La intervención de la Corte Constitucional de Colombia en el ámbito de las políticas públicas responde a la concepción que tienen sus jueces respecto a la importancia de la labor que ellos desempeñan para la implementación de la Constitución mediante una interpretación amplia de los derechos.
Al respecto, para la doctrina constitucional el ejemplo más claro del control que la justicia constitucional de Colombia ha podido ejercer respecto de las políticas públicas que afectan los derechos fundamentales, se haya en la Sentencia T-025/04 del 22 de enero de 2004, a través de la cual la Corte vio necesario intervenir en la política pública que venía implementando el Estado colombiano para exigir que se otorgue un trato preferente a la
población desplazada, dada su condición de extrema vulnerabilidad, no sólo por el hecho mismo del desplazamiento, sino también porque en su mayoría los desplazados se encontraban conformados por grupos vulnerables (mujeres, niños, niñas y adolescentes, minorías étnicas y adultos mayores), y en razón de la multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento.
Asimismo, la trascendencia de esta sentencia debe ser vista también desde el impacto que tuvo en la eficacia de los derechos sociales, que por siempre han sido asumidos por los Estados como derechos de carácter programático, debido a las afectaciones presupuestales que se deben efectuar para su pleno cumplimiento, y a los altos costos económicos para la implementación de políticas públicas para la inclusión de las minorías.
La situación jurídica de la población desplazada en Colombia es una problemática que viene afectando a dicho país desde la década de los ochenta debido al conflicto interno que dicha nación padece, y en particular por las acciones de violencia de los grupos armados irregulares que ha ocasionado el desplazamiento de millones de personas, lo cual hace necesaria una gran inversión pública para atender a dicha población a efectos de cubrir sus necesidades básicas.
En atención a dicha problemática, desde el año 1997 el Estado colombiano ha venido emitiendo una serie de normas para identificar y definir el problema de la población desplazada, y configurar una política pública que pueda atender sus principales
necesidades37
No obstante, en atención a las falencias de dicha política pública debido -entre otros aspectos- a la definición restrictiva de la población desplazada y de los principios interpretativos para llenar los vacíos legales, la Corte Constitucional de Colombia ha . Esta política, que fue estructurada en julio de 1997 tuvo tres grandes objetivos: 1. Atención humanitaria de emergencia, 2. Estabilización socioeconómica, y 3. Retorno o establecimiento; señalando y delimitando -además- a los órganos competentes (actores) para la ejecución de dicha política, los cuales conformaban el Sistema Nacional de Atención de la Población Desplazada con funciones y atribuciones determinadas (reglas).
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venido interviniendo sistemáticamente para garantizar el enfoque de derechos y la implementación progresiva de los derechos de dicha población.
Esta intervención judicial se viene dando desde el año 1997 a través de peticiones realizadas directamente por los ciudadanos, cuyas resoluciones sentaron las bases jurisprudenciales para que en año 2004, a través de la Sentencia T-025/04, la Corte declarase el “estado de cosas inconstitucional” como resultado del control que ejerció sobre la política pública que el Estado venía implementando para el tratamiento de la problemática del desplazamiento forzado en Colombia.
En efecto, la Corte Constitucional de Colombia a través de la Sentencia T-025/0438
1. Respecto a los alcances de la política: la Corte influyó para que se dé una
ampliación de los derechos que ésta otorgaba a la población desplazada;
ordenó acciones puntuales al Estado colombiano para contrarrestar la sensible situación que venía padeciendo la población desplazada, desde tres flancos:
2. En cuanto a la definición del problema: la Corte incidió en la modificación del
marco teórico que justificaba la intervención del Estado en esta problemática y la ampliación de las funciones de la política, y;
3. En lo que se refiere a los actores legitimados legalmente para diseñar y ejecutar la
política: si bien en este aspecto la Corte únicamente lo que hizo fue activar la participación de las instituciones que ya se encontraban previstas como actores por la normativa, ella se convirtió en un actor más al incidir de manera efectiva en la redefinición de la política pública.
En dicha causa también la Corte delimitó los problemas jurídicos a resolver, siendo éstos los siguientes:
1. La posibilidad de revisión de las acciones y omisiones de las autoridades públicas
respecto de la atención integral a la población desplazada, para determinar si los problemas en el diseño, implementación, evaluación y seguimiento de la
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Esta sentencia fue dictada con ocasión de la acumulación de 108 acciones de tutela interpuestas por 1,150 núcleos familiares pertenecientes a la población desplazada, conformadas en su mayoría por mujeres cabezas de familia, personas adultas mayores, menores de edad y algunos indígenas.
respectiva política estatal inciden, con relevancia constitucional, en la violación de los derechos fundamentales de dicha población.
2. La vulneración del derecho de los desplazados al mínimo vital y a recibir pronta
respuesta a sus peticiones, en particular respecto a la ayuda humanitaria, al restablecimiento económico, a la reubicación, a la vivienda, a la atención integral de salud y a la educación, más aún cuando dicho acceso está supeditado por las propias autoridades (i) a la existencia de recursos con los que no cuenta el Estado, (ii) al rediseño del instrumento que determina la forma, alcance y procedimiento para la obtención de la ayuda, (iii) a la determinación de la entidad que asumirá el suministro de la ayuda.
