derecho marítimo internacional se ha desarrollado gradualmente en el ámbito de las medidas del Estado rector del puerto (MEP) relacionadas con la pesca, entre otros, por medio de la adopción del Acuerdo Cumplimiento de 1993 y el Acuerdo de Nueva York de 1995. Sin embargo, otros instrumentos de carácter voluntario como el Código de Conducta, el PAI- INDNR y el Modelo de sistemas anteriormente citados, también promueven la aplicación de MEP para combatir la pesca INDNR.383 Sin embargo, la ausencia de carácter obligatorio del Código de Conducta y del PAI-INDNR, las limitaciones materiales derivadas del Acuerdo de Nueva York de 1995, al estar orientado a especies transzonales y altamente migratorias, las limitaciones espaciales del Acuerdo de cumplimiento de 1993, dedicado a la alta mar, así como la vigencia del principio de jurisdicción exclusiva del Estado de pabellón, dificultan combatir la lucha contra la pesca INDNR sólo sobre la base de la responsabilidad del Estado de pabellón. Por tanto, había que constituir un marco de obligaciones, basadas tanto en el Estado de pabellón como en los demás Estados implicados, es decir, el Estado rector del puerto, el Estado ribereño o el Estado de comercialización.384 Este nuevo modo de enfocar los
382
Ibíd. Apéndice D del Modelo de sistema.
383
El artículo 8.3 del CCPR establece una serie de deberes de los Estados rectores de los puertos. Además, el PAI-INDNR insta a utilizar más ampliamente las MEP llamando a los países a aplicar el conjunto de MEP expuestas en los párrafos 52 a 64. Finalmente, puede verse también: FAO. Informe de la Consulta técnica para redactar un instrumento jurídicamente vinculante sobre las medidas del Estado rector del puerto destinadas a prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. Informe de pesca y acuicultura No. 914. Roma: FAO, 2009, 78 pp.
384
El preámbulo del Acuerdo sobre las MEP reconoce que “las medidas para hacer frente a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada deben basarse en la responsabilidad principal del Estado del pabellón y hacer uso de toda la jurisdicción
96 derechos y deberes hacia el Estado rector del puerto para combatir la pesca INDNR motivó la adopción del Acuerdo sobre las medidas del Estado rector del puerto destinadas a prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada.385
Por tanto, en el período de sesiones del COFI en 2007, diversos participantes hicieron mención a la actuación irresponsable de muchos Estados del pabellón y propusieron elaborar unos criterios que permitiera evaluarlos. Tras la celebración de un taller de expertos, la cuestión sobre la actuación de los Estados del pabellón fue tratada de nuevo en 2009 por el COFI y se acordó que una consulta técnica elaborase unas directrices internacionales de criterios de evaluación para los Estados del pabellón y las posibles medidas contra los buques que enarbolan el pabellón de Estados que incumplen tales criterios.386 Finalmente, el Acuerdo sobre MEP destinadas a prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada fue aprobado por la Conferencia de la FAO en su 36º período de sesiones en noviembre de 2009 (en adelante, Acuerdo MEP).387
Dada su naturaleza de tratado internacional, cuando entre en vigor este Acuerdo, formará el primer texto jurídico vinculante de alcance internacional en la lucha contra la pesca INDNR.388 El Acuerdo MEP trata de evitar que las capturas pesqueras obtenidas ilegalmente puedan entrar en los mercados mundiales a través de la amplia variedad de puertos existentes. El Estado rector del puerto es competente para regular el acceso de los buques extranjeros a sus puertos, cosa distinta a la hora de aplicar las disposiciones previstas en su ordenamiento jurídico interno respecto de los buques pesqueros.389 Por tanto, este Acuerdo constituye un importante avance en la lucha contra la pesca INDNR que, cuando tenga efecto vinculante, mejorará lo dispuesto en el artículo 218 de la CONVEMAR que contempla la capacidad de control del Estado rector del puerto en lo relativo a la protección del medio ambiente.390
Sin embargo, las medidas para combatir la pesca INDNR no deben ser identificadas únicamente con el Derecho internacional del mar, ni los que deban cumplir sus normas tienen porque ser siempre el Estado del pabellón, el Estado ribereño o el Estado rector del puerto, ya disponible de conformidad con el Derecho internacional, incluidas las medidas del Estado rector del puerto, las medidas del Estado ribereño, las medidas relativas al mercado y las medidas para velar por que los nacionales no apoyen ni realicen actividades de pesca ilegal, no declarada y no reglamentada” (párrafo 3 del preámbulo del Acuerdo).
