Este apartado aborda, en primer lugar, el estado del conocimiento sobre los dos ejes principales a partir de los cuales se estudia la producción de vivienda social: localización y participación. A continuación se reseña brevemente el estado del conocimiento acerca del sujeto de la tesis, a saber, los pobladores, y luego del objeto de la tesis, esto es, las políticas públicas de vivienda y barrio. Por último se define el campo de estudio de la presente investigación.
2.3.1. Localización
Un referente importante para el problema de acceso a suelo para los pobres es el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo (Lincoln Institute of Land Policy) en Estados Unidos. Desde la década de los 90, este centro de estudios promueve el debate sobre las políticas de suelo y de tributación de la propiedad en América Latina. Si bien la región se caracteriza por su diversidad en este sentido, el fenómeno común que la caracteriza es el acceso y la ocupación informal o irregular de la tierra, debido principalmente a la dificultad de acceso al suelo para los pobres. Además, en los países latinoamericanos, se reconocen hoy en día tendencias que favorecen la introducción de políticas de tierra urbana: la consolidación de las democracias en el continente, las crecientes transformaciones de la institucionalidad política y el control sobre la inflación de precios (SMOLKA y MULLAHY, 2000).
Uno de los focos principales de estudio de esta organización es la recuperación de plusvalías, un tema que no es nuevo en la región. Incluso en Chile, en las primeras décadas del siglo XX, el Partido Radical intenta introducir esta idea en distintas ocasiones y, en los años 30, el presidente Pedro Aguirre Cerda propone una ley para crear un impuesto nacional sobre el incremento del valor de suelo, que como bien sabemos, no prospera (SMOLKA y FURTADO, 2001).
En cambio, Colombia tiene una larga trayectoria para institucionalizar la recuperación de plusvalías: la primera ley es de 1921, lo que refleja que los ciudadanos están conscientes y aceptan este mecanismo de recaudación de ingresos, no obstante la resistencia política de algunos grupos de interés (BARCO y SMOLKA, 2000). Este proceso culmina con la promulgación de la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997) cuyos principios son la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios generados por el desarrollo urbano, y cuyos fundamentos son la función pública del urbanismo y la participación democrática99.
En relación con este tema, observamos que en muchos países europeos se recurre con frecuencia a un mecanismo que consiste en exigir que en los nuevos proyectos inmobiliarios se destine una parte del suelo urbanizado a un uso social. Normalmente el porcentaje transferido al sector público fluctúa entre 15% y 25% del suelo consumido en las operaciones (LLOP, 2005; ROJAS, 2009). Volviendo a Latinoamérica, pese a que varios países tienen legislación que rige la recuperación de plusvalías urbanas, la implementación de la norma es un proceso de negociación y aprendizaje. Nuevamente, el caso de Colombia es ilustrativo y está bien documentado. La promulgación de la
99 El artículo 73 de la Ley 388/97 dispone que «las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital». La ley se fundamenta en la Constitución Política de Colombia de 1991, que en su artículo 82 establece que: «Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común».
Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997), donde se establece que las entidades públicas tienen derecho a participar del incremento del valor de la tierra cuando las decisiones públicas y las operaciones urbanísticas que cambian las condiciones de un predio aumentan la renta potencial que puede obtenerse de este, es solo el primer paso para asegurar una redistribución de las plusvalías mediante la utilización de instrumentos de planificación y de gestión locales. Tras un decenio de aplicación, la experiencia en Bogotá, Medellín y Pereira permiten analizar los instrumentos específicos de gestión urbana creados para generar suelo de bajo costo y sistematizar las lecciones aprendidas (MALDONADO y SMOLKA, 2003; SMOLKA y MULLAHY, 2007; TORRES y GARCÍA, 2010).
Sobre la conveniencia de regularizar la propiedad del suelo ocupado informalmente y enfrentar los desafíos que ello implica, principalmente en Brasil, son claves los estudios de Edésio Fernandes, del
University College London (FERNANDES 2002, 2003, 2008, 2010; FERNANDES y SMOLKA,
2004). Aunque estos estudios atienden una realidad latinoamericana, en Chile el problema no es tanto la condición legal de la propiedad, ya que en todas las poblaciones la tenencia de las viviendas está regularizada, sino la dificultad para acceder a suelo urbano bien localizado donde se pueda construir vivienda para los pobres.
De hecho, en 2007 en Chile existen 490 campamentos100 donde viven 20.599 famili81 de as (MINVU, 2009a). Desde el año 1997 se ha trabajado sistemáticamente en terminar con ellos, ya sea radicándolos o erradicándolos. El problema es que los campamentos se vuelven a formar, y una de las grandes explicaciones para comprender este fenómeno es que los campamentos están mejor ubicados que la mayoría de la vivienda social que se construye (BRAIN et al., 2010).
