3. Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación
154. Los tribunales de la región se han referido de manera general al principio de máxima divulgación como principio rector y de manera concreta a los distintos ámbitos a los que debe ser aplicado. La Relatoría reseña en este acápite importantes decisiones judiciales que desarrollan el principio de máxima divulgación y en los siguientes literales establece algunos campos en los que ha sido utilizado para decidir los casos concretos. a. Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación como principio rector del acceso a la información 155. La Sentencia C‐491/07 de 27 de junio de 2007 de la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia resaltó la íntima relación del principio de máxima divulgación con las funciones del derecho de acceso a la información en una sociedad democrática.
156. En este sentido, el tribunal colombiano estableció que, “[p]ara la
Constitución la garantía más importante del adecuado funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y transparencia de la gestión pública”. Para la Corte Constitucional, “[l]as decisiones o actuaciones de los servidores públicos que no se quieren mostrar son usualmente aquellas que no se pueden justificar. Y el uso secreto e injustificado del poder del Estado repugna al Estado de derecho y al adecuado funcionamiento de una sociedad democrática. En efecto, la transparencia y la publicidad de la información pública son dos condiciones necesarias para que las agencias del Estado se vean obligadas a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los recursos públicos; son la garantía más importante de la lucha contra la corrupción y del sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho; son la base sobre la cual se puede ejercer un verdadero control ciudadano de la gestión pública y satisfacer los derechos políticos conexos. En este sentido, [...] el acceso a información y documentación oficial, constituye una condición de posibilidad para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de los actos del gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamente ejercer a la oposición. Finalmente, [...] el derecho de acceso a la información pública es una herramienta
http://www.idea.org.py/gfx/espanol/descargas/normativa_ambiental/jurisprudencia/nacional/Caso_Pic
fundamental para la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y el derecho a la memoria histórica de la sociedad”182.
157. Es por ello que, a juicio del tribunal, como regla general, “en virtud de lo dispuesto por el artículo 74 de la Constitución, 13 de la Convención [Americana] sobre Derechos Humanos y 19 del [PIDCP], las personas tienen derecho fundamental de acceso a la información del Estado. En este sentido, donde quiera que no exista reserva legal expresa debe imperar el derecho fundamental de acceso a la información. Al respecto la Corte [Interamericana] ha indicado: ‘En suma, en una sociedad democrática, la regla general consiste en permitir el acceso ciudadano a todos los documentos públicos. De allí que constituya un deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas sobre cualquier actividad del Estado’”183.
158. Siguiendo los lineamientos jurisprudenciales de la Corte
Interamericana, el tribunal colombiano determinó que del principio de máxima divulgación se deben derivar al menos dos consecuencias: “las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada”184. Asimismo, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que, “existe una clara obligación del servidor publico de motivar la decisión que niega el acceso a un documento público y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la ley [...]. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva. Por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales”185.
182 Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C‐491/07. 27 de junio de 2007, p. 1 Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C‐491‐07.htm. 183 Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C‐491/07. 27 de junio de 2007. Fundamento jurídico 11. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C‐491‐
07.htm.
184
Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C‐491/07. 27 de junio de 2007. Fundamento jurídico 11. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C‐
491‐07.htm.
185
“La exigencia de motivación se encuentra adicionalmente en las normas legales sobre la materia”. Invocación de la sentencia T‐074 de 1997 por la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C‐491/07. 27 de junio de 2007. Fundamento jurídico 11. Disponible en:
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C‐491‐07.htm. En la sentencia en el caso Claude
Reyes y otros, la Corte Interamericana estableció la obligación de motivar en los siguientes términos: “La
autoridad estatal administrativa encargada de resolver la solicitud de información no adoptó una decisión escrita debidamente fundamentada, que pudiera permitir conocer cuáles fueron los motivos y normas en que se basó para no entregar parte de la información en el caso concreto y determinar si tal restricción era compatible con los parámetros dispuestos por la Convención, con lo cual dicha decisión fue arbitraria y no cumplió con la garantía de encontrarse debidamente fundamentada protegida por el
159. De igual modo, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica ha utilizado el principio de máxima divulgación para fundar sus decisiones indicando que, “[e]n el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público—entes públicos— están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. [...]. Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes”186.
160. Las cortes de República Dominicana también han resaltado la
trascendencia de este principio en sus decisiones. Al respecto, se ha indicado que, “es necesario precisar que los Estados [d]emocráticos deben regirse por los principios de publicidad y transparencia en sus gestiones públicas y así las personas pueden ejercer su control democrático, lo cual deviene en una legitimación de las actuaciones de aquellos que devengan la cosa pública”187.
161. Finalmente, el 18 de agosto de 2009, la Sala Primera del Tribunal
Constitucional del Perú tuvo oportunidad de pronunciarse respecto a la “cultura de la transparencia”, indicando que ésta es “inherente a nuestro Estado democrático y social de Derecho, proyecta la obligación de la Administración de entregar la información solicitada, sin que se tenga que argumentar inclusive para qué se solicita tal información”188.
162. Según el tribunal peruano, “[e]ste giro paradigmático se sustenta en
el ya aludido principio de publicidad, a partir del cual se comprende que toda
artículo 8.1 de la Convención”. Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 122.
