de 2001 y marzo de 2002 se debió a la devaluación de la tasa de cambio.

RECUADRO 9.6 ¿Tuvo consecuencias equitativas la crisis rusa de 1998?

A primera vista, de las crisis de los años noventa, la de Rusia fue típica –impulsada por interacciones entre movimientos del capital privado y estructuras internas institucionales que dieron pábulo al riesgo moral y con grandes efectos negativos para el bienestar. Los costos sociales fueron elevados, con una caída de 5% del PIB en 1998. entre 1996 y 1998, el gasto per cápita de los hogares disminuyó 25%, la pobreza del gasto aumentó de 22% a 32% y, aunque con una mejor fijación de objetivos, las transferencias del gobierno disminuyeron en 18% (Lokshin y Ravallion 2000). También se presentó una fuga importante de capitales, con muchos de los más ricos sacando sus activos a toda prisa, dejando que el resto de la sociedad compartiera los costos. En sí mismo, este hecho es señal de gran desigualdad: sacando el dinero del país, los ricos tuvieron mayores oportunidades de proteger sus activos. Este comportamiento (racional individualmente) impuso costos en los grupos menos acaudalados.

Pero parece que la transición tuvo otros efectos que, por lo menos hasta cierto punto, fueron más equitativos. Antes de la crisis, Rusia se encontraba en un equilibrio especialmente ineficiente e inequitativo,

en el cual las empresas no pagaban la factura de la energía ni los impuestos y el sector energético tampoco pagaba los impuestos que le correspondían. A las empresas no se les permitía fracasar por temor de los efectos que pudiera tener en el empleo; pero se trataba de una red de seguridad supremamente ineficaz. En los tres años previos a la crisis, los subsidios se calcularon entre 15% y 20% del PIB, alimentando la corrupción y retardando la restructuración de las empresas. Se presentaron grandes liquidaciones de activos a expensas de la sociedad más amplia.

La crisis significó el inicio de grandes cambios en las relaciones económicas. La estrategia de “devaluar y entrar en mora” produjo grandes movimientos relativos en los precios y aisló a Rusia de los mercados internacionales de capital. Al final, ese aislamiento, combinado con la aceptación de las autoridades de la impopularidad de la hiperinflación, obligó a duras restricciones presupuestarias sobre el sistema, lo cual tuvo efectos residuales al provocar la desaparición del sistema de no pagos, haciendo más transparente las transacciones económicas y sentando las bases para una recuperación tributaria. La depreciación de la

tasa de cambio real volvió a hacer competitivas a las empresas, y esto se tradujo en mayor empleo. Además, se permitió fracasar a los grandes bancos moscovitas (con costos totales, en gran parte incurridos antes del deshielo, un 2% del PIB relativamente bajo). Y la mora en el pago significó que los tenedores externos de títulos valores rusos asumieron una pérdida inmediata, permitiendo efectivamente cierto grado de cargas compartidas en el plano internacional. En tanto, sin duda alguna, hubo costos en términos de reputación, también puede haber existido una ventaja asumiendo las cosas por anticipado en vez de esperar a hacerlo después de negociaciones prolongadas. En general, en tanto no es factible hacer un análisis serio de los impactos en la igualdad de oportunidad, probablemente fue bueno para la eficiencia y la equidad el vuelco efectivo de régimen de un sistema en el cual la influencia jugaba papel

preponderante en la asignación de recursos a un régimen de duras restricciones presupuestarias y mayor transparencia.

estrategia proporcionaría los cimientos macroeconómicos para redes de seguridad de base amplia y autoexpansivas.

Por último, hay motivos para formas diferentes de responsabilidad. En el largo plazo, el enfoque más eficaz consiste en avanzar hacia nuevos contratos fiscales y sociales construidos a partir de estructuras más fuertes de responsabilidad: hacia un equilibrio político mejor.74 _{Luego está la ne-} cesidad de una mezcla apropiada de responsabilidad más fuerte de la normatividad, protegida de presiones políticas desde todos los flancos a corto plazo –bancos centrales más independientes y supervisión más fuer- te del sector financiero– y mayor transparencia y debate acerca del diseño general de las políticas macro y de la incidencia de los cálculos. Para ma- nejar las crisis, existen interacciones importantes con actores y normas externas, los cuales son objeto de análisis en el capítulo 10.

