A pesar de que la Constitución de 1993 establece un conjunto de procesos o garantías constitucionales destinadas, teóricamente, a proteger los derechos constitucionales y a garantizar la supremacía normativa de la Constitución, en la práctica estos mecanismos no han tenido ningún tipo de efi cacia frente a la continua promulgación en el país, como hemos visto, de normas que transgreden de manera directa los derechos sociales, con lo cual no son más que una fi cción. Entre los factores que explican este fenómeno encontramos la propia regulación que la Constitución y la ley hacen de estas acciones pro- cesales o la falta de independencia de los órganos judiciales. Veremos a continuación, las principales garantías constitucionales estableci- das en la Constitución peruana así como algunas de las causas que explican la inefi cacia de las mismas.
a) La acción de amparo
De acuerdo con el artículo 200 de la Constitución, el amparo es un proceso constitucional destinado a proteger todos aquellos de- rechos constitucionales no protegidos a través del Hábeas Corpus y el Hábeas Data. Esta formulación amplia, no refi riéndose a los “derechos fundamentales”, reconocidos en el Capítulo I del Título I, sino a los “derechos constitucionales” en general, parece incluir, a primera vista, a los derechos sociales dentro del ámbito de protec- ción del amparo. Sin embargo, esta primera apariencia del amparo como mecanismo de protección de los derechos sociales en Perú, se
22 J. MUJICA y J. OPIE. Crasso error: la reforma de los artículos 11, 103 y
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desvanece en el momento en que la propia Constitución establece a nivel constitucional, diversas causales de improcedencia de la acción de amparo.
Por un lado, la Constitución (art. 200.2) establece que no procede el amparo contra normas legales emanadas de un proceso regular, esto es normas legales aprobadas por órganos públicos de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, con lo cual, de ser así, no se puede usar la acción de amparo para evaluar la constituciona- lidad de una norma legal determinada. De acuerdo con esto, si las normas que dictan las autoridades públicas están de conformidad con las disposiciones procedimentales constitucionales o legales en vigor para la aprobación de las mismas, estas son constitucionales, independientemente de si violan o no derechos constitucionales.
Por otra parte, el mismo artículo 200.2 señala que la acción de amparo no procede tampoco contra resoluciones judiciales emanadas de un proceso regular, lo que a contrario signifi ca que sólo procede contra aquellas que se expidan en el marco de un proceso irregular, esto es aquel donde se violan las garantías del debido proceso. Ello provoca que el amparo se convierta no en un proceso para la protec- ción de los derechos constitucionales, en sentido amplio, sino que sea sólo un mecanismo de protección del derecho al debido proceso, sólo cuando a alguien se le viola este último derecho es que tiene derecho a acceder al amparo para que se le restituya su derecho al debido proceso.
Y, fi nalmente, la Constitución fi ja determinadas materias no sus- ceptibles de revisión constitucional a través de amparo u otro proce- so. En este sentido, el artículo 142 señala que no son revisables las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de eva- luación y ratifi cación de jueces. Esta es una disposición absoluta- mente inadmisible en cualquier Estado democrático y que refl eja el carácter autoritario del gobierno fujimorista bajo el cual se elabo- ró la Constitución. Parecería lógico que si una decisión del Jurado Nacional de Elecciones o el Consejo Nacional de la Magistratura afecta derechos constitucionales pueda resultar perfectamente vá- lida su impugnación en atención al reconocimiento que la propia Constitución hace del derecho a la tutela judicial efectiva como una garantía de la administración de justicia, y del proceso de amparo, que debería proteger los derechos constitucionales contra la acción u
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omisión de cualquier autoridad, funcionario o persona que los ame- nace o vulnere23.
b) La acción de inconstitucionalidad
Esta se encuentra prevista en el artículo 200.4 del texto consti- tucional. A través de la acción de inconstitucionalidad se permite impugnar “leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, trata- dos, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter gene- ral y ordenanzas municipales”, que “contravengan la Constitución en la forma o en el fondo”. Asimismo, el artículo 202.1 señala que corresponde al Tribunal Constitucional conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad24. Sin embargo, diversos hechos
de la realidad peruana, han hecho que muchas veces el Tribunal Constitucional no haya podido ejercer sus funciones, lo cual ha con- vertido la acción de inconstitucionalidad en algo inexistente en la práctica.
En primer lugar, el mecanismo de designación de los integrantes del Tribunal Constitucional previsto en la Constitución (art. 201) encomienda esta tarea al Congreso, sistema de nombramiento que si bien en otros países puede ser adecuado, en Perú ha supuesto una falta de independencia absoluta del Tribunal.
Además, respecto a la acción de inconstitucionalidad, su efec- tividad se ha visto desde sus inicios limitada debido al desarrollo legislativo que se le ha dado. El artículo 4 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que para declarar la inconstitu-
23 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Garantías Constitucionales.
Legislación vigente de los procesos constitucionales en Perú. Comisión
Andina de Juristas. Lima. 1998, pp. 18-20.
24 La legitimación activa para interponer Acción de inconstitucionalidad co- rresponde a: el Presidente de la República, el Fiscal de la Nación, el defensor del Pueblo, el 25% del número legal de congresistas, 5.000 ciudadanos con fi rmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones o si se trata de una ordenanza municipal el 1% de los ciudadanos del respectivo territorio siempre que este porcentaje no exceda de las 5.000 fi rmas, los Presidentes de la Región con el acuerdo del Consejo de Coordinación Regional en ma- terias de su competencia, los Alcaldes provinciales con el acuerdo de sus consejos en materias de su competencia, y los Colegios profesionales en materias de su especialidad. (art. 203 de la Constitución).
