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inicial legislación muy individualista, que permitía la utilización de los mon- tes particulares sin limitaciones y el cerramiento de las fincas y su roturación. El proceso deforestador a que esta omnímoda libertad de la propiedad pri- vada condujo, resultó acelerado por una política desamortizadora que, per- tinaz y sistemáticamente, empujaba a la conversión de los montes públicos o institucionales (manos muertas) en propiedad privada.

El sistema decimonónico sufre una fuerte corrección en el siglo pasado durante el Régimen del General Franco, con una legislación fuertemente intervencionista sobre todos los montes, tanto públicos como particulares, y una política de repoblaciones intensas, aunque no siempre de las especies más adecuadas a los respectivos territorios. Esta política actuó a través del Patrimonio Forestal del Estado, creado en 1941, después Instituto para la Conservación de la Naturaleza (ICONA).

La legislación franquista, con su norma de cabecera, la Ley de Montes de 8 de junio de 1957, ha sido sustituida por otra de similar factura, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, en vigor. No ha ocurrido lo mismo con la Administración forestal, muy alterada desde la Constitución de 1978 por los cambios producidos en el sistema funcionarial-burocrático y en la organi- zación territorial que trae causa del Estado de las Autonomías.

A) LOS PRECEDENTES

En la Edad Media los bosques provocaron la atención legislativa de la Corona en mayor medida que los cultivos debido, fundamentalmente, a que la caza era el deporte favorito de los Reyes y de la nobleza. Pero también porque los pueblos y ciudades se preocuparon de la protección de las zonas forestales, sobre todo para asegurar el suministro de leña.

En nuestra patria esa preocupación se refleja en las Partidas y en los Fueros de Nájera y Coria. En las Cortes de Valladolid de 1256 el Rey Alfon- so X el Sabio llegó a establecer la más severa pena para los incendiarios:

«que no pongan fuego para quemar los montes, é al que le fallaren faciendo

fuego que lo echen dentro de él», y lo mismo decretó Pedro I de Castilla en 1350.

Mas a pesar de los peligros de incendio, de las roturaciones en favor de la agricultura y de los abusos de la ganadería, España era todavía un país con inmensos y hermosos bosques en el siglo xiv, como acreditan las rela- ciones de los montes del Reino de Castilla del Libro de la Montería de Al- fonso XI y el testimonio, a finales del siglo xv, de Jerónimo Münzer, viajero alemán, quien dirá que en su recorrido desde el Pirineo catalán hasta Gi- braltar pasó por una bóveda continua de arbolado y que una ardilla podría recorrer esa distancia sin necesidad de pisar el suelo.

La deforestación en gran escala se inicia con los Reyes Católicos y con los Austrias, y trae causa de las leyes protectoras de la ganadería, eficaz- mente defendida por su organización corporativa, el Honrado Concejo de la Mesta, en sus conflictos con la agricultura y el arbolado. Esta organización

LOS MONTES Y LA PROTECCIÓN DE LA NATURALEZA 165 había conseguido, en 1273, el privilegio de «ramonear», es decir, el derecho a que el ganado pastase entre los árboles jóvenes «todo lo que quisieran y llegaran», a lo que se sumó la costumbre de quemar árboles y arbustos para tener mejores pastos en primavera y otros muchos privilegios ganaderos.

Con los Borbones llegan las tradiciones francesas de protección de los bosques (la célebre Ordenanza francesa de 1669), protección que se aplica a «los montes realengos o de aprovechamiento común» e incluso a los parti- culares, y que impedía, al menos formalmente, a los propietarios su rotu- ración para dedicarlos al cultivo agrario. Muestra ejemplar de estas preocu- paciones protectoras es la Ordenanza de Fernando VI (7 de diciembre de 1748) que imponía a los vecinos de los pueblos la obligación de plantar determinado número de árboles:

«tomando por regla señalar cinco árboles por cada vecino de cualquier estado, calidad y condición que sea, o más si sembrare bellota o piñón»), así como de

proceder a su limpieza. Esta obligación no se puede, decía la Ordenanza,

«considerar gravosa a los pueblos ni a sus vecinos cuando afecta a montes realengos, propios de Su Majestad, porque, además de estar obligados a ello, logran el fruto de la hoja, bellota y pastos con abrigo para sus ganados».