385
Vid. MOLENAAR, E.J. Port State Jurisdiction: Toward Comprehensive, Mandatory and Global Coverage. Ocean Development and International Law. Vol. 38, 2007, pp. 225-257.
386
Vid. FAO. Expert Consultation on Flag State Performance. Informe de pesca y acuicultura No. 918. Roma: FAO, 2009.
387
El Acuerdo MEP se basa sobre todo en dos textos internacionales de soft-law: el PAI-INDNR y el Modelo de Sistema de 2005 sobre las medidas del Estado rector del puerto destinadas a combatir la pesca INDNR. Dada la importancia de garantizar una participación efectiva de los países en desarrollo y que las dificultades para afrontar la pesca INDNR se reduzcan al mínimo, el articulo 21 constituye un importante aspecto del acuerdo, al abordar las necesidades de los Estados en desarrollo que forman parte de dicho acuerdo y la forma en que la cooperación y asistencia les será prestada.
388 El Acuerdo se abrió a la firma el 22 de noviembre de 2009 y permaneció abierto un año. En ese período, 23 países y la
UE firmaron el instrumento. Desde el 30º período de sesiones del Comité de Pesca, 6 miembros depositaron su instrumento de ratificación, adhesión, aprobación o aceptación, elevando así el número total de Partes en el Acuerdo a 10 (a 26 de marzo de 2014). El Acuerdo entrará en vigor 30 días después de la fecha en que se deposite el vigesimoquinto instrumento de ratificación, adhesión, aprobación o aceptación. En el 30º período de sesiones del Comité de Pesca, 26 miembros señalaron que estaban en proceso de pasar a ser parte en el Acuerdo conforme al derecho interno.
389 Vid. GABRIELA, A. La aportación del acuerdo de la FAO sobre MEP para luchar contra la pesca ilegal, no declarada y
no reglamentada en pro de una mejor trazabilidad de los productos pesqueros. Revista electrónica del Derecho del consumo y la alimentación, No. 31, 2013, pp. 47-58; y BROWELEIT, J. The Draft 2009 FAO Legally-Binding Port State Measures Agreement: An Evaluation of its Potential to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, Antarctic and Southern Oceans Law and Policy, Occasional Papers, University of Tasmania, vol. 13, 2009, p. 41.
390
Vid. NU. Informe de la reanudación de la Conferencia de revisión del Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios. Preparado por el Presidente de la Conferencia”, A/CONF.210/2010/7, 27 de julio de 2010, punto 97; y SOBRINO HEREDIA, J.M.; REY ANEIROS, A. Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. Revista Española de Derecho Internacional, vol. LIV, No. 1, 2002, pp. 481-487.
