RIP Functionality

Desde el punto de vista doctrinario, en el Derecho Administrativo se ha logrado distinguir dos tipos de vías para reclamar nuestros derechos ante el Estado, la primera denominada vía administrativa o gubernamental, a cargo de la misma Administración Pública, la cual posee una serie de recursos que son tramitados a través de lo que se conoce como procedimiento administrativo, cuya base legal se sustenta en el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE); y, en el Código de Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) para los recursos interpuestos ante los gobiernos autónomos descentralizados.

La segunda vía es la judicial, conocida bajo el nombre de jurisdicción contenciosa administrativa, la cual se encuentra a cargo de la Función Judicial, a través de las Salas Especializadas de lo Contencioso Administrativo (que reemplazaron a los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo); y, teniendo como sustento legal la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual, en su Capítulo IV establece el correspondiente procedimiento contencioso administrativo, mientras que la doctrina moderna lo denomina proceso contencioso administrativo o simplemente proceso administrativo, con el fin de distinguirlo del procedimiento administrativo indicado en el párrafo anterior (1968).

73

En esta parte, surge una primera incompatibilidad entre la norma y la doctrina, al tratar de establecer si el juicio contencioso administrativo es un procedimiento o un proceso, ya que ambos términos, jurídicamente hablando, tienen significados diferentes, pero que en la práctica, son utilizados como sinónimo, debido al desconocimiento sobre la materia por parte de los profesionales del Derecho, así como también por la falta de impulso legislativo para reformas para esta materia.

La doctrina, en el ámbito internacional, distingue claramente entre procedimiento y proceso administrativo, señalando que:

[…] El procedimiento administrativo consiste en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y trámites que tiene que observar la Administración Pública para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la vía, el camino que ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto administrativo […] (Hutchinson, 2009, p. 48).

En tanto que el proceso administrativo es:

El medio instaurado por el orden jurídico para dar satisfacción jurídica, con intervención del órgano judicial y por aplicación, en lo fundamental, de normas o principios de Derecho Administrativo o financiero, a las pretensiones de los particulares afectados, ya sea por el ejercicio de la función administrativa del Estado como por los particulares que ejerzan la función administrativa por delegación del Estado; o del Estado, que persigue la declaración de nulidad de sus propios actos (Ibíd., p. 457).

Por otra parte:

En consecuencia, el proceso siempre resulta materialmente jurisdiccional, aun cuando en el aspecto formal tenga naturaleza administrativa.

En cambio, el procedimiento administrativo está integrado por un conjunto de normas y de actos, encaminados a producir nuevos actos administrativos.

La diferencia consiste en que en el proceso hay unidad y se busca la solución de un conflicto, en tanto que en el procedimiento no existe conflicto y lo que se busca es la realización de determinados actos administrativos (Báez, 2011, p. 260).

Sin ahondar en mayores detalles, puesto que las diferencias entre estos términos son palpables por simple lógica, se puede deducir que el procedimiento administrativo es el medio de manifestación y auto tutela de la Administración Pública, en donde ésta, aparece como juez y parte del mismo, siendo, en algunos casos, un presupuesto procesal de la vía jurisdiccional; en

74

cambio, el proceso contencioso administrativo es la defensa en juicio, ante un tribunal especializado, imparcial, independiente y perteneciente a la Función Judicial, de los derechos de las personas cuando éstos son vulnerados por las diferentes actuaciones de la Administración Pública, garantizando con ello el derecho a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica establecidos en nuestra Constitución.

En este sentido, autores ecuatorianos de reconocida trayectoria académica como son Efraín Pérez Camacho, Jorge Zavala Egas, Nicolás Granja Galindo, Marco Morales Tobar, Juan Benalcázar Guerrón, Marco Aguirre Torres y Herman Jaramillo Ordóñez; dentro de sus obras, realizan acertadamente esta diferenciación entre procedimiento y proceso administrativo, siguiendo las corrientes contemporáneas del Derecho Procesal Administrativo con la finalidad de sustentar sus postulados y criterios personales, pero sus esfuerzos han quedado relegados únicamente al campo doctrinario.

