Bajo las administraciones del presidente Carlos Menem (1989-1999), el gobierno argentino retomó el proyecto socioeconómico neolibe- ral que solo se había cumplido parcialmente durante la dictadura de 1976-1983. El gobierno nacional promulgó políticas impulsadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, siguiendo un amplio programa de privatizaciones y desregulación del trabajo, al tiempo que eliminaba aranceles y aplicaba una política monetaria que equiparaba el peso argentino con el dólar estadounidense. En el sector agropecuario, estas políticas implicaron la eliminación de medidas regulatorias (tales como el control de los precios y de la comercia- lización de los granos, la carne, el algodón, el azúcar, etc.), el levan- tamiento de los aranceles para los suministros agrícolas (semillas, agroquímicos, maquinaria), y la promoción de productos de exporta- ción (Teubal, Domínguez y Sabatino, 2005). Este “clima de negocios” atrajo a la Argentina a corporaciones transnacionales (por ejemplo, Monsanto) y alentó su expansión (por ejemplo, Cargill).
En este contexto de neoliberalización, la producción de bienes agro-exportables se expandió geográfica y socialmente. El principal cultivo que lideró esta expansión fue la soja, luego de que en 1996 se comercializaran las semillas de soja genéticamente modificada (GM), resistente al herbicida glifosato. Las empresas transnacionales se for- talecieron o crearon sucursales locales para promover la agricultura orientada a la exportación, fomentando redes con asociaciones loca- les de extensión agrícola. Estas redes proporcionaron el apoyo insti- tucional para promover el “paquete tecnológico” transgénico, es decir, la combinación de semillas genéticamente modificadas, agroquímicos (el herbicida Roundup) y maquinaria (por ejemplo, sembradoras y cosechadoras) (Gras y Hernández, 2009: 20). En 1997, se cosecharon en Argentina cerca de 6,7 millones de hectáreas de soja; en 2002, la soja GM cubría más de 11 millones de hectáreas, cerca de una cuarta parte de las tierras cultivables del país (en 2015, al final de la adminis- tración de Cristina Kirchner, la superficie sembrada de soja alcanzó
cerca de 20 millones de hectáreas)4. A principios de los años dos mil,
la soja también comenzó a desplazar a otras producciones agrícolas tradicionalmente orientadas al mercado interno. Entre 1996 y 2002, la producción de maíz disminuyó 8%, mientras que la producción de girasol y trigo se redujo en un 5% y 13%, respectivamente (Teubal, Domínguez y Sabatino, 2005: 53). Se estima que la diversidad total de
4 Datos oficiales del Ministerio de Agroindustria, disponibles en <https://datos.ma- gyp.gob.ar/>.
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cultivos en la agricultura argentina disminuyó un 20% entre 1990 y 2006 (Aizen, Garibaldi y Dondo, 2009). Durante la década del noventa, el número de trabajadores rurales permanentes también disminuyó notablemente, de más de 1 millón a 775 mil, una disminución del 25%. El predominio de la soja transgénica en el decenio 1996-2006 también significó que los trabajadores rurales recibieron 500 millones de dólares menos en salarios (en valores constantes), debido en parte a la disminución de la demanda de mano de obra en la producción de soja, pero principalmente a causa de la eliminación de trabajos en la producción de cultivos desplazados por la soja (Rodríguez, 2010: 232).
Los actores sociales que lideraron esta expansión agraria fueron las empresas “mega-agrícolas”, los contratistas (de maquinaria agrí- cola y servicios agrarios), los grandes terratenientes, los “pooles de siembra” (fondos de inversión agraria), y una minoría de agricultores de mediana escala. Durante los años noventa, las organizaciones de propietarios de tierras y las asociaciones de agro-negocios apoyaron con entusiasmo y se beneficiaron enormemente de las políticas neo- liberales, que tuvieron efectos deletéreos para otros actores agrarios. Los datos agregados del Censo Agropecuario Nacional muestran que en la década del noventa, una quinta parte de todas las explotaciones agropecuarias dejó de operar. La resultante concentración de la tierra afectó particularmente a pequeños agricultores y campesinos: en el estrato de fincas de 10 hectáreas o menos, desaparecieron más de 38 mil explotaciones5.
