Research Question 2: What is the influence of vegetation on

rECOMENDaCiÓN _{alta (a), Media (M)}PriOriDaD rESPONSabLE aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones de gestión del riesgo mediante la planificación estratégica,

la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control (continuación) Fortalecer la incorporación obligatoria de criterios de gestión del riesgo de desastres en la formulación de proyectos de

inversión pública (BPIN). A DNP

Adoptar una estrategia para el seguimiento de las responsabilidades e inversiones de gestión del riesgo en los

diferentes niveles territoriales. A Presidencia, UNGRD, DNP

Fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación del riesgo de desastres Adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal de gestión del riesgo que responda a las diferencias que

existen en las capacidades. A

Presidencia, DNP, UNGRD, con el apoyo del Comité Nacional - PAD/GRD, Gobernaciones Fortalecer las capacidades de las gobernaciones como instancias de coordinación natural de los municipios, aclarando

sus competencias en gestión del riesgo desastres de acuerdo con los criterios de concurrencia y subsidiariedad que

establece la Constitución y las posibilidades que ofrece la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. A

Presidencia, DNP, UNGRD, con el apoyo del Comité Nacional - PAD/GRD, Gobernaciones reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos por medio de la planeación, la inversión, el seguimiento y control y la articulación

de los diferentes agentes responsables de la administración de las cuencas hidrográficas Asignar la responsabilidad del manejo hidráulico de los ríos y cuerpos de agua a una dependencia del Estado, y

establecer los roles y mecanismos de coordinación de los diferentes agentes involucrados. A Presidencia, DNP, MADS, MT Adoptar una normatividad para el control y manejo de inundaciones y deslizamientos, que incluya la definición del

riesgo máximo aceptable y estándares técnicos para la evaluación y mitigación del riesgo, además de una estrategia

para la implementación, seguimiento y control. A

MADS y Comité Permanente creado para el manejo hidráulico de los ríos y cuerpos de agua Comprender a profundidad el rol de la gestión del riesgo y sus vínculos con la gestión ambiental, la gestión del desarrollo y

la adaptación al cambio climático para su incorporación en la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial. A

Presidencia, DNP, UNGRD, con el apoyo del Comité Nacional de Prevención y Atención de Desastres/GRD

Reglamentar la inclusión de un plan maestro del control de inundaciones y deslizamientos, como parte integral

de los POMCA A

MVCT, MADS, Ideam, comité permanente creado para el manejo hidráulico de los ríos y cuerpos de agua reducir la generación del riesgo y el impacto de los desastres a través de las políticas y planes de acción sectorial

Adoptar políticas y planes sectoriales de gestión del riesgo en cada Ministerio. A Todos los Ministerios

Convertir la gestión del riesgo en una política de Estado y superar los desequilibrios existentes del Sistema, a través del ajuste y armonización del marco de normativo e institucional

Adoptar una política nacional de ges- tión del riesgo que se articule integralmente a la gestión pública, respalde a los entes terri- toriales y promueva la construcción de políti- cas y planes de acción sectoriales específicos. La política de gestión del riesgo como parte integral de la gestión pública debe articularse a la planificación, la ejecución, el seguimiento, la evaluación y el control de las estrategias de

desarrollo económico, social, cultural, tecno- lógico, ambiental y político, con un carácter más descentralizado, participativo y demo- crático, orientado a resultados. Debe conside- rar el conocimiento e información del riesgo, su reducción y el manejo de desastres, como su contribución a la seguridad territorial, al bienestar, a la calidad de vida y al desarrollo sostenible desde la construcción de espacios de concertación regionales y mecanismos de cooperación entre municipios, gobernacio- nes, CAR, entes regionales si existen, sectores y otros actores del Gobierno Nacional. Debe promover la construcción de políticas y planes

de acción sectoriales para que cada sector defi- na su responsabilidad sobre la seguridad de su in- fraestructura, se minimice las pérdidas de vidas, los impactos económicos y los medios de pro- ducción frente a los riesgos de desastre, así como garantizar la continuidad de la prestación de sus servicios. Por último, pero quizás lo más impor- tante, apoyar el fortalecimiento de capacidades y la promoción de estrategias de complementarie- dad y subsidiariedad para respaldar a los muni- cipios en la gestión territorial del riesgo.