Se impone asimismo la prohibición de roturaciones y podas sin la pre- sencia de celadores expertos, prohibición que se garantiza con la amenaza de graves penas pecuniarias, prisiones y destierros (arts. 28 y 29).

Al servicio de esta legislación comienza a germinar una incipiente bu- rocracia: celadores en los pueblos y visitadores de montes a cargo del Real Erario (Real Cédula de Carlos III de 19 de abril de 1762).

Sin embargo, el esfuerzo repoblador y protector de los Borbones va a tener su contrapartida en la necesidad de talar los bosques en favor de la construcción naval, lo que convierte a la Armada en nuestra primera Admi- nistración forestal, facultada para apropiarse de las maderas a los precios fijados según baremos oficiales (y en fase posterior, según el precio del paraje en el que se encuentren los árboles). La Marina se encargará del cuidado y conservación de los montes situados en las inmediaciones de la mar o ríos navegables y a una distancia en que pueda facilitarse su conduc- ción a las playas, lo que es atribución de los Intendentes de la Armada y de sus Subdelegados en los tres Departamentos de Cádiz, Ferrol y Cartagena. Estos ostentan jurisdicción privativa sobre estas cuestiones con inhibición de cualesquiera otras autoridades.

La Ordenanza de 31 de enero de 1778, dictada para atender a las necesi- dades de la Marina, es por ello nuestro primer cuerpo normativo técnico- forestal. Contiene normas sobre viveros, repoblaciones, señalamientos, po- das, aprovechamientos vecinales de los frutos y necesidades particulares de madera para la construcción, y asimismo reglas procesales sobre la sustan- ciación de las causas, que lo eran, sumariamente, ante el Visitador, senten- ciándolas con parecer de Asesor y apelación ante el Intendente del Depar- tamento. El fuero de Marina cedió la competencia judicial a los Justicias ordinarios (Real Cédula de 18 de mayo de 1751) para volver de nuevo a la

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Jurisdicción privativa de la Armada ante la ineficacia de éstos (Real Cédula de 14 de agosto de 1803).

En el siglo xix el incipiente sistema de protección forestal cede ante los principios individualistas que rechazan toda vinculación o limitación de las propiedades privadas, rechazo que se funda en la creencia económica de la superioridad del cultivo agrícola sobre el aprovechamiento forestal y gana- dero. A ello hay que añadir la privatización de muchos bosques como con- secuencia de la obsesión agrarista de algunos ilustrados, como Jovellanos, que postulan la roturación de los terrenos baldíos con el argumento de que reducidos a propiedad particular, cerrados, abonados y oportunamente apro- vechados, producirían una mayor riqueza, incluso ganadera.

La ofensiva privatizadora-desamortizadora se inicia con el Decreto de las Cortes de Cádiz de 4 de enero de 1813 (reiterado en el Trienio liberal por el de 29 de junio de 1822) que pone en venta, con excepción de los ejidos necesarios a los pueblos, todos los terrenos baldíos o realengos, de propios o arbitrios con arbolado o sin él, proceso que continuará el Real Decreto de 22 de julio de 1819.

Un nuevo sistema forestal, y ahora ya en términos de rigurosa moder- nidad, no volverá a establecerse hasta las Ordenanzas de Javier de Burgos de 1833, sistema que sólo es posible comprender si se parte del conocimien- to previo del que fue su modelo: el sistema forestal francés.

B) EL SISTEMA FORESTAL FRANCÉS

El Código Forestal y la Ordenanza Real de 21 de julio de 1824 y 1 de agosto de 1827, respectivamente, crearon en Francia una Administración moderna según el modelo napoleónico, con sus clásicos niveles central y periférico, cuerpos de funcionarios y escuela de formación de Ingenieros de Montes formados en la Escuela Forestal de Nanci, creada en 1824.