En Chile, con el apoyo del Instituto Lincoln, desde los años 2000 el Programa de Apoyo a las Políticas Urbanas y de Suelo en Chile, ProUrbana, de la Universidad Católica, promueve el estudio de las políticas de suelo. Francisco Sabatini, investigador del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de esa casa de estudios y director de ProUrbana, ha estudiado extensamente los problemas de acceso al suelo urbano para las familias de bajos ingresos y la segregación urbana, lo que ha permitido conceptualizar acerca de la integración urbana y la gentrificación en Chile y América Latina (SABATINI, 1984; 1999; 2000; 2003; SABATINI et al. 2001). En cuanto a discutir sobre la recuperación de plusvalías urbanas, este tema aún está pendiente en Chile (TORRES, 2006).
Por otra parte, desde los años 80 en adelante, Pablo Trivelli hace una importante contribución al debate sobre la planificación urbana en relación con el mercado de suelo y el acceso a suelo urbano para vivienda de los sectores de bajos ingresos (TRIVELLI, 1981; 1982; 1990; 2009). De especial interés para la investigación sobre este tema es el seguimiento permanente del valor del suelo en la ciudad de Santiago, que desde 1982 este autor publica trimestralmente en el Boletín Mercado del Suelo Urbano Área Metropolitana de Santiago (TRIVELLI, 1997).
Por último, existen diversos estudios sobre la localización de la vivienda social en Chile. Daher (1991) estudia tempranamente los efectos de la política urbana neoliberal chilena y la expansión urbana y, desde el ámbito político, el diputado Carlos Montes (2000) ha contribuido significativamente a la discusión sobre temas urbanos. Para la ciudad de Santiago específicamente, se pueden destacar los trabajos de Brain y Sabatini (2006), Ducci (1998, 2000), Hidalgo (2007a), Petermann (2006), Tapia (2011, 2012), Tironi (2003) y Tokman (2006), que han servido como referencia para esta investigación.
100 Asentamiento precario de un conjunto de familias que, muchas veces sin autorización, se instalan en un terreno y construyen viviendas provisionales que normalmente carecen de servicios formales.
2.3.2. Participación
Participación en vivienda y barrio
Participación en vivienda. En el contexto internacional, es mucho lo que se ha escrito acerca de
la participación en proyectos de vivienda, sobre teorías, sobre métodos y sobre casos. Partiendo por los principales teóricos, Christopher Alexander (1980) y N. John Habraken (1979), y los arquitectos más conocidos por su práctica participativa, como Lucien Kroll y Ralph Erskine, que constituyeron los pilares del trabajo de la autora en su tesis de grado titulada Participación del usuario, una experiencia de diseño y construcción democrática de la vivienda social (1988), encontramos una extensa bibliografía que no es posible reseñar en este apartado. En la tesis doctoral Participación ciudadana y vivienda (DÍAZ, 2008) se puede encontrar una clasificación del tema de la vivienda y la participación según se aborde desde la teoría o desde la práctica, desde la arquitectura o desde las ciencias sociales.
En Chile, la investigadora y exsubsecretaria de Vivienda y Urbanismo Joan Mac Donald (1982,1985) hace una contribución excepcional y temprana, desde una perspectiva de abajo arriba, sobre la participación de los habitantes en la consolidación de su vivienda. La autora sostiene que los resultados obtenidos por los habitantes en la práctica de autoconstrucción revelan «el rol predominante que el usuario ha tenido en la creación de estructuras de vivienda, frente al papel que le ha correspondido al Estado al elaborar los proyectos. Es corriente que centremos el análisis de determinados proyectos en los metros entregados [la superficie de la vivienda entregada], sin tener en cuenta la escasa incidencia que pueden representar en la solución final» (MAC DONALD, 1982:56)
En cuanto al análisis de los distintos tipos edificatorios construidos históricamente en las afueras de Santiago, el trabajo de Eduardo San Martín (1992) es el primero, y hasta ahora el único, en intentar una clasificación tipológica de la arquitectura construida en la periferia, lo que constituye un referente para el desarrollo de este esta investigación.
El autor clasifica las viviendas de la periferia de Santiago en tres grandes líneas, según la gestión de los proyectos, las formas de agrupación y los tipos de vivienda. Distingue las «arquitecturas oficiales», diseñadas por arquitectos del Estado desde 1906 hasta la actualidad; las «arquitecturas populares», creadas por los pobladores para organizar sus propios espacios y construidas con sus propios recursos, con interrupciones desde 1957 hasta la fecha; y las «arquitecturas de concertación», producto del esfuerzo conjunto de comunidades y arquitectos, que aparecieron en 1956 como una alternativa a la masificación y a la segregación social, y que se han seguido desarrollando hasta hoy. Dentro de estas líneas el autor reconoce diversas categorías surgidas a lo largo de los tres grandes períodos históricos que establece: el primero, de 1906 a 1959 (primera ley de habitación popular y primer plan nacional de viviendas); el segundo, de 1959 a 1973 (hasta el gobierno militar); y el tercero, de 1973 en adelante. Las categorías de las arquitecturas son, para las oficiales: vecinales, racionales y de vivienda mínima; para las arquitecturas populares: anónimas, marginales de masas y alternativas; y para las arquitecturas de concertación: de participación, de resistencia y de comunidades.