• La gestión del riesgo de desastres debe ser socialmente problematizada y políticamen- te visibilizada, de manera que sea posible anclarla en la agenda pública de los dife- rentes niveles territoriales y a través de los instrumentos de planificación de desarro- llo, capitalizando un aprendizaje colectivo y de convivencia con el entorno natural. Esto implica reconocer que las capacidades locales para la gestión del riesgo son limitadas (desde la disponibilidad de recursos económi- cos, técnicos y de personal), siendo prioritario reforzar el enfoque de la complementariedad y subsidiaridad, y utilizar un proceso de des- centralización gradual para ciertas acciones de la gestión. Asimismo, consolidar la gober- nabilidad de las acciones a nivel de los depar- tamentos va a permitir que dichas instancias territoriales materialicen un aporte sustan- cial a la gestión del riesgo, con procesos ar- ticulados entre niveles e instrumentos, y con claridad en términos de las funciones, respon- sabilidades y alcances.

• Formular e implementar políticas/estrate- gias específicas, como reglamentación de la política general, para cada uno de los fenómenos geológicos e hidrometeoroló- gicos, priorizando los más recurrentes. Las políticas/estrategias específicas por fenóme- nos deben integrar la definición de todos los

procesos de la gestión del riesgo y de la ges- tión pública para cada tipo de riesgo, donde se identifiquen y definan metas y resultados particulares. Abordar la identificación de las necesidades de conocimiento e información, la articulación con los ámbitos de la planifi- cación y el ordenamiento territorial, la im- plementación de proyectos para la reducción de riesgos, el manejo de los desastres, y los mecanismos de seguimiento y control. La formulación de estas políticas/estrategias exi- ge establecer los procesos y subprocesos con sus actividades y responsables, diferenciando claramente los roles y los instrumentos jurí- dicos, técnicos y financieros para asegurar la adecuada implementación de las acciones. • Articular políticas/estrategias específicas

para la incorporación de variables relacio- nadas con el cambio climático en la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial. Fomentar la articulación entre la gestión del riesgo de desastres y la adaptación y mitiga- ción al cambio climático exige la clarificación de los nuevos arreglos institucionales, el de- sarrollo y la disponibilidad de información con una resolución efectiva para la toma de decisiones, la definición de criterios para su incorporación en los instrumentos de pla- nificación y el desarrollo de mecanismos de seguimiento y control.

Crear un estatuto de gestión del riesgo que armonice la normativa actual y atienda los vacíos identificados en la definición de res- ponsabilidades públicas y privadas. Se requiere un reordenamiento jurídico de toda la normati- va relacionada con la gestión del riesgo, a través de un estatuto para este fin, que además permita complementar aspectos todavía no reglamenta- dos. Se debe definir para cada uno de los dife- rentes fenómenos los procesos de conocimiento, de reducción del riesgo y de manejo de desas-

tres, cuáles son los actores que deben intervenir en los diferentes niveles territoriales, cuáles son sus funciones específicas y responsabilidades y cómo se articulan para aunar esfuerzos de acuer- do a las capacidades y recursos, asegurando de esta manera el cumplimiento de los principios de concurrencia, subsidiaridad y complemen- tariedad establecidos en la Constitución. En cuanto a las situaciones de materialización del riesgo es indispensable que se reglamenten de manera explícita las tipologías de las diferentes situaciones (emergencia, desastres, calamidad), compatibilizando la figura de la grave calami- dad pública de la que trata el art. 215 CP para la hipótesis de que sobrevengan hechos que el Presidente de la República estime que revisten ese carácter con la normativa actual de declara- ción de desastre, la cual establece el Decreto Ley 919 de 1989, y se regulen las responsabilidades e instrumentos de los procesos de recuperación (rehabilitación y reconstrucción). Los puntos de contacto entre la legislación sectorial y la temá- tica del riesgo de desastres deben ser fortaleci- dos, como se verá más adelante en el Capítulo 4, y la participación e intervención de las personas privadas en la gestión del riesgo requiere de re- gulaciones específicas, como se mostrará de for- ma más amplia en el Capítulo 5.

Reorganizar el Sistema, fortaleciendo técnica y financieramente la capacidad de ges- tión de los diferentes niveles territoriales y la participación del sector privado. Es necesaria una transformación tanto normativa como es- tructural del Sistema, en relación a su misión, su visión y los objetivos de la acción del Estado y de la sociedad ante el riesgo y el desastre. En el marco de las políticas y los elementos regu- latorios se requiere de una armonización del Sistema con la Constitución, teniendo en cuenta una adecuación a los principios y orientaciones que allí se consagran. Además, es indispensable introducir la conceptualización de una visión

amplia de gestión del riesgo en sustitución de la

noción actual de desastre29_{, reducir la duplicidad}

de funciones y la ineficiencia, y establecer me- canismos que aseguren el esfuerzo coordinado, para que todos los actores involucrados tengan claridad sobre la dirección del Sistema y sobre sus aportes para lograr los objetivos propuestos.

