3.2 Research Methodology
3.2.1 Qualitative Research Method
Pasado el ensayo latinoamericano del modelo de sustitución de importaciones y la aplicación en mayor o menor medida de las fórmulas enmarcadas en lo que se denominó el Consenso de Washington, Uruguay llevó adelante su «transición liberal» (Lanzaro, 2008) bajo una impronta gradualista, a través del juego democrático de partidos y con una izquierda que actuaba como veto player41 en su rol de oposición. Los procesos de path dependence actuaron
41 Actores con capacidad de veto.
y contribuyeron a procesar las transiciones con relación al Estado bajo una tendencia gradualista-conservadora y, por momentos, clientelar. En buena medida, la transición liberal uruguaya se procesó a través de un comportamiento estatal asimilable al de un Estado regulador. Majone y La Spina (1993) citados por López y Felder (1998) definen al Estado regulador como un Estado que
escoge y pondera bienes e intereses para que sea objeto de tutela, identifica y previene riesgos, para ello diseña, dota de sanciones, adopta y aplica reglas de conducta dirigidas a los consorcios [... y] se hace responsable de evaluar la eficacia de sus propias medidas, además de prevenir los eventuales efectos indeseables de dichas medidas sobre otras esferas sociales.
En relación a los Servicios de Comunicación Audiovisual y telecomunicaciones, en Uruguay, para el período investigado y en continuidad con los anteriores gobiernos, existen distintas institucionalidades regulatorias con grados de superposición complejos, lo que ha llevado a que algunos autores hablen de diseño incompleto o bloqueado (Berretta, 2006), donde quizás el elemento que agrega mayores «ruidos» al entorno es la comparecencia —en una doble escena— de su ente autónomo ANTEL, que actúa como empresa en el mercado y a su vez es parte del entramado estatal.
En el año 2001 se creó la URSEC.42 Este organismo cuenta entre sus cometidos con la
obligación de asesorar a los poderes del Estado, pero pocas veces sus iniciativas configuraron tendencias autónomas, más bien por la vía del decreto (marco resolutivo actual en ambas materias: SCA y TELCO) se llegó a su desautorización o al direccionamiento por parte del Poder Ejecutivo de turno, lo que implicó cierta laxitud con relación a su eficacia en ese aspecto. En los papeles, la URSEC desempeña gestiones en forma amplia, lo que equivaldría a afirmar que el Estado uruguayo cuenta con un cuerpo profesional que toma a su cargo este campo técnico estratégico, pero, en la realidad, la sutura política queda sujeta a una ingeniería institucional que termina en el Poder Ejecutivo. Esta situación hace de este organismo un espacio con capacidades parcialmente instaladas, pero sin lograr consolidar su autonomía regulatoria. En los últimos gobiernos del FA (Vázquez 2005-2010, Mujica 2010-2015) por la vía de leyes presupuestales este organismo ha sido relegado a una función de contralor técnico (cfr. Beltramelli et al., 2012).
42 Unidad Reguladora de Servicios en Comunicaciones.
La Dirección Nacional de Telecomunicaciones (DINATEL) conforma una dirección dentro del Ministerio de Industria Energía y Minería (MIEM) y reporta directamente al ministro del ramo. Son competencias de la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación Audiovisual el realizar propuestas y asesorar al Poder Ejecutivo en la fijación de la política nacional de telecomunicaciones y sus instrumentos, tales como formulación de proyectos de ley y decretos, en lo relacionado con el marco regulatorio del sector y, en general, en lo concerniente a la administración de recursos nacionales en materia de telecomunicaciones, tales como instrumentar, coordinar y monitorear el cumplimiento de las políticas públicas aprobadas y planificar la gestión del espectro radioeléctrico, además de asesorar al Poder Ejecutivo en las políticas y criterios para el otorgamiento de licencias y autorizaciones de servicios de telecomunicaciones y comunicación audiovisual, dictaminar preceptivamente en procedimientos de concesión y autorización para prestar servicios de comunicación audiovisual y telecomunicaciones, entre otros cometidos (cfr. Beltramelli et al., 2012). La DINATEL, al comienzo de su gestión dentro del MIEM, intentó encabezar un proceso de diseño que articulara una política de las telecomunicaciones y de los SCA, pero la poca sintonía entre el diseño institucional propuesto y la aplicación del principio de avocación por parte del PE terminó por dilatar una inercia que involucra a políticas, campos, agentes públicos y privados en un país con un Estado extenso, un mercado incompleto y ninguna formulación legal que atienda en la globalidad el problema de la convergencia entre las telecomunicaciones y los servicios de comunicación audiovisual.