En el estudio se señala un camino para profundizar en los espacios de participación que han tenido las políticas habitacionales a lo largo de la historia. Sin embargo, en la conclusión del trabajo, las propuestas formuladas no parecen tomar en cuenta el «modo de hacer» de las poblaciones.
El estudio de Rubio y González (1993), que analiza la política habitacional en relación con la participación del habitante en la producción de su vivienda, también es una excepción. El trabajo examina los programas habitacionales de los gobiernos entre 1952 y 1989, y concluye que la
autoconstrucción progresiva es el procedimiento natural por el cual los sectores populares obtienen su vivienda. En un proceso que a veces puede durar toda una vida, la vivienda crece y mejora de acuerdo con las necesidades y los recursos de la familia. Finalmente, las autoras reflexionan acerca de los aspectos claves de los programas de vivienda progresiva: el papel de cada uno de los agentes, la autoconstrucción, la producción industrial y las tecnologías, la asistencia técnica y organizativa, entre otros.
Más adelante, durante los veinte años de implementación de la política habitacional de los gobiernos de la Concertación, de 1990 a 2010, no se vuelve a estudiar el papel que desempeñan los habitantes en la producción de su vivienda, se los considera simplemente como a beneficiarios y, desde esa perspectiva, solo se evalúa su grado de satisfacción con la solución recibida.
Participación en barrio. Como práctica, el urbanismo participativo tiene cerca de cincuenta años.
Desde la Advocacy Planning101 (planificación participativa) de los años 60, cuando Davidoff propone fortalecer la democracia local poniendo a urbanistas al servicio de las comunidades más necesitadas. Esta nueva generación prefiere trabajar en las community development corporations (corporaciones de desarrollo comunitario), asociaciones encargadas de hacer prevalecer los intereses de los habitantes del barrio donde se implantan (ANDERSON, 1968; WATES, 2000).
En Francia, el urbanismo participativo ha tenido varias etapas. Esencialmente se inicia durante los años 60, cuando las operaciones de renovación urbana comienzan a afectar negativamente a los habitantes de zonas centrales y de los conjuntos de vivienda obrera del siglo XIX, generando reacciones. Más tarde, a mediados de los años 70, los arrendatarios de los grandes conjuntos habitacionales HLM (habitation à loyer modéré, en español, vivienda de alquiler moderado), característicos de la posguerra, que deben enfrentar graves problemas de convivencia social y deterioro físico, manifiestan su gran descontento con la centralización de las decisiones en política habitacional y urbana, y sus consecuencias en la calidad de la vida cotidiana. De este modo se da origen a los Ateliers publics d’urbanisme y a los Ateliers populaires d’urbanisme (Talleres públicos de urbanismo y Talleres populares de urbanismo), organizados por los gobiernos locales y por los mismos habitantes, respectivamente. Finalmente, a principios de los años 80, explosiones sociales como las de Vaulx en Velin, en Lyon, inauguran una nueva etapa con la creación de la Politique de
la Ville (Política de la ciudad), en el contexto de la cual, y durante toda la década, se implementan
los programas de Dévelopement Social des Quartiers (Desarrollo social de los barrios). Posteriormente, durante los años 90, los programas de Dévelopement Social Urbain (Desarrollo Social Urbano) dieron paso a los Projets Urbains (Proyectos urbanos), que desde fines de los 90 acompañan procesos más complejos de regeneración urbana. La puesta en marcha de estos programas se hace mediante una figura contractual —típica de la cultura francesa— que da lugar a los contratos de barrio, contratos de ciudad y contratos de aglomeración urbana, según la escala de la intervención (FORRAY, 1998).
Experiencias similares a las francesas tuvieron lugar en Bélgica, con los Ateliers Urbains de los años 80, y posteriormente, hacia fines de la década del 90, con los Contratos de barrio. Hoy, la figura
del Atelier public d’urbanisme102 (Taller público de urbanismo) ha logrado un grado de
101 Término acuñado en 1965 por el urbanista estadounidense Paul Davidoff; se refiere al diseño arquitectónico y al urbanismo para los que no tienen poder, especialmente cuando se oponen a planes propuestos por las autoridades a cargo de la planificación que los perjudican o los excluyen.