97 que también hay que tener en cuenta el Estado de comercialización y el Estado al que pertenecen los pescadores que realizan las actividades de pesca ilícitas. En consecuencia, habrá que considerar los instrumentos que proponen medidas comerciales destinadas a impedir la comercialización de las capturas provenientes de la pesca INDNR.391 Además de esta ampliación jurídica de control, distintas organizaciones internacionales han manifestado que a medida que se avanza en las medidas para erradicar la pesca INDNR, las redes delictivas implicadas en este tipo de pesca han estado progresivamente cambiando sus formas de actuar, llegando en determinados lugares a formarse redes de delincuencia organizada.392
Ante este complejo problema, la UE ha llegado a decir que el comercio internacional de productos de la pesca ha aumentado considerablemente, abriendo nuevas oportunidades lucrativas a quienes faenan ilegalmente. Con el fin de evitar el origen ilegal de las capturas, se suelen seguir complejas rutas antes de llegar al mercado final, incluyendo transbordos en alta mar, desembarques en puertos de conveniencia y transformación en países que no son el del pabellón ni el de comercialización.393 Por tanto, el carácter global de la pesca INDNR requiere que se aborde mediante un enfoque que abarque toda la cadena, aumentando el control en la fase comercial de la pesca INDNR de forma que los productos que lleguen al mercado sean capturados conforme a las reglas de ordenación que se establezcan.394
Por tanto, impulsar el Acuerdo de MEP supone convertirlo en un texto jurídico internacional con gran trascendencia en el ámbito pesquero mundial. Su entrada en vigor será una aproximación jurídica a la problemática de la pesca INDNR y los instrumentos existentes sobre en esta materia dejarán de tener el carácter de soft-law para integrarse en un instrumento vinculante de normas que el Estado del puerto tendrá que adoptar contra los buques que adopten actividades de pesca INDNR. De este modo, los Estados y las ORP podrán emprender medidas más restrictivas en este ámbito, siempre y cuando estén conformes al Derecho internacional. Sin embargo, sus disposiciones no serán vinculantes hasta que no alcance los veinticinco instrumentos para su entrada en vigor.395
Las disposiciones de este Acuerdo establecen las normas internacionales mínimas para combatir la pesca INDNR a través de la aplicación de medidas del Estado rector del puerto
391
Estas medidas que deben ser aplicadas de conformidad con los principios y obligaciones establecidas en la OMC. Por ejemplo, está prohibido que los Estados apliquen de manera unilateral obstáculos al comercio por motivos de protección del medio ambiente marino. Vid. CHURCHILL, R., OWEN, D. The EC Common Fisheries Policy, Oxford University Press, Oxford, 2010, pp. 499-500.
392
En este sentido, el Secretario General de las Naciones Unidas ya lo ha advertido cuando afirmaba que “se ha establecido un vínculo entre algunas de las actividades de pesca INDNR y la delincuencia organizada y otras actividades ilícitas”. Vid. GABRIELA, A. La aportación del acuerdo de la FAO sobre las medidas del estado rector del puerto para luchar contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada en pro de una mejor trazabilidad de los productos pesqueros, op cit.; Los océanos y el derecho del mar. Informe del Secretario General, A/63/63, 10.03.2008, punto 100, pp. 31-32; SWAN, J. Ocean and Fisheries Law: Port State Measures to Combat IUU Fishing: International and Regional Developments. Sustainable Development Law and Policy, vol. 38, No. 7, 2006, p. 38; UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME: Transnational Organized Crime in the Fishing Industry, Vienna, 2011; PARLAMENTO EUROPEO. Resolución del Parlamento Europeo de 17 de noviembre de 2011, sobre la lucha contra la pesca ilegal a escala mundial-El papel de la UE, A7-0362/2011; e INTERPOL: Combating the problem of transnational organized crime committed at sea. The Commission on Crime Prevention and Criminal Justice. Resolution 20/5, E/2011/30, E/CN.15/2011/21, Preámbulo y punto 9.
393
Vid. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre una nueva estrategia comunitaria para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, Bruselas, 17.10.2007, COM (2007) 601 final, p. 3.
394
Es decir, un enfoque que integre todo el proceso desde la construcción del buque, pasando por las actividades pesqueras que realiza y hasta que el pescado llega al consumidor. Vid. BORIT, M., OLSEN, P. Evaluation framework for regulatory requirements related to data recording and traceability designed to prevent illegal, unreported and unregulated fishing. Marine Policy, vol. 36, 2012, pp. 96-102; y LE GALLIC, B. The use of trade measures against illicit fishing: Economic and legal considerations. Ecological Economics, vol. 64, 2008, pp. 858-866.