186
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica. Recurso de Amparo. Exp. 04‐012878‐CO, Res. 2005‐03673, Costa Rica. 6 de abril de 2005. Considerando III ‐ I Disponible en: http://200.91.68.20/pj/scij/busqueda/jurisprudencia/jur_repartidor.asp?param1=TSS&nValor1=1&nValo
r2=302552&strTipM=T&strDirSel=directo
187
Tribunal Contencioso Administrativo y Tributario de Santo Domingo (República Dominicana). Exp. No.030‐07‐00078. Sentencia No. 024‐2007. 27 de abril de 2007, p. 21. Disponible en:
http://www.suprema.gov.do/novedades/sentencias/2007/luis_lora.pdf.
188
Tribunal Constitucional de Perú. Exp. N.° 04912‐2008‐PHD/TC. 18 de agosto de 2009. Fundamento 5. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/04912‐2008‐HD.html.
información en poder del Estado o de las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejerzan función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización, es en principio pública”189.
163. Por otro lado, para lograr promover la eficacia del derecho de acceso a la información, el Tribunal Constitucional del Perú indicó también, como elemento necesario, “las sanciones a los funcionarios y servidores públicos que obstruyan u obstaculicen de cualquier modo la materialización del derecho de acceso a la información pública. Estas sanciones no son sólo necesarias, sino inherentes a la defensa y protección de los derechos fundamentales, ya que con ello se coadyuva a alcanzar el objetivo de la efectiva vigencia de tales derechos. Y es que con las sanciones a las conductas contrarias a los derechos fundamentales, se pretende también desincentivarlas, persuadiendo así al resto de la sociedad a que las asuma como conductas normales, social o legalmente aceptadas”190.
164. Luego de analizado el fondo del asunto y debido a la omisión de la autoridad de proporcionar una respuesta al solicitante, en aras del principio de máxima divulgación, el tribunal declaró que se había afectado el derecho de acceso a la información y determinó, entre otras cosas, iniciar los procedimientos administrativos sancionadores contra los funcionarios que omitieron su deber de contestar adecuadamente la solicitud de información planteada.
165. De manera general, el Consejo de Transparencia de Chile ha manifestado que son inválidas las excepciones a la divulgación de la información que puedan servir de base para que se considere que todos los documentos de la Administración son reservados. Así lo manifestó al resolver reclamaciones de acceso a las auditorías realizadas por la unidad de auditoría interna de diferentes organismos del Estado durante 2008 y el primer trimestre del 2009, y copia de las auditorías anteriores que hubiesen sido terminadas durante ese mismo periodo. Dichas solicitudes fueron denegadas por todos los órganos reclamados191, quienes manifestaron que revelar esa información provocaría un daño irreversible a este instrumento de gestión interna que resulta fundamental para el adecuado control y perfeccionamiento continuo de las labores del Gobierno, además de que
189
Tribunal Constitucional de Perú. Exp. N.° 04912‐2008‐PHD/TC. 18 de agosto de 2009. Fundamento 5. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/04912‐2008‐HD.html.
190
Tribunal Constitucional de Perú. Exp. N.° 04912‐2008‐PHD/TC. 18 de agosto de 2009. Fundamento 10. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/04912‐2008‐HD.html.
191
Los órganos a los que les fue solicitada esta información fueron los siguientes: Ministerio del Interior, Ministerio de Economía, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Minería, Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de Justicia, Ministerio de Planificación, Subsecretaría de Telecomunicaciones y Consejo Nacional de Cultura.
representaría un obstáculo para la determinación de medidas estratégicas que se pretendan diseñar.
166. En la decisión que resolvió este caso, del 4 de septiembre de 2009, el Consejo sostuvo que aun cuando “a partir de un informe final de auditoría se desencadenara un conjunto de nuevas decisiones o de procesos de toma de decisiones”, nada asegura que así vaya a ser. En consecuencia, aceptar que ese argumento es suficiente para mantener en reserva la información “significaría que todo documento en poder de la Administración revestiría el carácter de secreto”. Agregó que incluso en el caso en el que se demostrara que el informe de auditoría es un antecedente para la adopción de una decisión final, medida o política concreta, “sería igualmente público una vez que se adoptase”192. Esta decisión del Consejo de Transparencia advierte del riesgo de que una excepción tan amplia al principio de máxima divulgación termine por anularlo.