En resumen, se han explorado políticas que, al nivelar el campo de juego en los mercados de capital, trabajo y producto y al manejar la macroeconomía pueden resultar en mayor equidad y prosperidad. Usual- mente, los mercados financieros tienen un sesgo hacia los titulares, en clara demostración de la influencia histórica y política de los poderosos. Aún así, una liberalización rápida y mal diseñada puede llevar a mayor concentración de la influencia. Se necesitan mayores controles sociales así como eliminar las barreras de manera más mesurada –en particular las barreras para la pequeña y la mediana empresa– contando con el respaldo de estructuras de normatividad y más información para redu- cir el poder de las conexiones.

Los resultados del mercado laboral pueden reflejar la débil posición de negociación de los trabadores. Pero las políticas laborales suelen lle- var a modelos de protección laboral que crean rigidez económica y ayu- dan a quienes tienen buenos empleos, en menoscabo de quienes están en la economía informal. Si bien son objetivos importantes el apoyo a los sindicatos y la seguridad para los trabajadores, es necesario adecuar los diseños a las condiciones económicas de maneras que lleguen a los trabajadores informales más pobres y minimicen los impedimentos a la restructuración económica.

Tanto el diseño de las políticas de comercio exterior como el funcio- namiento de los mercados internos de producto reflejan patrones de influencia. Eliminar los sesgos y garantizar el acceso para todos se deben complementar con medidas para mejorar las competencias, ampliar la infraestructura y las redes de seguridad con el fin de lograr el acceso real y de manejar las pérdidas (sobre todo la desigualdad horizontal). Usual- mente, las políticas macroeconómicas imprudentes no son equitativas: la inflación alta golpea a quienes menos capacidad tienen para manejar las consecuencias de esa inflación alta, y las crisis financieras son espe- cialmente nocivas, porque los poderosos se pueden beneficiar o los res- catan a expensas del resto de la sociedad. Aliada, no enemiga de mayor equidad, es la gestión macroeconómica prudente, respaldada con políti- cas contracíclicas fuertes y con independencia en el diseño de las políti- cas. La atención de los autores se centra ahora en políticas que puedan ayudar a nivelar el campo de juego global.

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Uganda 159

Costa Rica y Cuba

centralización se pierdan en regiones con menor capacidad fiscal, como en la experiencia de Ar- gentina con las reformas de descentralización en la educación5_{. en las regiones pobres, donde las} élites regionales detentan un poder especialmente concentrado, es posible que la descentralización haga más profundas las desigualdades entre re- giones y dentro de las regiones.6

De un país a otro han variado considerable- mente las tendencias en la desigualdad interre- gional. En Estados Unidos se ha registrado una convergencia y menores disparidades interregio- nales en el ingreso. A partir de los setenta, en Indonesia ocurre la convergencia de ingresos pro- vinciales. Brasil ha experimentado la divergencia durante muchas décadas, aunque recientemente ha comenzado a parecer una convergencia. La evi- dencia sobre India también indica convergencia. El patrón de crecimiento de China ha cerrado las brechas de los setenta y de los ochenta, las cuales se ampliaron en los noventa. Y en México, una tendencia a largo plazo de convergencia lenta en los ingresos, después de una apertura que comen- zó a finales de los ochenta, dio el vuelco hacia una tendencia de divergencia lenta.

Características de las regiones rezagadas

Las razones del atraso de las regiones varían y a continuación se presenta una taxonomía simple. Baja densidad de la pobreza, bajo acceso al merca- do. Esas regiones están escasamente pobladas, son remotas, y confrontan retos geográficos particu- lares. La distancia y la mala dotación de recursos –con frecuencia con indicadores sociales deficien- tes, infraestructura ineficiente por lo general, y escasa expresión regional– colocan a estas regio- nes en la periferia de la actividad económica y de la oportunidad nacionales. Por razones de pobre- za, puede ser deseable apoyar el desarrollo de es- tas regiones, pero es probable que resulte costoso. Baja densidad de la pobreza, elevado acceso al mer- cado. Por lo general, estas regiones han sido boyan- n el noreste de Brasil, el ingreso prome-

