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La actividad desarrollada por cualquier Administración Pública tiene como fin último la consecución de un bien público, mediante la realización de servicios, bienes y utilidades encaminados a ese fin. Para el correcto funcionamiento de los servicios públicos, la Administración necesita en muchas ocasiones proveerse de bienes y servicios ejecutados por personas ajenas a ella, y adquiridos mediante contrato.

La Administración, como persona dotada de capacidad jurídica y de obrar propias, puede celebrar contratos. Por tales entendemos los negocios jurídicos bilaterales por los que una o varias personas consienten obligarse, respecto de otra u otras, a dar alguna cosa o prestar algún servicio (artículo 1254 del Código Civil). Cuando una de estas personas intervinientes es una Administración Pública puede suceder, a su vez, que los contratos en los que intervenga estén sometidos a las reglas del Derecho Público (en cuyo caso serán fiscalizados por una jurisdicción especial –la contencioso administrativa) o a las del Derecho Privado, entendiendo de las posibles controversias la jurisdicción civil ordinaria. A partir de esta distinción podemos avanzar un

concepto de contrato administrativo, definiéndolo como el celebrado por la

Administración Pública que tiene por objeto y causa el servicio público, se regula por el Derecho Administrativo, contiene cláusulas exorbitantes del Derecho Común y se encuentra sometido, en su fiscalización, a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Las características más importantes del contrato administrativo, respecto del contrato civil (que, insistimos, también puede celebrar la Administración) radican en esas “cláusulas exorbitantes del Derecho Común”, o lo que es lo

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mismo, en las prerrogativas que al poder público otorgan las leyes y a las

que alude el artículo 59 de la LCAP que transcribimos a continuación:

“1. Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y acordar los efectos de ésta.

Los acuerdos correspondientes pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos.

En el correspondiente expediente se dará audiencia al contratista

2. En la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos, las Entidades Gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y demás entidades públicas estatales, los acuerdos a que se refiere el apartado anterior deberán ser adoptados previo informe del servicio jurídico correspondiente, salvo en los caos previstos en los artículos 41 y 46.

3. No obstante lo anterior, será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de:

a) Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule por parte del contratista.

b) Modificaciones del contrato, cuando la cuantía de las mismas, aislada o conjuntamente, sea superior a un 20 por 100 del precio primitivo del contrato y éste sea igual o superior a 1000 millones de pesetas”

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Es decir, la Administración cuenta con el privilegio de la decisión ejecutoria, en cuya virtud puede interpretar y ejecutar unilateralmente las cláusulas del contrato pudiendo forzar al contratista a cumplirlo de inmediato y le obliga, si no está de acuerdo con la decisión, a impugnarla en vía contencioso- administrativa. También cuenta con el poder, no sólo de interpretar, sino de modificar unilateralmente el contrato, aún estando ejecutándose.

Como ya dijimos, los contratos celebrados por la Administración pueden ser públicos (o administrativos en sentido estricto) o privados. Esta clasificación aparece reflejada en el propio texto legal que, en su artículo 5º, establece la siguiente clasificación:

Contratos administrativos típicos (art. 5º, 2 a) de la LCAP): Son aquellos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos en la categoría sexta del artículo 207 (referida a los contratos de seguro y bancarios y de inversiones) y en la categoría vigésimo sexta del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos.

Contratos administrativos especiales, regulados en la letra b) del mismo artículo, y que son aquellos distintos de los anteriores pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración competente, satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública o por declararlo así una ley.

Contratos privados (artículo 5º, 3) que serían, en general, el resto de los contratos celebrados por la Administración: por ejemplo, los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables.

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Por último, el artículo 6º de la LCAP prevé la existencia de contratos

mixtos, que serán aquellos que contengan prestaciones correspondientes a otros u otros de distinta clase. Para su calificación se atenderá al carácter de la prestación que tenga más importancia desde el punto de vista económico.

La clasificación legal no responde a un mero prurito doctrinal, sino que tiene gran importancia para fijar el régimen jurídico aplicable. Como se verá a lo largo del texto, los contratos administrativos típicos se rigen por la LCAP, siendo la jurisdicción contencioso administrativa la competente para conocer de las controversias que se susciten entre las partes. Por su parte, los contratos administrativos especiales se rigen preferentemente por su normativa específica y supletoriamente, por la LCAP. En el caso de los contratos mixtos, el mismo criterio descrito antes para calificar su naturaleza rige para determinar la legislación aplicable. Por último, los contratos privados se rigen por normas administrativas por lo que respecta a las fases de preparación y adjudicación (fases en las que aún no existe vínculo contractual, sino mera actividad administrativa); y por las normas de derecho privado en materia de efectos y extinción. Por lo demás, en los contratos privados es la jurisdicción civil la competente para conocer de las controversias que pudieran plantearse.

III.- LAS PARTES QUE INTERVIENEN EN EL CONTRATO