SSP IMPLEMENTATION PLANNING

urante su larga vida, Franco y su régimen pasaron por tres fases, marcadas por dos metamorfosis, aun cuando los propios valores políticos y la autoridad de Franco cambiaron muy poco. Durante la primera fase, de 1936 a 1945, Franco creó un sistema que era de carácter, al menos, semifascista, fuertemente autoritario, nacionalista e imperialista, orientado hacia la Italia fascista y la Alemania nazi. La primera metamorfosis tuvo lugar en 1945, impuesta por la destrucción histórica del fascismo. En su segunda fase, el régimen de Franco fue definido como una democracia orgánica católica, vinculada especialmente por definiciones religiosas y estructurada sobre instituciones corporativas orgánicas, desde la familia católica a nivel de los hogares hasta los sindicatos y las Cortes a nivel nacional. Franco negó toda asociación con el fascismo y la más mínima inclinación a haber entrado en la guerra al lado de Alemania.

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La segunda metamorfosis tuvo lugar en 1959, con la liberalización de la política económica. Aunque el carácter fundamental del régimen cambió muy poco, durante su tercera y última fase se convirtió en una especie de «dictadura del desarrollo», que insistió en el rápido desarrollo económico y el bienestar general y, como norma, siguió políticas culturales y sociales más liberales. No hay indicación alguna de que estos cambios fuesen el resultado de un plan consciente por parte de Franco, sino que se desarrollaron naturalmente a partir de las condiciones existentes a finales de los cincuenta y durante los sesenta, habiendo sido preparado ya el camino por el rechazo final de Franco a las propuestas neofalangistas y la introducción del nuevo liderazgo económico en 1957.

Durante sus dos primeros decenios, el régimen siguió una política económica fuertemente autoritaria, dominada por un complicado sistema de controles y reglamentos oficiales, dirigidos originalmente a conseguir la «autarquía», es decir, la autosuficiencia económica. Esta estructura de nacionalismo económico, que reflejaba el propio convencimiento de Franco sobre el dominio de la política sobre la economía y la necesidad de alcanzar el desarrollo económico nacionalista y la independencia, no consiguieron evitar la miseria económica durante el problemático decenio de los cuarenta, y había sido ligeramente relajada para aprovechar las mejores condiciones internacionales existentes en los años cincuenta. Durante este último decenio, España disfrutó de un elevado índice de crecimiento económico, especialmente en la industria, mediante una industrialización que venía a sustituir la importación, aunque con muy poco interés por el mercado internacional y estando dominada todavía por un esquema nacionalista de economía autoritaria estatal: una política que reflejaba el propio temperamento, las preferencias políticas y las escasas ideas económicas de Franco.

Aunque continuaron aumentando la producción industrial y el consumo español, la política global encontró dificultades crecientes durante los últimos años cincuenta, llegando incluso a correr el riesgo de una quiebra total. Durante los años cincuenta, las importaciones se duplicaron, pero las exportaciones permanecieron estancadas, produciéndose así un desequilibrio imposible de absorber en la balanza de pagos. A partir de 1954, el gobierno tuvo que sufrir déficit financieros constantes, debido, en medida considerable, a las importantes inversiones estatales en el programa industrial autárquico. Hacia 1956, el déficit había empeorado, produciendo una elevada inflación continuada. Por ejemplo, el gobierno ponía en circulación cada vez más papel dinero, pero no estimulaba la agricultura, cuyo bajo

rendimiento exigía el aumento de las compras de alimentos en el extranjero. El déficit comercial llegó a ser tan grave que amenazó la expansión futura de la economía así como la misma supervivencia fiscal del gobierno. Eran indispensables nuevas inversiones de capital y de tecnología, pero sólo podían venir del extranjero, y únicamente

pagarse después de un replanteamiento de la política que animara la producción acelerada de mercancías y servicios para el mercado internacional.

Los ministros económicos del nuevo gobierno de 1957 decidieron enfrentar estos problemas, pero no tenían un modelo teórico coherente ni una política general integrada.

Antes, cuando habían subido la

inflación y el déficit, el gobierno de Franco había mostrado la tendencia a achacarlo a una mala administración o a la falta de

control gubernamental, en lugar de reconocer que la culpa se debía a una política fundamentalmente errónea. Durante 1957-1958, se emprendieron una serie de reformas económicas parciales, destinadas a ayudar a equilibrar el presupuesto e introducir políticas monetarias y de divisas más firmes. Estas reformas corrigieron algunas de las deficiencias anteriores pero fueron totalmente inadecuadas para hacer frente al problema fundamental.

