The sources of uncertainty

Casi toda la gente, especialmente los pobres, depende de los ingresos de trabajo como medio de vida, muchos en el sector informal, a través de agricultura de subsistencia o como trabajadores agrícolas para terceros. El riesgo laboral puede reducirse significativamente mejorando el fun- cionamiento de los mercados laborales y persiguiendo políticas macroeco- nómicas sólidas (capítulo 9). Pero ni siquiera un mercado laboral que funcione bien eliminará completamente el riesgo de desempleo. Es más, en años en que las cosechas sean malas o los precios bajos, los ingresos de trabajo pueden no ser suficientes para evitar la pobreza.

Una gama de instrumentos puede ayudar a enfrentar el riesgo de ingresos insuficientes; por ejemplo, seguro de desempleo, asistencia so- cial basada en las necesidades, u obras públicas. Incluso subsidios de alimentación, servicios públicos y vivienda, en parte están engranados para solucionar los problemas de ingresos laborales insuficientes, aun- que con deficiencias notables de dirección al objetivo y, algunas veces grandes costos distorsionadores.

El seguro de desempleo, instrumento obvio para mitigar el riesgo de pérdida del puesto en el sector formal, no funcionará bien en países que tengan sectores informales grandes. Aún así, los programas pueden lo- grar cubrir una proporción útil de trabajadores y reducir un poco la carga de los programas más apropiados para los que están en el sector informal (capítulo 9). Por ejemplo, en 1998, en respuesta a la crisis fi- nanciera de Asia oriental, Corea expandió su programa de seguro de desempleo para jóvenes a las pequeñas firmas y también a los trabajado- res temporales y por días.79

Las transferencias de efectivo basadas en las necesidades, instrumen- to clásico de asistencia social, son comunes en países de altos ingresos. Tales programas son potencialmente muy eficientes. Los costos distin- tos de los de transferencia pueden ser bajos, habitualmente de entre el 5 y el 10% de los costos totales del programa. Los programas no necesa- riamente imponen a los participantes renunciar a ingresos de trabajo, y dan al receptor dinero en efectivo y, por ende, soberanía total de consu- midor.

Pero estos programas enfrentan dos retos. En primer lugar, exigen un mecanismo para apuntar al objetivo. El mecanismo clásico en los países de altos ingresos ha sido una prueba verificada de medios. Debi- do a que en estas situaciones el ingreso es principalmente formal, es posible y no demasiado costoso recoger información precisa sobre ingre- sos y activos. Europa oriental también tiene experiencia satisfactoria con programas con verificación previa de medios, aunque allí la comproba- ción de ingresos y de activos es más difícil y menos precisa que en los países de altos ingresos. Las pruebas de medios representativas de Amé- rica Latina (basadas en indicadores fácilmente observables del ingreso) se ha demostrado que son bastante precisas y de bajo costo. Los países de bajos ingresos que tienen grandes participaciones del ingreso prove- niente del sector informal, experimentan mayores dificultades para es- tablecer un mecanismo de dirección al objetivo. Si bien las evidencias son menos nítidas, los sistemas basados en la comunidad han demostra- do funcionar bien en algunos países en todo el mundo, especialmente en comunidades rurales bastante homogéneas (Albania, Bangladesh, Etio- pía, Indonesia, Uganda y Uzbekistán), donde la captura por parte de la élite no es una preocupación importante. Entonces, el problema de apun- tar al objetivo puede superarse.80

El segundo reto es quizá mayor, tanto por diseño técnico como por apoyo político. Las transferencias basadas en necesidades conlle- van un desincentivo para el trabajo, para aquellos que están en edad productiva, porque su entrada al programa (o el nivel del beneficio) depende del ingreso. Entre los mecanismos tradicionales para mitigar parcialmente los desincentivos para el trabajo están: mantener los be- neficios sustancialmente por debajo del salario mínimo, como en Bulgaria o Rumania, o más bajos que el salario para trabajadores agrí- colas no calificados, como en República del Kirguistán; o la aplicación de un retiro progresivo de los beneficios a medida que aumenten los ingresos, como en gran parte del mundo industrializado; o un crédito tributario sobre ingresos de trabajo, como en Reino Unido y Estados Unidos.81