Las «partidas de nacimiento» de estos tres organismos estatales dejan claro el paradigma regulador e intervencionista del Estado uruguayo para sectores definidos como estratégicos, siempre bajo la lógica de asegurarle a estas agencias capacidad reguladora e interventora. Si bien fueron creadas en distintas épocas, con coyunturas diferentes, se evidencia para cada uno de los casos una vocación regulatoria expresa, con directa relación jerárquica con el Poder Ejecutivo. Se observa que el «arreglo institucional» (Zurbriggen, 2006; Scharpf, 1997), se ajusta al marco de época para cada una de estas agencias, donde, en sus inicios, al momento del nacimiento de ANTEL, observamos que toda la administración y gestión de espectro le estaba atribuido, tanto para órbita estatal como para la privada, situación que se compadecía con el ambiente y las definiciones estándares para el sector en la década de 1970. Lo mismo ocurre cuando se diseña y se promueve la URSEC, como unidad reguladora, orientada a definiciones de mercado en los inicios de los años 2000. Otro tanto se puede decir del diseño propuesto para la DINATEL, donde, ya instalados en la era progresista uruguaya (Moreira, 2004; Garcé y Yaffé, 2005) y con definiciones acordes a un diseño de mayor complejidad,
que intentó separar los contralores técnicos de los políticos, se ordena el flujo de acciones tendientes a no perder la centralidad regulatoria.
Es a partir del surgimiento de esta última agencia y ya situados en un entorno más competitivo, con irrupciones tecnológicas que agregaron tensiones a un panorama cuasi incambiado desde el surgimiento del sistema de medios y de las telecomunicaciones en Uruguay, que la DINATEL se plantaba como el organismo al menos en su formulación y diseño institucional que más apertura y articulación planteaba en relación a la definición del entorno institucional, los modos de interacción y las constelaciones de actores (Scharpf, 1997) lo que prefiguraba un marco de nuevas políticas integrales que considerasen el impacto de tecnologías sectoriales, las que a su vez atraían nuevas demandas de actores hasta ese momento con comportamientos estancos en sus definiciones funcionales.
Los tres organismos con los que contó el sistema regulatorio uruguayo mantuvieron un sino constante: su fuerte dependencia al Poder Ejecutivo, tanto en la esfera institucional como en el flujo de toma de decisiones. El recurso de advocación al Poder Ejecutivo fue una tónica permanente en el diseño regulador uruguayo, extremo que como veremos se mantendrá en las reformas establecidas por leyes modernas, como son la ley n.o 18.232 de Radiodifusión
Comunitaria y la ley n.o 19.307 de Servicios de Comunicación Audiovisual.
En resumen, ANTEL, en su formulación inicial (definición que permanece firme, no sin disputas interpretativas), mantiene bajo régimen de monopolio las prerrogativas de prestar los servicios de telecomunicaciones urbanos y de larga distancia, nacionales e internacionales, controlar las empresas autorizadas para explotar servicios de telecomunicaciones, convenir provisoriamente con entidades extranjeras corresponsales los arreglos para el establecimiento de las telecomunicaciones necesarias, pudiendo ratificar dichos convenios una vez aprobados por el Poder Ejecutivo, administrar, defender y controlar el espectro radioeléctrico nacional y ejercer la supervisión técnica y operativa de las emisiones radioeléctricas. Esta situación inicial de definición de competencias mantuvo —como ya lo describimos— una fuerte disputa a partir de la llamada ley de empresas públicas n.o 16.211, derogada luego de un referéndum revocatorio en el año 1992. La existencia de competencia en sector de telecomunicaciones en Uruguay solamente se identifica en el mercado de la telefonía celular y su basamento legal fue el artículo 13 de la ley n.o 17.243 de defensa de la competencia del año 2000 (luego derogado en el año 2007), si bien aún se encuentra parcialmente interdicto, dejó un espacio para el ingreso a la competencia en el mercado de la telefonía celular.