Franco y Carrero Blanco no preveían ningún cambio importante en la política económica, sino más bien algunos ajustes y un mayor rigor en el sistema existente. Hacia finales de 1957, Carrero Blanco distribuyó una nueva propuesta por los despachos de los principales responsables de la economía, presentando un «plan coordinado de aumento de la producción nacional». En lugar de reformar, el plan recomendaba una intensificación de la autarquía, insistiendo en que una movilización masiva, casi estalinista, de los recursos nacionales sería el camino más seguro para el fortalecimiento económico. Esto significaba seguir evitando los mercados internacionales o la necesidad de exportar, y solucionar el problema de la balanza de pagos con una drástica reducción de las importaciones. «Rechazamos de plano, por injusto y egoísta, el acomodaticio argumento de algunos de que España es un país pobre.» El objetivo debería ser «no tener que importar más que elementos de producción»1_{. Aunque reflejaba gran}

parte del pensamiento del mismo Franco, no era tanto una propuesta económica cuanto una proyección doctrinal que los ministros económicos comprendieron que estaba destinada al fracaso total.

El plan hacía caso omiso de la nueva y poderosa tendencia hacia la cooperación económica que había surgido en la Europa occidental, y esa era su intención. Seis gobiernos europeos occidentales acababan entonces de ratificar tratados para establecer la Comunidad Económica Europea. La CEE empezó a existir a comienzo de 1958 y fue un éxito dinámico. Los resultados que consiguió la integración económica europea occidental eran ya evidentes para muchos administradores españoles, y el desarrollo del Mercado Común ejerció muy pronto una fuerte influencia en muchos de ellos, convencidos por fin de que el camino a la prosperidad futura de España no podía estar separado del rápido crecimiento económico de la totalidad de la Europa occidental. La posición de Franco y de

Carrero Blanco se convirtió en una opinión minoritaria incluso entre los principales responsables económicos del régimen.

Con alguna lentitud, Navarro Rubio, Ullastres y López Rodó empezaron a esbozar el esquema parcial de un nuevo programa de liberalización y estabilización económica, cuando, a partir de la primavera de 1958, la oleada de huelgas, empujadas por la inflación, aumentó aún más la presión. Durante este año, el gobierno español entró en la Organización para la Cooperación Económica Europea, el Banco de Exportación-Importación y el Fondo Monetario Internacional, al tiempo que se promulgaba una nueva Ley de Convenios Colectivos que, por primera vez, aceptaba los convenios colectivos locales para los patronos y trabajadores bajo el marco de la Organización Sindical. No obstante, permanecía la patología fundamental de esa estructura económica estrecha, dominada por el Estado, reforzada aún más en diciembre de 1958, cuando la policía capturó a dos agentes suizos dedicados a una masiva evasión de pesetas. Llevaban una lista de 363 españoles ricos y famosos — incluidos, naturalmente, altos cargos del régimen— cuyas cuentas secretas en bancos suizos atendían tales agentes.

A mediados de 1959, después de cuatro años de fuertes déficit en la balanza de pagos e inflación, estalló una crisis. En mayo, la Organización para la Cooperación Económica Europea publicó un informe sobre España, señalando el camino para las principales reformas. En julio, el Instituto Español de Moneda Extranjera estuvo casi a punto de tener que declarar una suspensión de pagos, mientras que el mercado de valores se hundía después de las primeras medidas restrictivas. Con el gobierno cerca de la quiebra, los ministros económicos concluyeron que no podía retrasarse más un cambio en la dirección.

Al principio, Franco no estuvo de acuerdo. En varios discursos recientes, había utilizado el término de «crisis de crecimiento» para explicar las dificultades del momento. Estaba dispuesto a aceptar la necesidad de unas medidas de reforma y recortamiento, pero se resistía a abandonar el marco de la autarquía estatal del régimen. Durante la guerra civil, había mantenido un elevado tipo fijo de cambio para la moneda nacional contra la opinión de la mayoría de sus asesores económicos, y la política había tenido éxito hasta que finalizó el conflicto. Además, desconfiaba fundamentalmente de la economía liberal como de otros muchos aspectos de liberalismo. Su oposición personal a una forma más libre de capitalismo se reflejaba en un memorando que preparó sobre la situación económica:

El interés de la nación, el bien común y la voluntad de los españoles exige imperativamente una transformación del sistema capitalista, acelerar el progreso económico, una más justa distribución de la riqueza, una justicia social, una transformación y modernización del crédito, y la modernización de muchos elementos bases de la producción. Se intenta tachar de socialismo el que el Estado nacionalice determinadas industrias y servicios cuando está aceptado en muchos países que se tienen por liberales y recogido del socialismo como cosa lícita y buena2_.

