en que todos los actores o
intervinientes lo comprendan,
valoren y lo hagan realidad, bajo
una misma direccionalidad
misma direccionalidad: contribuir dentro de su esfera de competencias en el logro de los valores, principios y fi - nes del proceso de integración regional, haciendo el me- jor uso posible del patrimonio comunitario.
Esto es importante entenderlo a cabalidad, porque permite evitar erróneas concepciones, que muchas ve- ces pueden venir de las propias experiencias nacionales, en donde suele considerarse por no pocos políticos, ges- tores públicos y ciudadanos, que las Entidades de Fisca- lización Superior —en adelante EFS— tienen una suerte de monopolio de la función de control.
En todo ese universo de los mecanismos de control es esencial enfatizar, dentro del grupo de los controles intraorgánicos, en dos componentes del mismo que de- ben funcionar con un alto grado de articulación: prime- ro, el sistema de control interno sobre el cual normal- mente existe en la administración activa un extendido descuido y una lamentable e inadmisible desatención o incluso ausencia de controles básicos, conforme a las reglas internacionales COSO, que dispone como una responsabilidad del jerarca y demás jefaturas diseñar, establecer, mantener y mejorar los distintos elemen- tos del sistema de control interno; y segundo, cuando
existan auditorias internas en los órganos o institucio- nes regionales, como el caso del contralor del Banco Centroamericano de Integración Económica, una de sus funciones debe ser el coadyuvar en el mejoramiento del sistema de control interno.
Por otra parte, en el grupo de los controles exter- nos, es vital no solo potenciar el rol del CFR como pro- motor y garante de la transparencia y rendición de cuen- tas del SICA, sino también generar sinergias con otros intervinientes como el las empresas consultoras de es- tados fi nancieros de los órganos e instituciones del SICA empezando por su acreditación, el control que pueda ejercer el PARLACEN, y el control social o ciudadano, particularmente mediante la publicación de las audito- rías para hacer posible la participación informada y el ejercicio de la denuncia ciudadana, como medio para ac- tivar al CFR-SICA y sus estudios especiales.
El arreglo institucional
Ya hemos indicado que el protocolo de Tegucigalpa señala el deber imperativo de poner a funcionar un sistema de control, pero que no es sino hasta 16 años
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El Consejo Fiscalizador Regional: un órgano creado para dar vida institucional...
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después que se dan las condiciones para crear un órga- no regional de fi scalización.
La pregunta es: ¿Cómo ha sido el proceso de conformación de dicho órgano?
Para responder a esa pregunta lo primero que debe indi- carse es que cada país posee una EFS, y desde el 10 de febrero de 1995 se creó en San Salvador la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades de Fiscali- zadoras Superiores (OCCEFS), por la voluntad de los jerarcas de las entidades fi scalizadoras de los países que forman parte de dicha organización, integrada por todos los siete países del itsmo —desde Belice y Guate- mala hasta Panamá—, incluyendo a dos países isleños y caribeños, República Dominicana y Cuba.
Según sus Estatutos, la OCCEFS se constituye dentro del marco más amplio de la Organización Lati- noamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores —OLACEFS—, como “un organismo inter- nacional, autónomo y apolítico” —art.1—, careciendo de una estructura y de una sede permanente, por lo que la presidencia se escoge por un periodo de dos años y ella conlleva fungir como sede durante ese lap- so, sin perjuicio de la existencia de una secretaria eje- cutiva de tipo administrativo cuya sede permanente está en Honduras.
Dichos estatutos no hacen referencia alguna al Pro- tocolo de Tegucigalpa, aunque su artículo 3 inciso 6 se- ñala que la OCCEFS debe cumplir con el encargado que el artículo 5.2 del Tratado Marco de Seguridad Demo- crática en Centroamérica de 15 de diciembre de 1995 formula a la reunión de entes contralores del Estado, consistente en asesorar a la Comisión de Seguridad re- gional en el diseño, establecimiento e instrumentación de programas y proyectos regionales de modernización y armonización legislativa, investigación, educación y prevención de la corrupción.
En razón de que las EFS de la región cuentan con una organización intergubernamental como la OCCEFS cuyos países miembros, salvo en el caso de Cuba, coin- ciden con los que pertenecen al SICA, no es de extrañar que en el seno de esa organización se preparara y cono- ciera el proyecto de “contraloría regional”.
Fue así como en la Asamblea XXVI celebrada en Guatemala el 28 de octubre de 2005 se abordó el “pro- yecto de mecanismos para la fi scalización del SICA” el cual fue preparado por la Corte de Cuentas de la Repú- blica de El Salvador en conjunto con la secretaría ejecu- tiva de la OCCEFS, mismo que sería presentado al per- sonal técnico de la Secretaría General del SICA el 9 de noviembre de 2005, acordando la asamblea de la OC- CEFS que se hiciese circular para conocerlo y hacerle
las observaciones del caso —ver punto 5 del Acta res- pectiva—.