Por su parte, la URSEC declara competencias técnicas en materia de SCA y telecomunicaciones, pero debemos consignar que cuenta con capacidades instaladas para la gestión y regulación del uso del espectro. Comparece como representante nacional ante la UIT, heredó toda la logística de la antigua y castrense DNC y reclama un espacio de competencias con las otras agencias. Su definición funcional ha variado en el tiempo, pasando de una definición que la proponía en la primera línea regulatoria a una función más testimonial y técnica en el período que alcanza esta investigación. Como organismo desconcentrado, reporta al Poder Ejecutivo. La DINATEL fue el diseño institucional implementado por los dos gobiernos del Frente Amplio entre los años 2005-2014, donde se puede observar que en el primer período se procedió a su creación y recién en el segundo período —correspondiente al presidente Mujica— se la dotó de presupuesto propio y funcional. Su dependencia técnica al Ministerio de Industria (MIEM) es una marca importante en su definición conceptual, aunque su arquitectura institucional la habilitan a comportamientos plásticos con otros actores del entorno institucional intraestatal como extraestatal. Reporta a través del MIEM al Poder Ejecutivo y funcionó en ambos períodos del Frente Amplio como un think tank de políticas públicas sectoriales. Las dos direcciones que se sucedieron desde su creación43 evidenciaron que fue pensada como impulsora de
reformas, aunque esto —como se describirá más adelante— no estuvo exento de conflictos por competencias y con el statu quo sectorial, tanto a nivel de los SCA como de las telecomunicaciones.
Los tres organismos mantuvieron y mantienen algunas disputas sobre el marco de competencias. Esto se puede identificar con espacios de superposición o de no sustitución en el diseño institucional de los organismos, debido a que siempre se funcionó por agregación y no por sustitución. La ausencia de una formulación explícita de diseño de política pública para el sector fue la tónica en el caso uruguayo. Nunca —hasta el surgimiento de la ley de SCA— hubo una definición y diseño en formato de política pública para los SCA y las telecomunicaciones en Uruguay, lo que aseguró el funcionamiento de lógicas inerciales y estancas que encontraban, por un lado, al sector de SCA, fuertemente concentrado como lo evidencian investigaciones citadas en esta tesis, bajo un paradigma monofuncional y apegado a negociaciones acordadas con los poderes ejecutivos de turno y, por otro, al sector de las telecomunicaciones, liderado por una empresa pública con definiciones de regulador en un 43 Los dos directores que ocuparon cargos en ambos gobiernos se asocian a una voluntad reformista para el marco regulatorio. Ellos fueron: Gustavo Gómez Germano, connotado activista y el Ing. Sergio De Cola.
país que logró sortear la década neoliberal bajo el resguardo de un sistema de bienestar y que incluyó los servicios públicos dentro de la órbita estatal.
Si observamos la inserción institucional de cada uno de estos organismos, tanto como su grado de autonomía y su proceso decisorio (López, 1998), identificamos que, en el caso de la DINATEL, el regulador mantuvo dependencia funcional con un ministerio del ramo; en el caso de la URSEC, si bien mantuvo un diseño semiautónomo, careció de agenda propia y mantuvo dependencia bajo el régimen de advocación con el Poder Ejecutivo, manteniéndose de esta forma un funcionamiento con posible veto de las acciones emprendidas por el regulador. La superposición de tres organismos con competencias conceptualmente definidas también agrega complejidad a la acción regulatoria. Tanto la URSEC como la DINATEL, ante la ausencia de un marco legal que defina y establezca criterios generales, siguieron funcionando bajo inercias institucionales y bajo el impulso de sus burocracias, lo que dependiendo de los esquemas relacionales contingentes en relación con el Poder Ejecutivo obtuvo saldos positivos y negativos.
ANTEL, si bien se define exteriormente como una empresa de servicios en telecomunicaciones, en las regulatorias defiende su autonomía funcional y técnica y reclama competencias de regulador. A su vez se puede comprender que muchas veces ha logrado «capturar» al regulador por la vía de acciones discrecionales en coordinación con el Poder Ejecutivo (Domingo y Zipitría, 2015), extremo que se hace evidente en las licitaciones preferenciales a banda de telefonía celular, como en oportunidad de discutirse el proyecto de ley de SCA, donde explícitamente se posiciona como el principal proveedor de servicios de antenas para el desarrollo de la TV digital. Si bien la capacidad «prestacional» de ANTEL para los servicios públicos es innegable, no deja de conformar un cuadro interventor y generador de brechas institucionales evidente para el caso uruguayo.