Así, cuando Navarro Rubio presentó a Franco el esquema de un nuevo plan de estabilización y liberalización, Franco, al principio, «no mostró la más mínima confianza en el mismo»3_{, considerando}

que simplemente se abandonaba gran parte del programa económico antiguo del régimen a favor de intereses privados parcialmente liberalizados. Por otra parte, había considerado siempre que un mayor liberalismo económico se encontraba inherentemente vinculado al liberalismo político y cultural, y que el basarse en la inversión extranjera y el comercio internacional abriría inevitablemente la puerta a influencias políticas y religiosas extranjeras subversivas. No obstante, rechazar la propuesta podría exigir otro cambio de gobierno después de sólo dos años y medio, y Franco tenía una opinión favorable de los nuevos ministros económicos, particularmente de Navarro Rubio, que había sido herido tres veces como voluntario en la guerra civil y posteriormente llegó a ser miembro del Cuerpo Jurídico

2 _{Citado en FF, VI, págs. 107-108.}

Militar. El ministro de Hacienda le presentó, pues, una abrumadora montaña de argumentos y datos técnicos y, al mismo tiempo, apeló a su sentido patriótico y al orgullo nacional, insistiendo en que ninguna otra alternativa podría evitar la quiebra al gobierno. Franco no fue nunca un fanático y, después de algunos días, que se tomó para convencerse de esta combinación de razonamiento técnico y de la llamada a la responsabilidad patriótica, abrió una nueva fase en la evolución de su régimen.

El 22 de julio de 1959 se dictó un nuevo decreto-ley para un plan de estabilización interna y externa de la economía. Su objetivo era el ahorro, la deflación y, sobre todo, una liberalización que abriera la economía al mercado internacional. Se devaluó la peseta y, hacia finales del año, se eliminaron dieciocho organismos gubernamentales de control, y una gran variedad de artículos quedaron liberalizados tanto en la producción nacional como en el comercio exterior. Se eliminó la licencia de importación de 180 artículos considerados importaciones esenciales, que representaban alrededor del 50 por 100 de todas las importaciones, al mismo tiempo que se mantuvieron los controles de otros artículos menos importantes para proteger la reserva de divisas. La inversión interna quedó en gran parte liberada de las restricciones gubernamentales, se fijaron directrices más estudiadas para la inversión oficial y las nuevas normas fomentaron la inversión extranjera para un máximo del 50 por 100 de inversión de capital en cualquier empresa individual. (El límite anterior había sido del 25 por 100, e incluso ese límite había estado protegido con ciertas restricciones, y limitado a algunas clases de empresas.) Las nuevas normas, que simplificaron y agilizaron notablemente los procedimientos, se aplicaron a todas las firmas y permitieron a los inversores extranjeros la libre repatriación de un máximo de un 6 por 100 en dividendos anuales. Evidentemente, no se trataba de un programa a favor de una economía completa de mercado libre, ya que permanecían muchas restricciones, pero permitió al menos crear una apertura significativa a las fuerzas del mercado. De un solo golpe, había sido demolido gran parte, aunque no la totalidad, del sistema falangista de nacionalismo económico semiautárquico.

El Plan de Estabilización representó una sacudida para el hombre de la calle, aumentando temporalmente el desempleo y produciendo un ligero retroceso en la renta real durante un año aproximadamente, pero muy pronto se alcanzaron sus principales objetivos. A finales de 1959, la cuenta de divisas de España mostraba un excedente de 100 millones de dólares. Las nuevas inversiones extranjeras subieron de 12 millones de dólares bajo las antiguas restricciones de 1958 a 82,6 millones en 1960, mientras que, entre 1958 y 1960, el número anual de turistas se duplicó, pasando de tres a seis millones, y a partir de ese momento siguió aumentando rápidamente.

El cambio fue saludado como un éxito importante de los nuevos ministros económicos, que se ganaron el apodo de «tecnócratas». Además de introducir una nueva política, inauguraron un estilo diferente, carente de la ampulosidad ideológica y de la retórica de los portavoces de la autarquía, ya que los ministros del Opus Dei exponían los problemas en un lenguaje directo y práctico que reflejaba sus prioridades en cuanto a la política. Tras sus dudas iniciales, Franco apoyó plenamente la nueva orientación.

Siguieron otras reformas. En 1960, un nuevo arancel sistematizó los cambios en los niveles de protección. Dos años después, se nacionalizó el Banco de España, y se impusieron nuevas normas antimonopolio a la industria y el comercio para fomentar la competencia. Acto seguido, en 1964, se puso en marcha una moderada reforma fiscal que simplificó el sistema fiscal y lo hizo ligeramente más progresivo.