En la siguiente reunión de la OCCEFS —la No. XXVII— celebrada en Costa Rica el 17 de marzo de 2006 se vuel- ve a informar del tema proporcionando copia del docu- mento “Propuesta para la creación del Organismo Superior de Control del Sistema de Integración Centro- americana”, entregado a la Secretaría General del SICA, y también el Presidente del Consejo Superior de la Con- traloría nicaragüense entrega su propio aporte que de- nomina: “creación de un organismo supranacional de control del SICA” y pide su hagan “…los mejores esfuer- zos para la creación del órgano de control del SICA, de- biendo defi nirse también los alcances del mismo” —ver punto 5 del acta respectiva—; elaborando la propuesta fi nal en mayo de 2007, gracias al apoyo de la SG-SICA y los consultores españoles del PAIRCA.
Fue el Consejo de Ministros de Relaciones Exterio- res reunido en Ciudad de Guatemala el 11 de diciembre de 2007, el que aprobó la creación del CRF-SICA como órgano colegiado integrado por las Entidades Fiscaliza- doras Superiores (EFS) de la Organización Centroame- ricana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Supe- riores (OCCEFS), ubicado orgánicamente en el más alto nivel, como ente asesor en materia de control y audito- ría de la Reunión de Presidentes y Jefes de Estado del SICA.
Posteriormente en el marco de la XXX Asamblea Ge- neral de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCCEFS), cele- brada en Guatemala el 12 de marzo del año 2008, los miembros del CFR-SICA eligieron por unanimidad a la Corte de Cuentas de la República de El Salvador, como sede permanente de la Secretaría Técnica.
La Secretaría Técnica es el órgano ejecutivo per- manente del CFR-SICA, y está integrada por el Presi- dente de la Corte de Cuentas de la República de El Salvador, como país sede y dos funcionarios por él de- signados.
El titular de la Secretaría es quien en defi nitiva aprueba los informes de fi scalización que elaboran fun- cionarios de la Secretaría en trabajo colaborativo con auditores de planta de cada uno de las EFS de la región que estén dispuestos a colaborar en las fi scalizaciones. Además, en cada país miembro del CFR-SICA, existe una “Unidad de Enlace”, encargada de realizar la fi scali- zación a los Órganos e Instituciones del SICA, instancia que está integrada por el titular de la EFS y los funcio- narios que él designe, y que en la práctica cumple un importante trabajo, operativamente hablando.
A su vez, dependiendo de cada Unidad de Enlace, se encuentran equipos multidisciplinarios de auditores, que participan en las acciones de control y auditoría.
El CFR —como la propia OCCEFS— carece de perso- nalidad jurídica por no haber sido formalmente constitui- dos como una persona jurídica internacional de derecho público y opera como un órgano inter-gubernamental y no supranacional.
Esa carencia de personifi cación incide en aspectos administrativos como la imposibilidad por sí y ante sí de fi rmar convenios, abrir cuentas corrientes, etc., aspectos que han de saber administrarse con ingenio y prudencia, para que no se vea afectada su independencia funcional y de criterio en materia como el manejo presupuestario, la compras de bienes y servicios y la contratación de per- sonal, entre otros, debiendo recurrir instrumentalmente para esos efectos a la Secretaría General de SICA.
Por tanto, es obvio que cuando se den las condicio- nes para avanzar hacia un nuevo Protocolo unifi cado del SICA, el CFR-SICA debe ser una de las instituciones que específi camente sean creadas, y su integración, inde- pendencia y competencias básicas también deberían ser allí contempladas.
Los arreglos técnico-normativos
En vista de la escasa regulación que sobre el tema del control público regional contiene los distintos tratados y protocolos del SICA —solamente lo dispuesto por el art.33 del Protocolo de Tegucigalpa—, la labor de elabo- ración y promulgación de normas de derecho secunda- rio y otras disposiciones generales de menor rango es esencial para contar con un marco jurídico que rija la conducta del CFS-SICA.
En ese sentido, la constitución, integración, estructu- ra orgánico-funcional, potestades y alcances del man- dato del CFS-SICA se encuentra en el Acuerdo adopta- do por los cancilleres el 11 de diciembre de 2007, siendo ese acuerdo su base jurídica.
A partir de allí, corresponde al pleno del CFR-SICA, es decir, a los Titulares de las EFS de la región aprobar el plan anual de auditoría, el presupuesto, las normas generales y los manuales que rigen su accionar, desta- cándose que en la tercera reunión de ese organismo ce- lebrada el 4 de noviembre de 2008 se aprobó las “Nor- mas de Auditoría del CFR-SICA” y el “Manual de Auditoría del CFR-SICA”, mientras que en la cuarta re- unión celebrada el 24 de abril de 2009 se aprobó el Re- glamento de Viáticos.
Con todo, estimo que el Acuerdo de creación debió indicar que el CFR-SICA es el rector del sistema de con- trol interno, de manera que esa rectoría le permitiera aprobar el Manual de Control Interno de todo el SICA, como sustento primero del sistema de control público regional, carencia que urge ser suplida por la institucio- nalidad regional.