• Constituir el nivel local como base del SNPAD y como su principal espacio de in- tervención. El desarrollo de los principios de autonomía y participación establecidos por la Constitución Política de 1991, deben proponer estructuras flexibles que se aco- moden a las condiciones del territorio y que puedan establecer relaciones no sólo verti- cales (hacia los niveles territoriales superio- res), sino especialmente horizontales (hacia otras unidades del mismo nivel territorial), y a instituir cuáles son los canales y las fun- ciones de participación de la ciudadanía en este tema. La creación de dependencias ad- ministrativas especializadas en gestión del riesgo parece ser una condición importante para el éxito de la gestión. La estructura for- mal de los Comités debe ser reemplazada por la estructura normal de la administra- ción local y regional, cuya gestión y toma de decisiones deben estar orientadas por la planeación. El alcalde debe incluir en el Plan de Desarrollo, elaborado con base en su programa de gobierno, el componente de inversiones del POT en lo relacionado con la gestión del riesgo.

• Fortalecer el nivel departamental en su rol articulador entre lo nacional y lo local y en- tre los municipios de su jurisdicción. Le co- rresponde al nivel departamental coordinar la

29 Como lo hace el Proyecto de Ley propuesto radicado en el Congreso de la República en julio 2011 (Ingeniar Ltda., 2011).

acción de dos o más municipios sobre riesgos comunes y ser puente entre los niveles loca- les y el nivel nacional. En la aplicación de los principios de concurrencia y subsidiariedad es el nivel más cercano a los municipios y, por tanto, el primer recurso de ellos para el desa- rrollo de la acción.

• Fortalecer el nivel nacional en su rol estra- tégico de formulación e implementación de políticas a partir de las necesidades y capacidades de los entes territoriales, bus- cando un equilibrio entre los procesos de conocimiento, la reducción del riesgo y el manejo de desastres. El tema no ha adqui- rido la suficiente importancia y no ha sido asumido por los diferentes sectores ni ac- tores en los distintos niveles territoriales. A pesar de las constantes manifestaciones de los diferentes tipos de eventos, no se han planteado lineamientos de política eficaces para temas tan recurrentes como las inun- daciones, por ejemplo. El tratamiento del tema se destaca por la falta de información, la pobreza analítica y la carencia de objeti- vos e instrumentos adecuados. Es necesario articular la acción de los diferentes organis- mos del orden nacional y de éstos con los distintos niveles territoriales, prestar apoyo técnico y financiero a los niveles regionales y locales del sistema, evaluar el desarrollo y la aplicación de la política nacional definida, y garantizar la existencia y el funcionamiento de un Sistema Integrado de Información que permita una eficiente toma de decisiones. • Fortalecer el arreglo institucional y las

capacidades individuales de las diferen- tes entidades para la implementación de los procesos de conocimiento, la reduc- ción del riesgo y el manejo de desastres. Se deben generar mecanismos de fortaleci- miento de capacidades, asistencia técnica, cofinanciación e incentivos que promuevan

una mejor y más eficiente gestión del ries- go por parte de las autoridades territoriales. No se pueden seguir formulando políticas de fortalecimiento institucional sin informa- ción detallada sobre la situación de la capa- cidad local, sin la activa participación de sus ejecutores y directos beneficiarios: los depar- tamentos y municipios, y sin referencia a los problemas concretos que se pretenden resol- ver o modificar en cada localidad o región.

Priorizar la orientación estratégica, di- reccionamiento técnico, autoridad y control entre las funciones que tiene la UNGRD como cabeza del sistema. La UNGRD debe asumir una dirección estratégica clara, mantener su principal rol de coordinación de la política de gestión del riesgo a nivel nacional y asumir fun- ciones relacionadas con la autoridad y el con- trol sobre el tema. Asimismo, debe contar con recursos humanos de altas capacidades técnicas y fortalecer sus procedimientos operativos in- ternos. La dirección de la política de gestión del riesgo, a nivel nacional, no sólo implica la coor- dinación de las actividades que las entidades na- cionales realicen en la materia, sino ser el ente interlocutor entre todos los niveles de gobierno del país, en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. La complejidad de la gestión del riesgo exige una alta capacidad técnica y requiere una formula- ción de políticas “integradoras” a través de lími- tes sectoriales. La administración concentrada en insumos debe ser reemplazada por la rendi- ción de cuentas basada en productos y resulta- dos. Adicionalmente, debe trabajar en mejorar la visibilidad de los proyectos realizados por la Unidad y por las diferentes entidades a nivel na- cional y territorial, fortaleciendo el sistema de información para que se constituya en una he- rramienta de apoyo para todos los procesos. El éxito de su gestión depende de las habilidades y

los mecanismos de coordinación y convocatoria que se generen; su función y actividades deben concentrarse en el liderazgo y direccionamiento estratégico y trasladar la responsabilidad opera- tiva y los esfuerzos del manejo de emergencias a otros actores. También es su deber generar siste- mas de incentivos a las diferentes entidades del SNPAD, ligados a las estrategias y prioridades establecidas y concertadas en el Plan Nacional de Gestión de Riesgo. Es necesario focalizar la estrategia gerencial, los recursos financieros y la organización en los factores críticos de éxito.

Aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones de gestión del riesgo, mediante la planificación estratégica, la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control

Promover la adopción de los Planes Terri- toriales de Gestión del Riesgo, como instrumen- tos de largo plazo para orientar los POMCA, los POT y los PD, y articular las inversiones de actores públicos y privados. Para un Sistema de Gestión del Riesgo son fundamentales los instru- mentos de planeación para los distintos procesos, lo que implica formalizar mediante normativa la planeación como etapa necesaria en todas las aris- tas de la acción institucional, incluyendo la formu- lación de los Planes Nacional, Departamentales y Municipales de Gestión del Riesgo, y su encade- namiento y subordinación con los Planes de De- sarrollo del orden nacional y territorial; de esta forma se asegura la incorporación de los progra- mas y proyectos en los respectivos planes de inver- sión institucionales y la complementariedad entre las diferentes fuentes de financiación para que las inversiones sean más efectivas. Dichos Planes deben ser instrumentos dinámicos que se actua- licen frecuentemente, que incorporen, además de las actividades relacionadas con los procesos misionales de la gestión del riesgo de desastres (conocimiento, reducción del riesgo y manejo de

los desastres), el fortalecimiento de las capacida- des del SNPAD y de sus instrumentos de apoyo, como la financiación y el uso de la información relevante para la gestión del riesgo. Esto se debe complementar con un seguimiento sistemático a los Planes, como elemento de control de la ejecu- ción de acciones que desarrolla el Sistema Nacio- nal de Gestión del Riesgo.

• Fortalecer el proceso de conocimiento y de divulgación de la información en los secto- res y en todas las escalas territoriales para realizar una intervención del riesgo res- ponsable. Es fundamental profundizar en los estudios de amenaza y análisis del riesgo, priorizando los fenómenos hidrometeoroló- gicos, con el objetivo de aclarar sus alcances para hacer efectiva la toma de decisiones (en cuanto al ordenamiento territorial, la regulación de los proyectos de mitigación y los Planes de Gestión del Riesgo), según las instancias de gobierno. Los requerimientos de información actualizada, con los niveles de detalle apropiados y los criterios y las metodo- logías estandarizadas para la elaboración de estudios, son algunas de las recomendacio- nes que deben seguirse de manera inmediata en las instancias locales.

• Implementar una estrategia de asistencia técnica permanente en los municipios pe- queños, para avanzar en el conocimiento de las amenazas y los riesgos en una escala ade- cuada para la toma de decisiones. Teniendo en cuenta que se requieren estudios detallados para entender y tomar medidas necesarias para la reducción del riesgo, la planificación territo- rial y la identificación de proyectos de gestión del riesgo, es necesario impulsar la compren- sión de la condición de riesgo a través de la implementación de una estrategia donde en- tidades regionales y nacionales apoyen a los municipios en el conocimiento de su entorno.

• Articular los ámbitos de la gestión del riesgo, ciencia y tecnología, educación y sistema ambiental, para dar continuidad y sostenibilidad a las acciones propuestas. El Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología demostró en el 2002 un significativo avance con la formulación de la Estrategia de For- talecimiento de la Ciencia, la Tecnología y la Educación para la Reducción de Riesgos y Atención de Desastres, al plantear su articula- ción con el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y el Sistema Nacional Ambiental, todos encaminados a la iden- tificación de estrategias para la reducción del riesgo. Poner en marcha nuevamente los componentes de la estrategia y fortalecer los mecanismos de coordinación y de segui- miento son un insumo para la sostenibili- dad de la gestión del riesgo en el país. Por otra parte, se debe fomentar una cultura de la prevención, para lo cual es necesario que los gobiernos apoyen activamente el derecho a la información, y a su vez, ayuden a cons- truir ciudadanos conscientes de los derechos y deberes que tienen en torno a esa informa- ción, con capacidad de trascender a la toma de decisiones.

• Implementar estrategias de formación de capacidades profesionales para avanzar efectivamente en la reducción del riesgo de desastres. Diseñar y adoptar una estrategia de formación de capacidades en la temática de gestión del riesgo mejoraría la factibilidad para implementar de manera efectiva accio- nes para la reducción del riesgo. Esto debe ser manejado integralmente con el sector académico universitario, identificando las