Una nueva ola de esfuerzos asume un enfoque más activo para esti- mular la independencia o la “graduación” a partir de la necesidad de asistencia, que los mecanismos tradicionales que acabamos de mencio- nar. El programa chileno Puente utiliza trabajo social extensivo para diagnosticar las barreras que tiene cada familia para independizarse y para preparar contratos a la medida del hogar, a fin de enfrentar las más importantes de esas barreras durante un período de dos años. El progra- ma de generación de ingresos de Bangladesh para el desarrollo de los grupos vulnerables (IGVGD dirigido por BRAC) da asistencia en espe- cie a mujeres campesinas indigentes por un período de 18 meses. Du-

Cuadro 7.1 Ejemplos de programas de protección social

Grupo servido Seguridad Social Red de seguridad Regulación complementaria del mercado laboral

Trabajadores pobres Seguro de desempleo Transferencias – Programas de obras públicas Leyes sobre salario mínimo o desempleados – Subsidios generales de alimentos, servicios – Pago de indemnización por despido

públicos o vivienda

Niños no trabajadores Subsidios familiares universal Subsidios por hijos, previa comprobación Leyes sobre trabajo infantil por hijos de medios de vida – Transferencias vinculadas

– Subsidios de maternidad a programas MCH – Alimentación escolar –Transferencias condicionales de efectivo

Ancianos no trabajadores Pensiones de retiro Transferencias – Pensiones sociales Edad de retiro

rante este tiempo, se les exige ahorrar algún dinero y participar en en- trenamiento empresarial. Al final del ciclo, las mujeres tienen la opor- tunidad de “graduarse” en el programa microfinanciero regular. Unos pocos programas, por ejemplo en Rumania y Bulgaria, agregan una exi- gencia de servicio público (desdibujando así la línea entre los programas de asistencia social con comprobación previa de medios y los de obras públicas).82 _{De manera que, ya sea a través de mecanismos tradiciona-}

les o de otros más innovadores, el problema del desincentivo también se puede mitigar.

Los programas de obras públicas que apoyan a los pobres trabajado- res o desempleados, se han utilizado en muchos países (recuadro 7.10). Al ofrecer empleo por bajos salarios, estos programas autoseleccionan a los pobres físicamente aptos, a la vez que evitan tanto la comprobación de medios como los desincentivos para el trabajo. En programas bue- nos, el trabajo está en actividades que tienen altos retornos, que crean activos y servicios. El aspecto de autodirección es útil porque en los países en desarrollo la informalidad es generalizada y los ingresos son difíciles de evaluar. Es doblemente útil como parte de una medida contracíclica en la lucha contra la pobreza durante períodos de crisis –los trabajadores dejan el programa cuando su fuente regular de medios de vida se recupera después de la crisis. Los programas de obras públicas para infraestructura son especialmente bien acogidos en los países de

bajos ingresos, en situaciones posconflicto, y a veces en situaciones posdesastre natural.

Los programas de obras públicas también tienen algunas desventa- jas. La capacidad administrativa para seleccionar y dirigir los programas es significativa. De hecho, los programas buenos que se citan con fre- cuencia son una minoría de todos los programas de obras públicas implementados en el mundo. Muchos han fracasado, a menudo por in- capacidad de ordenar y producir obras públicas útiles, de proveer sufi- cientes insumos distintos de mano de obra, o de fijar la remuneración correcta.

Aun cuando los programas estén bien dirigidos, los beneficios netos que se transfieren a los participantes suelen ser una pequeña porción de los costos totales del programa. En primer lugar, los requerimientos de administración, materiales, equipo y mano de obra calificada pueden ascender hasta el 40 o el 60% del programa. En segundo lugar, los trabajadores tienen que renunciar a algunos ingresos para participar; en ausencia del programa, normalmente ellos son capaces de conseguir tra- bajo por horas o de embarcarse en actividades de autoempleo que pro- ducen bajos retornos. En Trabajar, de Argentina, los ingresos de trabajo que se dejaron de percibir fueron la mitad de los ingresos brutos de trabajo; en el programa Garantía de Empleo de Maharashtra, fueron del 53%; y en el ESF de Bolivia, fueron del 60%.83 _{Teóricamente, los}

RECUADRO 7.10 Programas de obras públicas: aspectos clave En algunos países de medianos ingresos (Chile,

Argentina y Sudáfrica) y algunos de bajos ingresos (Senegal, Kenia, India y Bangladesh) se ha demostrado que los programas de obras públicas funcionan, y en muchos otros no funcionan. Esta experiencia internacional ofrece varias lecciones sobre el diseño y la implementación del programa de obras públicas.