102 Instrumento operacional que se basa en una agenda, una estructura de animación y unas reglas del juego, y cuyo objetivo es promover la cooperación entre el sector público, el sector privado y los sectores que trabajan ad honorem sobre temas de acción y reflexión vinculados a la producción y la administración del entorno vital. Cuando el conjunto de los actores se apropia de él, en general este instrumento combina tres funciones: ayuda a la decisión pública, aprendizaje cooperativo y mediación (DÉCLÈVE et al., 2002:160). Traducción de la autora.
institucionalización en Francia, al constituirse como uno de los instrumentos operacionales de los proyectos urbanos. En estas experiencias se basa el programa Quiero mi Barrio, creado e implementado en Chile desde 2006, que recrea la figura del Contrato de Barrio, donde se establece un compromiso entre el gobierno central, el gobierno local y los habitantes para mejorar las condiciones físicas y sociales de barrios en procesos de deterioro.
Además, es interesante mencionar las metodologías para la transformación de espacios públicos de proximidad (DÉCLÈVE et al., 2002), esto es, a la escala del barrio, y los programas participativos de regeneración urbana realizados en diversas ciudades de España, Inglaterra, Alemania, Bélgica e Italia (DÉCLÈVE, 2003), de los cuales emerge un conocimiento valioso, tanto sobre la producción urbana en relación con la participación ciudadana como sobre el juego de actores presente en cada una de estas transformaciones.
En la década del 2000, la planificación sostenible de ecociudades europeas, practicada por ejemplo en el proyecto Ecocity103, sostiene que la participación es uno de sus elementos más importantes. Más aún, una planificación «de abajo arriba», que facilite la participación de todas las partes y todos los interesados desde el inicio y durante todo el proceso: «cuanto más implicados estén en la toma de decisiones los diversos agentes afectados por un proceso urbano, más conocimiento se acumulará sobre el propio proceso y más se contribuirá a evitar los posibles conflictos derivados y a identificarlos y canalizarlos hacia vías constructivas» (GAFFRON et al., 2008:50). Son dos los argumentos básicos: «nadie sabe más de una ciudad que sus propios habitantes (y demás agentes implicados)»; y «cada actor del proceso tiene sus propios intereses, deseos y necesidades con respecto al lugar donde vive y trabaja. Si esas aspiraciones no son tenidas en cuenta en su justa medida a la hora de tomar decisiones en relación con la intervención urbana, es probable que más tarde o más temprano acabe aflorando el conflicto y la disfunción, con la consiguiente pérdida de tiempo y recursos» (GAFFRON et al., 2008:51). En esta afirmación se reconoce explícitamente el conocimiento de su territorio que tienen los habitantes y demás agentes, aspecto que no está presente en el enfoque instrumental de la participación en el desarrollo urbano en Chile, como vimos.
En Chile, la bibliografía sobre participación ciudadana en procesos de mejoramiento y desarrollo de barrios es variada y está dispersa. Entre otros, están los trabajos en ciencias sociales que acompañaron los cambios legislativos de los años 60, con la conquista de representatividad institucional de los habitantes en la política local, y la creación de figuras como las juntas de adelanto y las juntas de vecinos, inscritas en la legislación nacional y municipal.
Posteriormente, autores nacionales y extranjeros, como Manuel Castells, estudian el recrudecimiento de los conflictos y la conquista de un lugar central en las reivindicaciones políticas de la Unidad Popular, entre 1970 y 1973. Durante la década de 1980, también contamos con estudios historiográficos y sobre economía popular en poblaciones, escritos por los profesionales que acompañaron los movimientos sociales durante la dictadura (Sur, Eco, Jundep, Pet, entre otros) en conjunto con los pobladores. En estos períodos, de fuerte conflicto entre el mundo poblacional y las elites en el poder, la cuestión se centraba menos en la participación colaborativa dentro de un sistema con reglas de juego establecidas y aceptadas por las partes, que en la conquista conflictiva de espacios de decisión política, de construcción de soberanía y de capacidades de acción concreta, en el sentido de generar para los pobladores condiciones que les permitieran, en un futuro, ser parte constituyente en la formulación de las políticas públicas en general, y de vivienda y urbanismo en particular. Detallaremos por lo tanto esta bibliografía en el apartado referido al movimiento de pobladores.
A partir de los años 90, con el retorno a los gobiernos democráticos, el concepto de participación cobra nuevos contenidos en las mediaciones entre la acción pública, el acceso a los subsidios por parte de los pobladores y la industria inmobiliaria y de la construcción. Es así como la participación comienza a introducirse en el léxico institucional de los programas de asistencia técnica que acompañaron la puesta en prácticas de las nuevas políticas. Así, más que un valor político adquiere un valor instrumental, como es el de facilitar la tarea subsidiaria de los agentes públicos y custodiar ciertas garantías frente a la oferta inmobiliaria. También cobra un valor de legitimación de las