3. La vulneración de los derechos de petición, al trabajo, al mínimo vital, a la
vivienda digna, a la atención en salud, al acceso a la educación de los demandantes, cuando las entidades encargadas de otorgar las ayudas previstas en la ley (i) omiten dar respuesta de fondo, concreta y precisa sobre la ayuda solicitada, o (ii) se niegan a otorgar la ayuda solicitada (a) por la falta de recursos suficientes para atender las solicitudes, (b) por falta de cumplimiento de requisitos legales para acceder a dicha ayuda, (c) por existir un lista de solicitudes que deben ser atendidas previamente, (d) por falta de competencia de la entidad ante la cual se presenta la solicitud, (e) por cambio de los requisitos y condiciones definidos por el legislador para acceder a la ayuda solicitada, (f) porque la entidad ante la cual se presenta la solicitud se encuentra actualmente en liquidación.
Para resolver los problemas señalados, la Corte previamente realizó una revisión de los criterios jurisprudenciales que venía empleando desde el año 1997 en las diversas causas relacionadas con la vulneración de los derechos de la población desplazada, identificando de esta manera las acciones u omisiones estatales que configuraban una violación de los derechos constitucionales de los desplazados.
Es interesante destacar el pronunciamiento de la Corte respecto al cumplimiento de los derechos sociales, los cuales suelen basarse en principios constitucionales en sentido de normas programáticas o directrices, consideradas como mandatos de optimización. Al respecto, para la Corte el que un derecho tenga una marcada dimensión programática no quiere decir que no sea exigible o que eternamente pueda incumplirse:
El avance progresivo de los derechos (…) se garantiza mediante procesos de ejecución compleja de los mandatos superiores, que están sujetos a una serie de criterios constitucionales que deben ser tenidos en cuenta por la autoridades tanto al diseñar como al ejecutar la política. Cuando el Estado omite sin justificación constitucionalmente aceptable tomar medidas frente a la marginación que sufren algunos miembros de la sociedad, y se verifica que la inhibición viola un derecho constitucional fundamental, la función del juez será `no la de remplazar a los órganos del poder público incursos en la abstención, sino la ordenar el cumplimiento de los deberes del Estado´. (Consideración y Fundamento 8.2)
Finalmente, la Corte constató que a pesar de existir en Colombia una política pública para la atención de la población desplazada, debido a la multiplicidad de leyes, decretos y documentos, esta política no logró contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de los desplazados, asegurar el goce efectivo de sus derechos constitucionales ni favorecer la superación de las condiciones que ocasionaban la violación de tales derechos:
Según un estudio reciente, las condiciones básicas de vida de dichas personas distan mucho de satisfacer los derechos reconocidos nacional e internacionalmente. El 92% de la población desplazada presenta necesidades básicas insatisfechas (…) y el 80% se encuentra en situación de indigencia. Igualmente, el 63.5% de la población desplazada tiene una vivienda inadecuada, y el 49% no cuenta con servicios idóneos (…). (Consideración y Fundamento 6)
Debido a la vulneración sistemática de los niveles mínimos de satisfacción de los derechos constitucionales de las personas en situación de desplazamiento, tales como el derecho a la vida, los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral, el derecho a la familia, el derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, el derecho a la salud, el derecho a la protección frente a prácticas discriminatorias, el derecho a la educación básica, entre otros; la Corte entró a determinar la existencia de los factores que determinan el “estado de cosas inconstitucional”, señalando que cuando se constata la vulneración repetida y constante de derechos fundamentales que afecta a una multitud de personas, y cuya solución requiere la intervención de distintas entidades para atender problemas de orden estructural, el juez debe declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional y ordenar los remedios que cobijen no sólo a quienes acuden a la acción de tutela para
lograr la protección de sus derechos, sino también otras personas colocadas en la misma situación.
De esta manera, la Corte Constitucional resolvió declarando el estado de cosas inconstitucional respecto a la población desplazada, por un lado, debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, y por otro lado, debido al volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales.
Asimismo, la Corte ordenó a diversas instituciones del Estado para que, dentro del ámbito de sus competencias y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, diseñen e implementen un plan de acción para superar dicha problemática, estableciendo para esto acciones puntuales para cada una de estas instituciones.
Como podemos ver, a través de esta sentencia la Corte Constitucional de Colombia marcó un precedente importante en cuanto al rol de la jurisdicción constitucional para retomar el enfoque de derechos en el ámbito de las políticas públicas, en la judicialización de los derechos sociales para exigir la progresividad en su cumplimiento, y para incidir en el proceso de formulación de las políticas públicas tanto para la redefinición de las reglas como los actores.
En ese sentido, lejos de los cuestionamientos que la doctrina podría tener para admitir la incidencia de la jurisdicción constitucional en el ámbito de las políticas públicas, es imposible negar que en el estudio de la política pública de desplazamiento forzado en Colombia, la revisión de las sentencias que al respecto ha dictado la Corte Constitucional desde el año 1997 resultan una fuente insoslayable para descubrir una historia que no encontraremos ni en las leyes ni en los decretos dictados por el poder
legislativo y el poder ejecutivo de dicho país39.
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Para una revisión más extensa de la incidencia de la Corte Constitucional de Colombia en la política pública de desplazamiento forzado en dicho país, sugerimos la lectura de la Tesis de Valderrama Gómez, César Augusto, “Corte Constitucional colombiana. Un actor relevante en el ciclo de las políticas. El caso de la política pública para la población desplazada por la violencia”, Tesis para optar el título de Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos, México: Flacso, 2010.