Los ministros económicos habían admirado la planificación indicativa de los administradores franceses durante la década anterior, que presentaba unos esquemas y objetivos generales pero no intentaba regular los detalles o empresas particulares. El primer Plan de Desarrollo español se anunció posteriormente en 1963 y 1964. La versión final fue ligeramente modificada para hacerla más aceptable para Carrero Blanco, e incluso entonces fue fuertemente atacada por los directores del INI. Subrayaba particularmente la metalurgia, las máquinas—herramienta, la construcción de buques, el riego, la industria química, la construcción de carreteras, la mecanización de la agricultura y el desarrollo de la

pesca. Los poderes del Estado seguían utilizándose para favorecer a ciertos sectores por medio de créditos, exenciones fiscales y subvenciones a la exportación, insistiéndose sobre todo en fomentar las nuevas inversiones, aumentar las exportaciones y desarrollar una mayor integración con la economía internacional. Esto no suponía una planificación global precisa, y, en realidad, sus principales beneficios fueron el resultado de las prioridades de la política general y del refuerzo psicológico más que de cualquier plan escrito detallado.

En conjunto, los últimos veinticinco años de la vida y dictadura de Franco, de 1950 a 1975, fueron la época de mayor crecimiento económico sostenido y aumento del nivel de vida de toda la historia española. Durante ese período, sólo Japón consiguió un progreso proporcionalmente superior al de España. Si Franco levantara ahora la cabeza y se le preguntara al respecto, contestaría sin dudar un momento que ese había sido siempre su plan. Desde luego, ya desde el comienzo, Franco subrayó su decisión de desarrollar la economía de España y conseguir un mayor nivel de bienestar; no obstante, las políticas últimas que consumaron el desarrollo fueron, evidentemente, muy diferentes de las iniciadas por Franco en los años cuarenta. Aunque, por sí mismo, Franco habría sido totalmente incapaz de concebir el programa de liberalización que consiguió en última instancia elevar la economía a tal altura, tuvo al menos la perspicacia de aceptarlo cuando se vio enfrentado a la ruina económica. Una vez más, demostró una flexibilidad ideológica y política muy superior a la de otros muchos dictadores del siglo y, en gran medida, se sintió al principio satisfecho con los resultados.

El crecimiento más rápido de todos fue el conseguido durante el período de 1961 a 1964, que registró un aumento medio anual real del producto nacional bruto del 8,7 por 100. El aumento de las inversiones extranjeras y de las exportaciones se había convertido en un punto vital del programa, y ambas aumentaron a ritmo impresionante. La industria española del turismo se desarrolló, convirtiéndose en una de las más importantes y eficientes del mundo, representando en un momento dado al menos un 9 por 100 del producto nacional bruto. La austera y neotradicionalista España se transformó rápidamente en un país para pasar unas maravillosas vacaciones, con las consecuencias culturales a las que no podía ser inmune la población autóctona.

Así pues, la auténtica revolución española no fue el fracasado proyecto colectivista de 1936-1939, sino la transformación social y cultural forjada por la industrialización de los años sesenta y setenta. La rápida urbanización despobló los pequeños pueblos rurales y distritos agrícolas que, al menos en el norte, habían proporcionado gran parte de la estructura básica de la sociedad y cultura tradicionales. Hacia la época de la muerte de Franco, el 40 por 100 de la población laboral trabajaba en el sector terciario (reflejando el impresionante aumento del turismo), el 38 por 100 en la industria y sólo un 22 por 100 en la agricultura. Este ritmo de desarrollo cambió la dirección de la psicología social, que sintonizó aún más con el consumismo y la cultura hedonista del mundo occidental de la segunda mitad del siglo XX.

El importante desarrollo no sólo aumentó la renta nacional sino que empezó también a redistribuirla, a medida que la población alcanzaba cotas más altas de educación, era más urbana y trabajaba en mayor número en la industria. Cuando se inició la nueva política económica, la renta estaba peor distribuida en España que en la Europa del noroeste, aunque notablemente mejor que en la América Latina. Durante los últimos quince años de la vida de Franco, sin embargo, la participación en la renta nacional de la población ordinaria a través de sueldos y salarios aumentó en el increíble margen de casi un 20 por 100. Hacia 1975, esa proporción había alcanzado aproximadamente el mismo nivel que en la mayoría de los restantes países de la Europa occidental. El consiguiente aumento del nivel de vida fue, naturalmente, el más importante de la historia española, al mismo tiempo que la semana laboral media bajaba de las 49 horas de 1964 a las 44 de 1975.

Durante los últimos quince años del régimen de Franco, España se convirtió así, por primera vez, en un país industrializado y, de acuerdo con los patrones vigentes en el resto del mundo, relativamente rico. Hacia finales de 1973, la renta per cápita superó los 2.000 dólares, colocando a España por delante

de Irlanda y Grecia, así como de Portugal y de la mayoría de los países comunistas de la Europa del Este.

No obstante, después de que, en 1966, se redujera la censura, la política económica sufrió una avalancha de críticas sin precedentes. Los comentaristas sostenían que España seguía sin conseguir