A principios de la década del noventa, muchos agricultores tra- taron de adaptarse al nuevo escenario neoliberal endeudándose, para así expandir su escala de producción. Sin embargo, la tendencia a la baja de los precios de los productos exportables a mediados de los años noventa forzó a muchos de ellos a vender sus tierras luego de ir a la quiebra (Gras, 2009: 351). Para otros actores, no obstante, este escenario presentó una oportunidad. Los fondos de inversión agríco- la o “pools de siembra” se multiplicaron en los años dos mil. Estos acuerdos consisten en emprendimientos conjuntos entre inversores (agrarios y no agrarios), que aportan capital para alquilar tierras por dos o tres cosechas y contratan a un agrónomo para la gestión de los campos. Algunos productores medianos se convirtieron así en “peque- ños rentistas”, ya que las llamadas mega empresas alquilaban miles de hectáreas. Los pooles son solo una de las diversas formas de inversio-
5 En 1988 había aproximadamente 421 mil explotaciones agropecuarias en Argen- tina y 333 mil en 2002. Es decir, cerca de 88 mil explotaciones desparecieron durante los años noventa. Para más análisis de estas tendencias, ver Teubal, Domínguez y Sabatino (2005).
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nes a corto plazo que han florecido en la región pampeana desde fines de los años noventa (Bisang, Anlló y Campi, 2008).
Las “mega-empresas” agrícolas son otro tipo de compañías que han liderado el boom agro-exportador en Argentina. Estas empresas alcanzan economías de escala alquilando cientos de miles de hectá- reas en lugar de comprar la tierra, lo que inmovilizaría su capital (Po- sada y Martínez de Ibarreta, 1998). Las empresas de agro-negocios de tamaño mediano que ofrecen servicios agrícolas también se expan- dieron en este período. Muchos de estos contratistas son agricultores familiares que se convirtieron en pequeños rentistas, quienes pasan a alquilar sus tierras a grandes empresas agroindustriales para luego ofrecer sus servicios a otras empresas de agro-negocios o a producto- res de la zona (Gras, 2009).
Mientras que los actores agrarios y financieros (en su mayoría ar- gentinos) están involucrados en la producción de commodities orien- tados a la exportación, las corporaciones globales del agro-negocio son quienes dominan las cadenas agroexportadoras en sus eslabo- nes iniciales (vendiendo insumos) y finales (acopiando y exportando la cosecha de soja y sus derivados). A medida que se consolidaba la neoliberalización agraria, las empresas de agro-negocios ocuparon posiciones dominantes en los circuitos agroexportadores mediante la venta de insumos (como semillas, agroquímicos y maquinaria), el procesamiento de cultivos (por ejemplo, la soja en aceite y alimento para animales) y la exportación de productos al exterior. A mediados del 2000, siete empresas (Cargill, Bunge, Nidera, Vicentin, Dreyfus, Pecom-Agra y AGD) controlaban el 60% del mercado agroexportador en Argentina (Teubal, Domínguez y Sabatino, 2005: 46).