Pese a estos importantes y relevantes criterios doctrinarios, éstos no fueron suficientes en su momento, para ser considerados por los legisladores de turno y reformar el título del Capítulo IV de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) por “proceso contencioso administrativo” o simplemente “proceso administrativo” en lugar de “procedimiento contencioso administrativo”, todo ello, debido a la falta de voluntad política y al abandono que por más de cuatro décadas ha sufrido esta materia por parte del legislador; y, a lo cual también se deben sumar la falta de propuestas legislativas trascendentales en su tramitación.

En cuanto a nuestra jurisprudencia, el único caso, hasta el momento encontrado por parte del Departamento de Jurisprudencia e Investigaciones Jurídicas de la Corte Nacional de Justicia, y que hace referencia a esta diferencia entre proceso y procedimiento administrativo se encuentra en la resolución número 0107-131_{, del 25 de febrero de 2013, expedida por la Sala}

Especializada de lo Contencioso Administrativo, la cual en su parte pertinente manifiesta que:

“Una precisión necesaria que la Sala considera pertinente realizar es la diferencia que existe entre el proceso judicial, y el procedimiento administrativo; en el presente caso, el proceso judicial está regulado por las normas de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa y

1 _{La Corte Nacional de Justicia ha establecido en vía on-}

line el denominado “Sistema de Jurisprudencia”,

el cual cuenta con una serie de jurisprudencia procesada en las diferentes materias a su cargo. Al mismo se accede a través de la siguiente dirección electrónica: http://app.funcionjudicial.gob.ec/sipjur/

75

supletoriamente, por las normas del Código de Procedimiento Civil; las del procedimiento administrativo, en este caso el sumario administrativo, están previstas en los arts. 78, 79, 80, 81, 82, 83 y 84 del Reglamento a la LOSCCA; supletoriamente, cabrían aplicarse las disposiciones procedimentales contenidas en el ERJAFE, en tanto la institución es una dependencia del Ministerio de Salud Pública, Función Ejecutiva y si ello no fuera suficiente, también en forma supletoria las disposiciones del Código Adjetivo Civil; en los dos casos, proceso judicial y procedimiento administrativo están, desde luego, cobijados por las disposiciones constitucionales, por ser la base del ordenamiento jurídico; […] (2015).

Esta diferenciación jurisprudencial manifiesta las normas principales y supletorias, que son aplicables tanto para el proceso judicial (en este caso contencioso administrativo) como para el procedimiento administrativo; señalando además, que ambos casos deben guardar relación directa con las disposiciones constitucionales aplicables al debido proceso por ser la base de nuestro ordenamiento jurídico.

Sin embargo, a pesar de estas importantes apreciaciones, no es sino hasta el 21 de enero de 2014, que los doctores Gustavo Jalkh Röben y Carlos Ramírez Romero, en sus calidades de Presidente del Consejo de la Judicatura y Presidente de la Corte Nacional de Justicia, respectivamente, presentan ante la Asamblea Nacional el proyecto de “Código Orgánico General de Procesos”, cuyo Libro IV: Procesos, hace referencia directa al proceso contencioso administrativo tanto en el Título III denominado “Procesos Contencioso Tributario y Contencioso Administrativo”, y dentro de éste su Capítulo III relativo al “Proceso Contencioso Administrativo”; habiéndose logrado con esto un importante avance jurídico al otorgarle la calidad de proceso al contencioso administrativo, tal como se lo merecía desde algunas décadas atrás.

Pero este significativo avance, por más mínimo que haya sido, desaparece cuando en el texto para el segundo debate se retoma nuevamente el término “procedimiento contencioso administrativo”, confundiendo nuevamente los términos proceso y procedimiento como si fueran sinónimos.

Finalmente, hasta que el nuevo Código Orgánico General de Procesos entre en vigencia, aún se mantendrán las disposiciones contenidas en el Título IV: “Del Procedimiento Contencioso Administrativo” de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

76