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cionalidad de una norma se requieren los votos conformes de al me- nos seis de los siete magistrados del Tribunal25. Este artículo causó
un grave problema cuando como consecuencia de que el Tribunal Constitucional resolviera, en el marco de un proceso iniciado por el Colegio de Abogados de Lima destinado a cuestionar la consti- tucionalidad de la Ley 26.657 de 1996 sobre la reelección presiden- cial26, la inaplicabilidad para el Presidente de la República de los
alcances de esta ley, tres magistrados del mismo fueron destituidos por el Congreso, haciéndose patente la venganza política ordenada por el gobierno a la mayoría ofi cialista del Congreso. El Tribunal Constitucional estuvo con tres magistrados menos durante más de tres años (de 1997 a 2000), con lo cual durante este período el go- bierno y el Congreso pudieron aprobar las normas que quisieron sin que el Tribunal pudiera llevar a cabo su tarea de control de consti- tucionalidad, pues para tal efecto requería de seis votos y sólo eran 4 magistrados27.
c) La acción popular
La acción popular estaba ya prevista en la Constitución de 1979, con una regulación específi ca a partir de 1988 con la vigente Ley 24.968, y fue recogida también por la Constitución de 1993. El artí- culo 200.5 la defi ne como el proceso constitucional a través del cual se pueden impugnar “los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general”, que contravengan la Constitución o las leyes, cualquiera sea la autoridad de la que ema- nen.
A través de este proceso, cuyo conocimiento y resolución es com- petencia exclusiva del Poder Judicial (art. 10 de la Ley 24.968/88), se pretende garantizar la constitucionalidad y legalidad de las normas
25 Contra esta norma, ampliamente criticada en la doctrina, llegó incluso a in- terponerse una Acción de inconstitucionalidad que fue declarada infundada por el propio Tribunal Constitucional. (Ver: Perú, Tribunal Constitucional, Sentencia 005-96-I/TC, publicada el 22 de diciembre de 1996).
26 Esta Ley hubiera permitido una nueva postulación del Presidente Fujimori en las elecciones del año 2000.
27 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Garantías Constitucionales.
Legislación vigente de los procesos constitucionales en Perú. Ob. cit. pp. 23-
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mencionadas. La sentencia que declarase fundada la acción popular determinará la inconstitucionalidad o ilegalidad, total o parcial, y con efectos generales, de la norma impugnada28.
A pesar de que el artículo 4 de la Ley 24.968/88 otorga legitimidad activa para interponer la acción, conjuntamente con el Ministerio Público y las personas jurídicas constituidas o establecidas en Perú, a cualquier ciudadano peruano o extranjero residente en el Perú, una revisión del diario ofi cial nos lleva a ver que ha sido un mecanis- mo escasamente utilizado, pues hay muy pocas decisiones judiciales publicadas en la materia, lo que no deja de resultar extraño ya que en el ordenamiento jurídico peruano las normas administrativas de carácter general constituyen un porcentaje elevado del total de nor- mas legales que se expiden. Las razones pueden ser, o bien el poco uso por parte de la población de este medio procesal, o bien, debido a la ya mencionada falta de independencia del poder judicial, una con- tinua inadmisibilidad a trámite de demandas de este tipo, en base al artículo 12 de la Ley 24.968/88 la Sala ante la que se ha interpuesto la misma tiene cinco días para decidir su admisión a trámite o no.
d) La acción de cumplimiento
De acuerdo con el artículo 200.6, la acción de cumplimiento “pro- cede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsa- bilidades de ley”. Aunque de la simple lectura del artículo se deduzca que para iniciar esta acción no se requiere demostrar que la omisión en concreto lesiona un derecho, en algunos casos resueltos por el Poder Judicial se ha señalado que la acción de cumplimiento proce- de cuando “aparece de modo claro y manifi esto que se ha violado o amenazado algún derecho constitucional”29.
Resulta interesante mencionar que el Tribunal Constitucional ha señalado en algunas oportunidades que las normas cuyo acatamien- to se puede exigir a través del procedimiento de cumplimiento son aquellas con “rango, valor y fuerza de ley” (Sentencias 168-97/TC y 811-97/TC, publicadas el 20 de octubre de 1997 y el 21 de marzo de
28 Ibid. pp. 22-23.
29 Sentencias recaídas en los expedientes 755-96 y 1013-96, publicadas el 24 de julio de 1996 y el 17 de agosto de 1996, respectivamente.
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1998, respectivamente). Esta interpretación del Tribunal limita los alcances del proceso de cumplimiento, pues de continuar con esa ten- dencia jurisprudencial, se dejaría fuera de su ámbito de aplicación las pretensiones de los ciudadanos dirigidas a que se cumpla con una norma administrativa de carácter general (como por ejemplo los reglamentos), cuando son precisamente este tipo de normas las que más los afectan y las que con mayor frecuencia guían las actividades de los entes administrativos, además de ser las más numerosas en el sistema jurídico peruano30.
Así pues y, en resumen, podemos ver como la Constitución perua- na de 1993 y las reformas y legislación posterior han supuesto, como decía al iniciar este capítulo, un claro retroceso en el reconocimiento y protección de los derechos sociales en relación con el constituciona- lismo previo en el país.
30 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Garantías Constitucionales.