395
Vid. FAO. Recent Major Developments with Regard to Combating Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing. Committee on Fisheries, 13th edition, Rome, COFI/2012/8, 9-13 July 2012.
98 como medio para garantizar la conservación a largo plazo y el uso sostenible de los recursos pesqueros.Ante la plena soberanía de los países sobre sus puertos, pueden negar a los barcos extranjeros el acceso a los mismos, prohibirles desembarcar o trasbordar pescado, o exigirles que faciliten información sobre su identidad y actividades pesqueras, así como inspeccionar a aquellos barcos que se hallan voluntariamente en sus puertos.Por tanto, los Estados deberían exigir a los barcos de pesca extranjeros que notifiquen su entrada en el puerto con una antelación razonable, y aporten una copia de su autorización para pescar, detalles del viaje de pesca e información sobre las cantidades de pescado a bordo. Es decir, exigir lo mismo que a los barcos de transporte que faciliten información análoga antes de su entrada en el puerto. Además, el Estado debería conceder el acceso a sus puertos a los barcos de pesca extranjeros solamente cuando pueda realizar inspecciones para verificar la naturaleza de sus actividades pesqueras.396Sin embargo, esta situación no se da en el puerto de Guinea Bissau.397
Un aspecto crucial para el Acuerdo es lo relativo a las necesidades de los países en desarrollo.398 El Acuerdo se centra en el fomento de la capacidad y reconoce la necesidad de garantizar que todas las partes, independientemente de su ubicación geográfica y su nivel de desarrollo, tengan los medios humanos y materiales para aplicar dicho Acuerdo.Sin embargo, este planteamiento refleja una preocupación, en el sentido de que la falta de capacidad de las partes que son Estados rectores de puertos podría perjudicar la eficacia del Acuerdo a la hora de cumplir sus objetivos.Por tanto, no es de esperar que el Acuerdo resuelva, por sí solo, los problemas de la pesca INDNR del mundo.El bloqueo en los puertos y mercados del pescado capturado de manera ilegal, además de las medidas que dificulten las actuaciones de los buques que participan en la pesca INDNR, debería reducir los incentivos que estimulan a los pescadores a tomar parte en este tipo de actividades.399
Por otra parte, recientemente se adoptaron unas directrices para combatir la pesca INDNR mediante el desempeño de responsabilidades del Estado del pabellón con el fin de velar por la conservación y uso sostenible a largo plazo de los recursos pesqueros.400 Su aplicación abarca
396
El intercambio de información en tiempo real es un aspecto clave del Acuerdo MEP. Su éxito dependerá de la capacidad de las partes de intercambiar información de los buques cuya participación en la pesca INDNR se haya constatado. El Acuerdo especifica los procedimientos que deben seguir tanto los buques a la hora de solicitar entrada al puerto como los Estados del puerto en relación con las inspecciones de los buques y la transmisión de los resultados de las inspecciones. Los anexos especifican la información previa que deben proporcionar los buques que deseen entrar a los puertos de las partes y ofrecen unas recomendaciones sobre los procedimientos de inspección, la manipulación de los resultados de las inspecciones, los sistemas de información y la formación necesaria.
397
Entrevista en Guinea Bissau, en abril de 2012, a Adilson Djabulá, asesor jurídico de la Secretaría de Estado de Pesca.
398
Vid. Acuerdo MEP de 2009, op. cit., artículo 21.