167. Igualmente, el Consejo para la Transparencia ha señalado que las restricciones a la divulgación de información, en tanto que tienen carácter excepcional, deben ser interpretadas de manera estricta y restrictiva. Así lo afirmó al resolver una petición de acceso al listado, con montos, fecha de firma y contrapartes involucradas, de todos los contratos de estudios celebrados, realizados por dos entidades del Ministerio Secretaría General de Gobierno, a partir del 11 de marzo de 2006. Esta información había sido denegada por los órganos reclamados, arguyendo que se trata de información reservada según lo dispuesto en el artículo 22 inciso final
192
Consejo para la Transparencia de Chile. Código de reclamo A11‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en: http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A11‐09/A11‐
09_decision_web.pdf. En similar sentido, ver Consejo para la Transparencia de Chile. Código de reclamo
A21‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en:
http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A21‐09/A21‐09_decision_web.pdf; Código de
reclamo A22‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en:
http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A22‐09/A22‐09_decision_web.pdf; Código de
reclamo A23‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en:
http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A23‐09/A23‐09_decision_web.pdf; Código de
reclamo A24‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en:
http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A24‐09/A24‐09_decision_web.pdf; Código de
reclamo A25‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en:
http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A25‐09/A25‐09_decision_web.pdf; Código de
reclamo A26‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en:
http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A26‐09/A26‐09_decision_web.pdf; Código de
reclamo A27‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en:
http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A27‐09/A27‐09_decision_web.pdf; Código de
reclamo A43‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en:
http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A43‐09/A43‐09_decision_web.pdf; Código de
reclamo A44‐09, 4 de septiembre de 2009. Disponible en:
de la Ley de Transparencia, el cual establece que “[l]os resultados de las encuestas o de sondeos de opinión encargados por los órganos de la Administración del Estado facultados para ello serán reservados hasta que finalice el período presidencial durante el cual fueron efectuados, en resguardo del debido cumplimiento de las funciones de aquéllas”.
168. El Consejo para la Transparencia desestimó el argumento del
Ministerio Secretaría General de Gobierno, indicando que el último párrafo del artículo 22 de la Ley de Transparencia hace referencia al resultado de las encuestas y sondeos de opinión, mas no a los contratos celebrados por quienes realicen tales estudios. Por lo anterior, teniendo en cuenta que las reservas, por ser excepcionales deben ser interpretadas de forma estricta y restrictiva, así que no puede extenderse a los documentos de los cuales se solicita la información193. 169. Los tribunales de la región han examinado el alcance del principio de máxima divulgación en casos que involucren distintos tipos de información de interés público, incluyendo el acceso a información relacionada con la asignación de publicidad oficial y la conducta de cadetes en academias militares. A continuación se reseñan algunas de las decisiones judiciales que exploran este tema. b. Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación como garantía de participación y control ciudadano en el Estado democrático
170. En la sentencia ya mencionada, a través de la cual la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica ordenó a una Junta de Educación suministrar la información relacionada con los Estados o Balances financieros de la misma, el mencionado tribunal resaltó que “[…] el derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos”194.
193
Consejo para la Transparencia de Chile. Código de reclamo A32‐09, 30 de junio de 2009. Disponible en: http://www.consejotransparencia.cl/data_casos/ftp_casos/A32‐09/A32‐
09_decision_web.pdf
194
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, Exp: 02‐002774‐0007‐CO,
Res: 2003‐00136, 15 de enero de 2003. Disponible en:
http://200.91.68.20/pj/scij/busqueda/jurisprudencia/jur_repartidor.asp?param1=TSS&nValor1=1&nValo
r2=224837&strTipM=T&strDirSel=directo. En similar sentido: Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia de Costa Rica, Amparo, Exp: 07‐012599‐0007‐CO, Res. Nº 2007015343 23 de octubre de 2007.
Disponible en:
http://200.91.68.20/pj/scij/busqueda/jurisprudencia/jur_repartidor.asp?param1=TSS&nValor1=1&nValo
r2=396257&strTipM=T&strDirSel=directo; Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa
171. Asimismo señaló que “[e]n el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos‐ están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política)”195. 172. De acuerdo a lo anterior, “[l]as administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos
http://200.91.68.20/pj/scij/busqueda/jurisprudencia/jur_repartidor.asp?param1=TSS¶m2=1&nValo r1=1&nValor2=419511&strTipM=T&lResultado=3 195 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, Exp: 02‐002774‐0007‐CO,
Res: 2003‐00136, 15 de enero de 2003. Disponible en:
http://200.91.68.20/pj/scij/busqueda/jurisprudencia/jur_repartidor.asp?param1=TSS&nValor1=1&nValo
r2=224837&strTipM=T&strDirSel=directo. En similar sentido: Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia de Costa Rica Exp: 08‐003718‐0007‐CO, Res. Nº 2008‐013658, 5 de septiembre de 2008.
Disponible en:
http://200.91.68.20/pj/scij/busqueda/jurisprudencia/jur_repartidor.asp?param1=TSS¶m2=1&nValo
r1=1&nValor2=419511&strTipM=T&lResultado=3; Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de
Costa Rica, Exp: 10‐006785‐0007‐CO Res. Nº 2010010201, 11 de junio de 2010. Disponible en: http://200.91.68.20/pj/scij/busqueda/jurisprudencia/jur_repartidor.asp?param1=TSS&nValor1=1&nValo
sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública”196.
173. La misma Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica en la Sentencia que tutela el derecho de acceder a información sobre la adquisición de la deuda pública del país, afirmó que “el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. […] Para que el ciudadano pueda formar libremente sus opiniones y participar de manera responsable en los asuntos públicos, ha de ser informado ampliamente de modo que pueda formar opiniones, incluso contrapuestas, y participar responsablemente en los asuntos públicos. Desde esta perspectiva, el derecho a la información no sólo protege