A este complejo normativo-burocrático se le encomienda actuar tanto sobre los bienes considerados públicos (los de la Corona, el Estado, los Municipios y Establecimientos públicos), sobre los que la indicada Admi- nistración ejerce derechos de propiedad y de tutela, como de propiedad particular sujetos a intervención administrativa.

El nivel central de dirección lo asume un Director General con sus co- rrespondientes administradores y personal subalterno, y el periférico una organización dividida en 32 conservaciones, 140 inspecciones y 447 canto- nes forestales, servidos por diversos cuerpos de funcionarios rigurosamen- te jerarquizados (conservadores, inspectores, subinspectores, guardas gene- rales, adjuntos, brigadieres, guardas forestales, guardas municipales).

Pues bien, a esta Administración, un verdadero ejército se encomienda en primer lugar el deslinde y amojonamiento de los montes públicos (déli- mitation et bomage). El deslinde no es una facultad ejecutiva de autotutela, sino que se somete al Derecho común en el sentido: 1 Q u e la práctica del deslinde puede ser requerida por la Administración, o por cualquier propie-

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tario limítrofe con los montes públicos; 2.° Que los procedimientos deben ser contradictorios; 3.° Que las acciones para exigir el deslinde son impres- criptibles; 4° Que sólo los Tribunales comunes son competentes en defini- tiva si hay oposición, y en cualquier momento que se produzca, para cono- cer de las acciones correspondientes.

Resulta así que la Administración delimita las propiedades a través de un expediente (procés-verbal) que termina con un decreto del Prefecto, el cual, si se formula oposición en el plazo de un año contado desde su publi- cación, queda invalidado, pasando el conflicto al juez ordinario; transcurri- do dicho plazo sin impugnación, el deslinde se considera definitivo y se impide toda reivindicación ulterior. De igual forma, el amojonamiento, que se ha de hacer de acuerdo con el deslinde, se convierte en judicial si hay oposición de los particulares, bien porque no se acomode al deslinde, bien porque no haya acuerdo sobre la forma de situar los mojones en el terre- no.

La Ordenanza contiene reglas precisas sobre el aprovechamiento de los bosques, regulando la forma de cultivo y su gestión, tanto respecto de los productos principales como de los accesorios (ventas, valoración de los productos, etc.), y también las servidumbres a que están afectados el uso de los productos de los bosques (usages des bois), los pastos y las re- quisas en favor de las obras públicas, de la Marina y del Ejército.

Esta legislación incluye asimismo una precisa definición de los delitos y contravenciones forestales, cuyo conocimiento se atribuye a la Jurisdicción ordinaria penal, si bien su constatación está a cargo de los agentes y guar- das forestales, por medio de expedientes sumarios (procés verbaux), expe- dientes que hacen prueba plena si están revestidos de todas las formalidades legales, es decir, firmados por dos agentes o guardas, o por uno solo si la condena a que ha de dar lugar no ha de sobrepasar los cien francos, salvo que sean combatidos por falsedad sobre los hechos materiales que describen (a cuyo efecto se regula un específico procedimiento). Los atestados, que por falta de los requisitos formales no hacen prueba plena, pueden ser combatidos por todos los medios legales. En las vistas orales, los agentes forestales ostentan el derecho de exponer las cuestiones ante el Tribunal, a cuyo efecto ocupan un sitio al lado de los fiscales.

A las reglas anteriores se someten también los montes de los municipios y establecimientos públicos cuando se consideran susceptibles de una or- denación y explotación regular por la autoridad administrativa que ejerce la tutela sobre dichos bienes. A los órganos rectores de aquéllos no se les reconoce otro derecho que el ser consultados previamente sobre algunas operaciones importantes (deslindes, cortas extraordinarias, etc.). En todo caso, se prohibe la partición de los bienes comunales entre los habitantes y la roturación sin autorización especial del Gobierno. Respecto de los bos- ques particulares, se vuelve a reiterar la prohibición de roturar y se imponen sobre ellos determinadas servidumbres legales.

La prohibición de roturar (défrichement), que ya había establecido la Ordenanza de 1669, fue levantada por la Ley de 29 de septiembre de 1791,