399
El COFI reiteró en 2011 que las medidas del Estado del puerto forman un instrumento eficaz en función de los costes para combatir la pesca INDNR, reconociendo que era necesario ayudar a los países en desarrollo a combatir la pesca INDNR mediante la creación de capacidad para adoptar las medidas del Estado rector del puerto. En consecuencia, en abril de 2012 se organizó una serie de talleres al respecto para apoyar la aplicación del Acuerdo. Vid. FAO. Informe del 29º período de sesiones del Comité de Pesca. Roma, 31 de enero-4 de febrero de 2011. Informe No. 973. Roma: FAO, 2011, 59 pp.
400 Según dichas directrices, en el ejercicio de una responsabilidad efectiva del Estado del pabellón, todo Estado debería: “i)
actuar de conformidad con el Derecho internacional con respecto a las obligaciones del Estado del pabellón; ii) respetar la soberanía nacional y los derechos de los Estados ribereños; iii) prevenir, desalentar y eliminar la pesca INDNR y las actividades relacionadas con esta en apoyo de la pesca INDNR; iv) ejercer eficazmente su jurisdicción y control sobre los buques que enarbolen su pabellón; v) adoptar medidas para garantizar que las personas bajo su jurisdicción, incluidos navieros y armadores de buques que enarbolen su pabellón, no apoyen la pesca INDNR y las actividades relacionadas con esta en apoyo de la pesca INDNR; vi) velar por la conservación y el uso sostenible de los recursos marinos vivos; vii) tomar medidas eficaces contra el incumplimiento de las obligaciones pertinentes por los buques que enarbolen su pabellón; ix) cumplir con su deber de cooperar de conformidad con el Derecho internacional; x) intercambiar información y coordinar las actividades entre los organismos nacionales pertinentes; xi) intercambiar información con otros Estados y prestarse asistencia legal mutua en materia de investigación y procedimientos judiciales; y xii) reconocer los intereses especiales de los Estados en desarrollo, en particular los de los Estados menos adelantados y cooperar para reforzar sus facultades en cuanto Estados del pabellón”. Vid. FAO. Las directrices voluntarias para la actuación del estado del pabellón, el acuerdo de la FAO sobre
99 a la pesca y a las actividades relacionadas con esta, realizadas en las zonas marítimas fuera de la jurisdicción nacional. Estas directrices establecen unos criterios de evaluación en materia de ordenación, estipulando que el Estado del pabellón debe establecer un marco o una base institucional, jurídica y técnica para la ordenación de la pesca, como la que se recoge en el artículo 7 del Código de Conducta, adoptando normas que ayuden a aplicar medidas de ordenación, en aspectos como: las normas contenidas en los instrumentos internacionales pertinentes; un marco nacional en forma de plan de ordenación de la capacidad y el esfuerzo pesquero, con límites de captura y el control de la producción, y las actividades relacionadas para combatir la pesca INDNR; la regulación de los transbordos y realizar una ordenación eficaz de la pesca y de los buques que enarbolan su pabellón de manera tal que se garantice la utilización sostenible de los recursos marinos vivos.401
Una novedad importante en estas directrices es la creación de un registro mundial de buques de pesca, transporte refrigerado y suministro (registro mundial). En base al Acuerdo de 2009, el Comité de Pesca de la FAO llegó a plantear en 2010 el desarrollo gradual de un Registro mundial para evitar la duplicidad de esfuerzos y la creación de un identificador único del buque (IUB) que tenga por objeto identificar y rastrear buques.402En este sentido, la OMI mostró su conformidad de incluir los buques pesqueros de 100 o más TRB en el sistema numérico de identificación de buques que se aplica tanto a buques mercantes como a buques de pesca.403 Por tanto, todo parece indicar que se podrá usar el número de la OMI como IUB en el Registro mundial, debido al ahorro de coste, a la efectividad del sistema y al carácter permanente del número asociado al buque durante toda su vida, aunque este se haya sometido a cambios de pabellón, propiedad o nombre. Además, varias OROP han establecido reglas para que el número de la OMI sea obligatorio para los buques que faenen en sus zonas de influencia.404 Por tanto, este registro constituye uno de los principales instrumentos en la