Las políticas de desregulación y “libre comercio” profundizaron las desiguales geografías del campo argentino, históricamente fractu- rado entre la región pampeana y el interior. Las regiones norteñas de la Argentina fueron duramente golpeadas por el desmantelamiento de los mecanismos y organismos que, durante la mayor parte del siglo XX, regularon las agroindustrias orientadas hacia el mercado inter- no. A medida que las políticas económicas nacionales reorientaban la agricultura hacia los mercados globales, los pequeños agricultores y campesinos que eran una parte subordinada pero integral del desa- rrollo regional y la agro-industria fueron cada vez más marginados. Estas desigualdades geográficas y económicas iniciadas por la neoli- beralización, a su vez, también profundizaron el proceso histórico de “blanqueamiento” de la Argentina al restarle importancia al rol de los pueblos originarios (Chamosa, 2008; Gordillo y Hirsch, 2003). Este proceso se vio acompañado por la invisibilización de las poblaciones campesinas en el discurso nacional y las políticas rurales (Barbetta,
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Domínguez y Sabatino, 2012). Los campesinos-indígenas y los peque- ños productores, sin embargo, todavía representan una gran propor- ción de agricultores en las regiones del Norte. Ellos representan, por ejemplo, entre el 69% y el 83% de los productores rurales de la región del Chaco, el 73% en el área subtropical del Noroeste, y el 87% en la región de la Puna, en la meseta de los Andes (Juárez et al., 2015: 54).
En la década del noventa, los campesinos y los pueblos indíge- nas reaccionaron ante las dislocaciones producidas por la expansión del neoliberalismo agrario creando nuevas organizaciones o reacti- vando algunas de las que surgieron en la década del setenta. A fines de los años sesenta, el Movimiento Rural de la Iglesia Católica —or- ganización inspirada en los principios y prácticas de la Teología de la Liberación— fue decisivo en la creación de Ligas Campesinas en el Norte Argentino, en las provincias de Misiones, Chaco, Corrientes, Formosa y Santa Fe (Ferrara, 1973; Roze, 1992). Durante la dictadura militar de 1976-1983, los miembros de las Ligas Campesinas fueron duramente reprimidos, encarcelados y torturados. En la década del noventa, los líderes que sobrevivieron reorganizaron muchas de estas organizaciones o crearon nuevos movimientos campesinos (Ferrara, 2007). En el norte de Argentina, la región andina y la Patagonia tam- bién se crearon varias organizaciones que representan a los pueblos indígenas. Estas organizaciones campesino-indígenas incluyeron el MOCASE (Movimiento Campesino de Santiago del Estero), la UNPE- PROCH (Unión de Pequeños Productores del Chaco), el MAM (Mo- vimiento Agrario de Misiones), el MOCAMI (Movimiento Campesino de Misiones), el MOCAFOR (Movimiento Campesino de Formosa), la UST (Unión de Trabajadores Rurales Sin Tierra de Mendoza), el MCC (Movimiento Campesino de Córdoba), la Red Puna (organizaciones de pueblos indígenas en la provincia de Jujuy), y el CAI (Consejo Ase- sor Indígena, organización mapuche en la Patagonia), entre muchas otras (Briones, 2005; Domínguez, 2009). Varias de estas organizacio- nes funcionan como redes más amplias de pequeños grupos locales de familias campesino-indígenas.
Además de la organización colectiva, las familias campesinas y los grupos indígenas recurrieron a programas creados para amorti- guar los impactos de la neoliberalización. Es importante subrayar que durante los años noventa, el Estado reguló su propia desregula- ción. Aunque se desmantelaron muchos organismos y mecanismos, se crearon y ampliaron nuevos programas. Estas tendencias aparen- temente contradictorias reflejan el doble papel del Estado durante los procesos de neoliberalización, un proceso simultáneo de retracción y expansión, o lo que los geógrafos Jamie Peck y Adam Tickell (2002: 391) caracterizan como un “proceso dual de financiarización en el
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ámbito de la política económica y activación en el campo de la políti- ca social”. En Argentina, el despliegue del Estado en las zonas rurales se expresó en varios programas de desarrollo iniciados a mediados de los años noventa.