dio equivale a menos de la mitad del promedio nacional. En los estados den- samente poblados de Bihar, Uttar Pradesh y Orissa, en India, las tasas de pobreza son mucho más altas que el promedio nacional y parece ha- cerse más profunda la brecha regional del ingre- so. En 1990, era cuatro veces menos probable que los niños en la región noroccidental de Nigeria recibieran algún tipo de inmunización y era 50% más probable que murieran a los cinco años que los niños del suroeste, más cerca a la capital del país; para 1999, era cinco veces menos probable que esos niños recibieran algún tipo de inmuniza- ción y era 85% más probable que murieran antes de cumplir los cinco años. El mal desempeño cró- nico regional puede dar origen a muchas preocu- paciones y amenazar la unidad nacional: potencial económico perdido, desigualdad de las oportuni- dades regionales, inestabilidad potencial, pérdida de cohesión social y consecuencias sociales adver- sas, entre ellas mayor incidencia del delito y de las enfermedades.

Los factores geográficos e históricos que sus- tentan la desigualdad interregional son comple- jos y se traslapan entre sí. En las regiones rezagadas, las pésimas dotaciones de recursos y la distancia de los mercados pueden restringir el desarrollo. En muchos casos, las diferencias se relacionan con relaciones desiguales de poder de vieja data entre regiones favorecidas y regiones rezagadas, y con debilidad institucional en las últimas.1 _{Resulta mucho más difícil que las re-} giones rezagadas se pongan a la par de las favo- recidas cuando los actores de estas últimas, controlan los activos, el proceso decisorio y el de formulación de las políticas, así como los térmi- nos de los debates de las políticas de los cuales dependen las regiones rezagadas.2

Cuando grupos étnicos, raciales y sociales desfavorecidos históricamente se concentran en regiones determinadas, las desigualdades basa- das en grupo se reflejan en las desigualdades re- gionales. Esto es lo que sucede en partes de América Latina, donde los pueblos indígenas son tanto más pobres como concentrados en regio- nes más pobres3 _{y en Vietnam y en India donde} los grupos tribales (adivasis) se encuentran con- centrados espacialmente.4

En ausencia de transferencias fiscales redis- tributivas, es posible que las reformas recientes en muchos países dirigidas a mayor descen- tralización agraven las disparidades regionales. Es posible que los efectos positivos de la des-

tes en algún momento en la historia y estaban bien integradas con la economía nacional. Pero patrones cambiantes de demanda o el agotamiento de los recursos se convirtieron en fuente de decadencia, aun cuando es posible que haya persistido la in- fluencia política. Para este tipo de regiones del “cin- turón de la herrumbe”, existe un motivo de respaldo público para sacar de las industrias en decadencia a la gente y a los recursos, con el respaldo de redes de seguridad social para la fuerza laboral afectada.

Densidad elevada de pobreza, acceso elevado o bajo al mercado. Con mayor frecuencia a estas regio- nales se las considera para intervenciones dirigi- das: en ellas se concentra la pobreza, la densidad de la población es relativamente elevada y, antes que a la geografía, la falta de integración del mercado se debe a la historia. Entre los presun- tos culpables están la gobernabilidad débil, la mala capacidad institucional y el capital huma- no ineficiente, una historia de conflicto y de do- minación socioculturales, un mal clima de inversión y problemas de seguridad. Regiones como estas suelen ser hogar de grupos desfavo- recidos social, racial y étnicamente. Cuando gru- pos de este tipo se encuentran dispersos o dominan las relaciones patrón-cliente, es monu- mental el reto para fomentar la organización, los medios para hacerlo y la influencia política.7

Políticas regionales para el desarrollo y concesiones

Las políticas regionales para el desarrollo invo- lucran intervenciones para facilitar la inversión hacia adentro, reforzar las oportunidades de ingreso y bienestar en las regiones rezagadas, ayu- dar a los hogares a desplazarse hacia oportunida- des en otros lugares y dar un viraje a las relaciones interregionales de poder. Las políticas son espe- cíficas a contexto e implican concesiones. Si el desempeño regional rezagado es reflejo de des- ventajas geográficas o la ausencia de aglomera- ción y de economías de escala, las intervenciones pueden ser especialmente costosas. Pero cuando

En foco 6:

Desigualdad regional