Primeros productos fi scalizadores
Es poca o nula la información de acceso público disponi- ble sobre las auditorías realizadas, es decir, sobre sus hallazgos, recomendaciones y nivel de cumplimiento de las mismas.
Lo anterior, en razón de que en la página web del CFR-SICA solo proporciona información escueta y muy general sobre los organismos auditados y el tipo de au- ditoría practicada, que hasta ahora han sido todas de índole fi nanciera, la cual se enfoca a examinar la exacti- tud y objetividad de los sistemas contables y de los es- tados fi nancieros, abarcando no solo las cuotas de los países miembros, sino los cuantiosos fondos proporcio- nados al SICA por distintos organismos cooperantes.
El siguiente cuadro presenta algunas de las prime- ras auditorías fi nancieras hasta ahora realizadas:
Periodo auditado Órgano o sujeto pasivo
del control
País sede del órgano
2008 Secretaría General del SICA
El Salvador 2008 Parlamento Centroamericano (PARLACEN) Guatemala 2008 Centro para la Promoción de la Pequeña y mediana industria de Centroamérica (CENPROMYPE) El Salvador 2008 Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA) Honduras 2008 Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) Guatemala 2008 Consejo Centroamericano de Turismo El Salvador
En las Reuniones Nos. XXXIII del 5 de diciembre de 2008 y en la Cumbre Extraordinaria para el relanza- miento del proceso de integración del 20 de julio de 2010 los Jefes de Estado y Gobierno han insistido en el carácter ofi cial de las auditorías del CFR-SICA así como
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El Consejo Fiscalizador Regional: un órgano creado para dar vida institucional...
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las facilidades y el apoyo fi nanciero que la instituciona- lidad regional debe ofrecer a los trabajos de fi scaliza- ción que se realicen.
Finalmente, la memoria anual del CFR-SICA es otro producto de la mayor importancia. No obstante, es una lástima que carezca de un resumen de las principales acciones emprendidas y su impacto, como tampoco se hace mención de las recomendaciones, y mucho menos del nivel de cumplimiento de las mismas, que son de “cumplimiento obligatorio”.
Refl exión fi nal
La declaración de Lima (1977) señala que uno de los cuatro objetivos que las EFS deben cumplir es comuni- car información a las autoridades y al público en general por medio de la divulgación de sus informes.
Por ello, es indispensable que el CFR-SICA publique en su página web todas sus auditorías así como también aquellos que han sido contratadas externamente por los órganos e instituciones del SICA, cumpliendo además con el deber de publicidad de las resoluciones que impo- ne a todo el SICA el artículo 10 del Protocolo de Teguci- galpa, bajo el moderno principio de transparencia activa. Esperamos que pronto el CFR-SICA no solo practi- que predominantemente auditorías fi nancieras sino que incursione también con profundidad en las auditorías de regularidad o cumplimiento —que son las que bus- can determinar si una organización está cumpliendo o no las regulaciones que rigen su accionar—. El infl ujo de ese tipo de auditorías puede ser enorme para reconducir todo el proceso de integración en cuanto al quehacer de la institucionalidad regional.
Asimismo, debe incursionarse tanto en las auditorías de gestión u operativas —que son las que examinan la efi ciencia operacional—, la efectividad o efi cacia en el
logro de las metas e indicadores de una gestión orientado al cumplimiento de objetivos y resultados tangibles y la relación costo-benefi cio (economía); como en los estu- dios especiales —que son los que permiten atender las denuncias que presente ciudadanía—, que normalmente están destinados a trabajos puntuales a fi n de investigar y combatir el fraude, la corrupción y las faltas a la ética que padecen, en mayor o menor grado, todas las institu- ciones públicas e incluso privadas del mundo.
El CFR-SICA está llamado a ser el guardián de la ha- cienda pública regional y el promotor de la institucionali- zación de un sistema de rendición de cuentas. Solo de esa forma será un vigilante atento a los mejores intere- ses de la ciudadanía centroamericana, en pos de que sus instituciones regionales actúen dentro de la legalidad fi - nanciera-presupuestaria, pero fundamentalmente que sean honestas y efectivas, tanto en su funcionamiento como en el logro de sus objetivos y metas tangibles para el bien común de nuestros pueblos todavía tan sumidos en el fl agelo de la pobreza y la desigualdad.
Enlaces electrónicos consultados
http://www.sica.int/busqueda/Informaci%C3%B3n%20 Entidades.aspx?IDItem=49046&IDCat=29&IdEnt=78 8&Idm=1&IdmStyle=1 http://www.occefs.com/occefs/phocadownload/xxvii%20 asamblea%20general%20ordinaria%20de%20la%20 organizacion%20centroamericana%20y%20del%20 caribe%20de%20entidades%20fi scalizadoras%20su- periores%20occefs.pdf https://apps.contraloria.gob.pe/wcm/publicaciones/coope- racion/olacefs/Tema_IV_2010_Informe-Relatoria.pdf http://www.olacefs.com/Olacefs/ShowProperty/BEA%20 R e p o s i t o r y / O l a c e f s / D o c u m e n t o s / 2 0 1 0 / D O C _ 201006_15