El Programa de Pequeños Productores del Noreste de Argentina (PNEA) fue lanzado en 1991, después de 1997 continuó como PRO- DERNEA (Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del No- reste Argentino), y luego fue ampliado al Noroeste argentino como PRODERNOA. El objetivo declarado de estos programas era aumen- tar los ingresos de los pequeños agricultores “a través de su integra- ción competitiva, equitativa y sostenible” en los mercados (Manza- nal, 2000: 9). Para ser elegibles, los agricultores tenían que vivir en el campo, sus fincas no deberían tener más de 25 hectáreas y la tierra debía ser la principal fuente de trabajo para la familia. El programa distribuía créditos de hasta 5.000 dólares por agricultor o 50.000 dó- lares por grupo (entre 1991 y 2002, un peso argentino equivalía a un dólar estadounidense) para apoyar proyectos de desarrollo organi- zacional, asistencia técnica y desarrollo comercial y agroindustrial. Entre 1998 y 2004, estos programas distribuyeron 136 millones de dólares entre más de 50 mil familias. El PROINDER (Proyecto de De- sarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios) operó entre 1998 y 2003, con un préstamo combinado de US$ 100 millones del Banco Mundial y el gobierno argentino. El programa otorgó subvenciones a 40 mil familias que presentaron propuestas de proyectos de infraes- tructura para uso público. Estos programas fueron ejecutados por un organismo nacional, la Secretaría de Agricultura, que dependía del Ministerio de Economía.
El INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) gestionó otro amplio programa llamado PROHUERTA, que comenzó en 1990 con el objetivo de mejorar la producción de alimentos para el auto- consumo. El programa distribuyó semillas y otros insumos y organizó talleres en todo el país, llegando a 2,9 millones de beneficiarios (DDA, 2003). Estos programas tuvieron el objetivo explícito o implícito de disminuir el impacto del neoliberalismo agrario y fueron financiados a través de préstamos del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrario de la FAO, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. También compartían una orientación hacia la “asis- tencia” de los pobres rurales en lugar de iniciar una transformación estructural que los favoreciera (Manzanal, 2000).
El PSA (Programa Social Agropecuario) fue la principal iniciativa lanzada en este contexto. Mientras que la mayoría de estos programas tenían una duración de cuatro a cinco años, el PSA se convirtió en un
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pilar de la política social orientada al campesinado en la Argentina. El PSA tenía oficinas en todas las provincias con una importante pobla- ción rural desposeída y su personal estaba en contacto frecuente con organizaciones campesinas locales, sus líderes y miembros. Desde su creación en 1993, el PSA ha recibido un promedio de 10 millones de pesos anuales para ayudar a cerca de 160 mil “productores minifun- distas” o pequeños agricultores (Manzanal, 2000). Para acceder a los fondos, los agricultores tenían que crear un grupo de al menos cuatro familias, y podían solicitar créditos (sin intereses) de hasta $200 por familia o $2.000 por grupo. Estos créditos serían reembolsados por el PSA para ser luego usados como crédito para otros grupos. Los agri- cultores también podrían solicitar sumas mayores, de hasta $3.000 por familia y $100.000 por grupo a tasas de interés bajas (entre 4 y 6 por ciento).
El lenguaje utilizado en los documentos del PSA a menudo se refiere a la “asistencia” dada a los “grupos vulnerables”, con el fin im- plícito de convertir a los agricultores en empresarios. Se puede tomar, por ejemplo, esta evaluación del PSA realizada por la agencia encarga- da del programa, la Secretaría de Agricultura (SAGPyA):
Con el objetivo deliberado de minimizar el costo del ajuste, la SA- GPyA adoptó una política de tipo compensatoria y diferenciada, con el propósito de que todo productor que estuviera dispuesto a hacer lo necesario para recuperar eficiencia, competitividad y rentabilidad, o para adquirirlas, contara discriminadamente con la ayuda del Estado. (DDA, 2003: 9, énfasis propio)
En conjunto, todos estos programas reprodujeron una piedra angular del enfoque neoliberal sobre las formas de gobierno: una división ta- jante entre políticas económicas y políticas sociales, asignando a estas últimas el papel de una “red de seguridad”.