Tasa de remuneración. La clave para la autodirección al objetivo es fijar una tasa salarial suficientemente baja: no superior al salario del mercado para mano de obra no calificada en el sector agrícola o en el informal en un año normal. Si bien determinar el nivel preciso de la tasa de remuneración puede no ser fácil, es preferible empezar con una que sea demasiado baja; si no hay demanda por la remuneración ofrecida, puede elevarse. Fijar un nivel bajo de remuneración sirve más que asegurar que el programa de empleo esté bien autodirigido. También mantiene el incentivo para conseguir trabajo regular en cuanto lo haya, y ayuda a asegurar que el programa llegue a la máxima cantidad posible de personas necesitadas.

Condiciones de elegibilidad. El racionamiento debe evitarse; lo ideal es que el único requerimiento sea la disposición para trabajar por el salario ofrecido. Si el racionamiento resulta inevitable (por ejemplo, si la demanda de empleo a la tasa fijada excede al presupuesto disponible), deben usarse criterios secundarios explícitos: el programa puede apuntar a áreas pobres, el trabajo puede ofrecerse únicamente en estaciones de máxima necesidad, puede limitarse la duración del empleo para cualquier individuo, o pueden implementarse opciones adicionales como

la selección comunitaria de los más necesitados, o una lotería. Lo menos deseable es el racionamiento en el que el ingreso es determinado por capataces o por políticos. La participación de la mujer puede elevarse mediante salarios no discriminatorios, la provisión de atención infantil en el sitio y sanitarios

suficientemente privados.

Garantía de empleo. Un programa laboral que garantiza el empleo puede reducir el riesgo a largo plazo que enfrentan los pobres. Aunque son altamente deseables, las garantías no han sido una

característica de la gran mayoría de los programas públicos de oferta de trabajo. Una excepción la constituye el Programa de Garantía de Empleo de Maharasthra, India, el cual garantiza trabajo manual no calificado dentro del distrito en el término de 15 días a partir del momento de inscripción en el programa de empleo. Si bien esto no necesariamente significa empleo accesible en la localidad, el programa se acerca mucho a la oferta de una garantía de cualquier clase. India anunció recientemente su intención de extender la garantía mediante la provisión de 100 días de empleo en proyectos de obras públicas rurales, a un salario mínimo. El programa no ha llegado tan lejos en la implementación como para extraer lecciones. Murgai y Ravallion (2005) estiman algunos resultados posibles para una gama de parámetros de diseño: la dirección al objetivo puede ser buena y los impactos de la pobreza grandes, pero los costos también pueden ser sustanciales –del 1 al 2% del PIB para el programa de 100 días.

Intensidad en fuerza laboral. La intensidad en mano de obral –es decir, la participación de los costos salariales en los costos totales– debe ser superior a lo

normal para proyectos similares en la misma situación. Hay un trueque entre logros en ingresos inmediatos mediante el empleo de los pobres, y ganancias para los pobres derivadas de la calidad y la durabilidad de los activos creados. En una situación de crisis en la que las transferencias corrientes a los pobres tienen un peso alto, es deseable una alta intensidad en fuerza laboral. Las intensidades laborales promedio oscilan entre 0,5 y 0,65% en los países de bajos ingresos, y son un poco menores en los países de medianos ingresos (0,4), pero en todo caso suelen variar significativamente por subproyecto.

Administración e implementación. Es difícil administrar e implementar un programa efectivo; requiere la selección y el manejo de una plétora de pequeños proyectos en un área geográfica amplia y muchas entidades administrativas. Idealmente, los programas de obras públicas requieren un menú de obras bien integrado al proceso de planeación local y sin embargo elástico en tamaño y en horario. Esto puede ser difícil en situaciones de baja capacidad, debido a la planeación a futuro y la coordinación interagencias que se necesitan. En situaciones de alta capacidad, puede ser difícil adaptar muchos proyectos pequeños, intensivos en mano de obra, a los planes de ciudades de altos y de medianos ingresos relativos a infraestructura sofisticada y a menudo intensivos en capital. Es más, asegurar que el programa de oferta de trabajo se concentre en la pobreza no es fácil, debido a presiones en conflicto ejercidas por grupos objetivo alternativos, como el del desempleado calificado. Fuentes: Subbarao, 2003, y Murgai y Ravallion, 2005.

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Capacidades humanas

ingresos de trabajo a los que hay que renunciar se minimizan permitien- do horarios flexibles o trabajo de medio tiempo, pero esto puede com- plicar la supervisión de las obras públicas y de los trabajadores.