No se pude decir lo mismo de los actores privados, quienes no han logrado capturar al regulador, extremo que puede explicarse por negociaciones paulatinas y directas con los distintos ejecutivos. El caso histórico y paradigmático fue la negociación por la TV por abonados (García Rubio, 1994) y, más reciente, la negociación por la asignación de la TV digital que se describe más adelante en esta investigación.
Si tomamos en consideración que ANTEL opera como una empresa pública, lo que equivale a considerar variables robustas a nivel de la gestión, debemos observar otro ingrediente de peso,
y son los posibles procesos de asimetría en la información. ANTEL recoge las mayores dotaciones presupuestales y cuenta con capacidades instaladas en lo sectorial, lo que lleva a afirmar a algunos investigadores que
en Uruguay es claro que hay que repensar el rol que cumplen los órganos reguladores sectoriales. Hay que incorporar nuevas funciones a su menú de instrumentos y balancear sus roles de regulador y asesor en la fijación de las distintas variables tanto internas como externas a la empresa (Domingo y Zipitría, 2015: 28).
En el entorno macroinstitucional (Alonso, 2007) podemos encontrar brechas político-institucionales significativas entre tres históricos organismos, debido a la asignación de competencias por parte del Poder Ejecutivo en ejercicio, donde, por momentos, la ausencia de un marco legal que asegure una definición procedimental posibilitó que la ruta elegida para la tramitación en materia de SCA o telecomunicaciones dependiera exclusivamente de la voluntad del Poder Ejecutivo en relación al organismo elegido para llevar adelante la iniciativa.44
También se identifican —entre estos organismos— brechas a nivel de las relaciones interinstitucionales, donde la indefinición funcional entre agencias no ambientó espacios colaborativos, funcionando más como un entramado nominal que como reguladores articulados (remarcamos que para este caso no hubo definición hasta la ley de SCA n.o 19.307).
Asimismo, se evidencian brechas vinculadas a la función pública, lo que afectó directamente a la carrera y a los entornos burocráticos adscritos al ejercicio de la función en cada uno de ellos. Los ajustes periódicos y hasta estocásticos por parte de los distintos ejecutivos nacionales atrajeron en Uruguay un modus operandi contingente y no planificado, donde los actores se veían más atraídos por una negociación eficiente con el Poder Ejecutivo antes que iniciar lo procedimental ante los organismos regulatorios.
Postulamos, en acuerdo con Califano (2015) siguiendo a Napoli (2001:5), que
las políticas de comunicación son el producto de la interacción de varias instituciones. Los orígenes y la historia de estas instituciones, las herramientas de las que disponen para afectar la política y los procesos a través de los cuales estas instituciones interactúan para crear la política, 44 Véase la intervención del presidente de la URSEC en oportunidad de comparecer ante la Comisión de Industria de Diputados en el parlamento uruguayo al ser consultado sobre el proyecto de ley sobre SCA, donde declara no
haber sido consultado, al igual que el organismo que preside.
son dimensiones fundamentales de la naturaleza de la política de comunicación (Califano, 2015: 308).
A nivel microinstitucional encontramos brechas significativas entre las agencias. ANTEL
mantiene una burocracia con grados de autonomía técnica, funcional y procedimental robusta y consolidada en el tiempo, además de ser la empresa uruguaya con mayor facturación en el rubro y una de las mayores en todos los rubros agrupados. URSEC cuenta con capacidades
instaladas, muchas de ellas heredadas, reclama competencias desde esa capacidad atribuida, aunque su comportamiento, por momentos, ha resultado hermético en la gestión de bienes públicos como el espectro.45DINATEL es la agencia más reciente y se sostiene con magros recursos, supeditada a un ministerio; conforma un espacio de articulación para el diseño de políticas sectoriales; al ser por definición una dirección dentro de un ministerio se le agrega un doble escalón en sus decisiones, depende del Poder Ejecutivo a través del MIEM, lo que
presupuestalmente y estatutariamente la condiciona, tanto a nivel de su gestión, como en el armado de su agenda, donde se encuentra mayormente interdicta su capacidad de procesos de accountability.
La capacidad actancial también es considerada en esta investigación, aunque sería un proyecto mayor desarrollarlo en su detalle para cada una de las agencias.
45 Debemos consignar que de forma reciente se evidencia una vocación por dar transparencia a la gestión del espectro radioeléctrico, a tono con nuevas definiciones legales.