El servicio de energía eléctrica en Colombia se empezó a prestar a fines del siglo XIX y su desarrollo fue el resultado de la iniciativa de inversionistas privados, quienes constituyeron las primeras empresas que tenían como finalidad generar, distribuir y comercializar electricidad. El esquema de propiedad privada se mantuvo durante la primera mitad del Siglo XX, presentándose luego un cambio gradual en la propiedad de las empresas existentes hasta su completa estatización, cambio que fue presionado por la clase política de las diferentes regiones, fundamentado en el paradigma que relaciona electricidad y desarrollo económico.
En términos de crecimiento y estructuración, el sector energético en Colombia ha pasado por tres periodos característicos.
♦ Una etapa de grandes problemas para el sector que duro hasta 1991. ♦ Un periodo de grandes reformas y cambios después de 1991.
♦ Una fase de consolidación y ajustes a las políticas y reglas para las entidades que intervienen en la prestación del servicio de Energía Eléctrica en Colombia después de 1998.
Con respecto al sector energético, Colombia era un modesto exportador de petróleo hasta los años 1973-1974. Debido a una reducción de la producción y al crecimiento de la demanda se convirtió en importador en 1975, por lo menos en pequeñas cantidades, en medio de la primera crisis del petróleo. A pesar de una cuenta petrolera significativa y creciente en los últimos años en la década del 70 el crecimiento extraordinario de los precios del café y de las exportaciones cafeteras, compensaron con creces los efectos macroeconómicos de los gastos petroleros, hasta la aparición primero del campo Caño Limón en Arauca en 1982 con el cual Colombia recuperó su condición de país exportador de petróleo y posteriormente en la década de los noventa Colombia prolongó su autosuficiencia petrolera, con el descubrimiento de los campos Cusiana y Cupiagua, en el departamento del Casanare.
Para el sector eléctrico la década de los 60 significó un periodo de grandes reformas institucionales. Los sistemas de la Empresa de Energía de Bogotá, Empresas Públicas de Medellín, Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca e Instituto Colombiano de Energía Eléctrica con su filial Central Hidroeléctrica de Caldas crearon a ISA y se interconectaron con el apoyo del Banco Mundial. También le entregaron a ISA el monopolio respecto a la
construcción y la operación de nuevas plantas de generación comenzando por la planta de Chivor de 1000 MW15.
La demanda de electricidad ha seguido en términos generales la evolución económica. Hasta finales de los 70 el consumo de energía se incrementó con tasas superiores a 10% anual. Durante la recesión de los años 80 el crecimiento de la demanda de energía se redujo, la capacidad del sector eléctrico para seguir la demanda no ha sido particularmente notoria debido a: rezagos en la construcción y a un programa de inversiones inflexibles, así como crisis financieras debidas a los niveles tarifarios inadecuados. Con el objeto de corregir el déficit esperado para los años ochenta el sector se embarcó en un plan ambicioso de construcción de plantas hacia finales de la década de los 70 hasta percatarse, en 1984 que la demanda que pretendía atender no se habría de materializar.
De esta manera comenzó un periodo de crisis financiera permanente, en el cual el sector fue incapaz de generar recursos suficientes para atender su servicio de deuda. La situación se agravó en 1985 con la devaluación del peso con el objeto de corregir su sobrevaluación durante los años del boom cafetero. Las deudas del sector, cuya mayor parte estaban en moneda extranjera, tenían que ser atendidas con financiamiento del gobierno que siempre vio estas operaciones un factor negativo con respecto a sus esfuerzos para atender necesidades en otras áreas de la economía.
El sector eléctrico colombiano para finales de los ochenta se había convertido en un problema económico crónico para el gobierno y un obstáculo al desarrollo, debido a la magnitud de los recursos que consumía y a su escasa generación de fondos. Esto se manifestaba por la inhabilidad para cubrir su servicio de deuda y una dependencia creciente respecto a fondos públicos. A pesar de un número de programas de ajuste, la raíz del problema estaba en ciertas fallas institucionales básicas que se pusieron de manifiesto llevando a poner en tela de juicio la estructura del sector y generando la voluntad política para llevar a cabo reformas estructurales de fondo16.
La política del gobierno de los años 1990-1994 estaba orientada hacia la apertura de la economía y a una liberación del comercio, dentro de este marco, junto al bajo desempeño del sector eléctrico, el gobierno apoyo una reestructuración institucional integral de la industria de la electricidad.
Las reformas del sector eléctrico colombiano durante los años noventa surgieron como respuesta a una crisis continua en el funcionamiento y financiación del
15 BANCO MUNDIAL., Modelos internacionales de organización del sector eléctrico, Editorial CONSEJO
sector, ocasionada en parte por la falta de separación de las funciones del Estado como empresario, como fijador de políticas para el sector y como regulador. Esta falta de separación de papeles del Estado, en parte en conflicto, resultaba en la provisión de incentivos perversos para los administradores del sector, dificultando su manejo eficiente, comprometiendo la capacidad del Estado para endeudarse y creaba un alto grado de politización en las decisiones del sector a todos los niveles, conduciendo a su no sostenibilidad.
El fracaso del modelo, basado en monopolios estatales verticalmente integrados, para obtener los recursos necesarios para la expansión y operación del sistema, y el pobre desempeño de las empresas del sector, impusieron una excesiva e insostenible carga fiscal sobre las finanzas del Gobierno Nacional.
La reforma constitucional de 1991 posibilitó una transformación radical del sector eléctrico colombiano. De un esquema planificado ex ante y administrado por técnicos, pero cuyo control residual estaba en manos de intereses parlamentarios, se pasó en 1995 a un esquema de libre entrada de agentes, la conformación de una Comisión de Regulación, un mercado competitivo en el segmento contestable del negocio (generación) y la regulación de los segmentos no contestables (transmisión y distribución). El nuevo orden comenzó su funcionamiento con un sector en manos publicas (en su mayoría de orden local o regional) que empezó a ser privatizado a través de la compra de activos existentes –inicialmente en generación-, participación accionaría, y después en empresas de distribución. Respecto a los servicios públicos, la constitución del 1991 (Titulo XII, Capitulo 5, de la finalidad social del Estado y de los servicios públicos), impuso al Estado las responsabilidades de: asegurar su prestación eficiente, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o particulares y ejercer la regulación, control y vigilancia de los mismos. Se estableció además que puesto que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, su atención debe propender por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Además se determinó que el Estado se encargara de la regulación, el control y vigilancia de dichos servicios y se facultó para que por medio de Ley aprobada se determinaran las actividades estratégicas que permitieran la mejor prestación de los servicios públicos. Dentro de este contexto se expidieron las leyes 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y 143 de 1994, mediante la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional17.
Con esta nueva regulación de los servicios públicos de energía eléctrica, se buscaba asegurar una oferta energética eficiente y definir condiciones de
prestación que contribuyan al bienestar de los usuarios. Para lograr lo anterior se debía promover y preservar la libre competencia y fijar normas para evitar abusos de carácter monopólico u oligopólico. Con el fin de regular los monopolios se utilizan tres instrumentos básicos: las tarifas, los planes de gestión y resultados de las entidades prestadoras, y las restricciones en la participación accionaría18. La reforma eléctrica implantada con las leyes 142 y 143 de 1994, creó un mercado mayorista competitivo, con el fin de lograr la eficiencia en la prestación del servicio de electricidad y la libre entrada de agentes interesados en prestarlo. Este mercado se denomino Mercado de Energía Mayorista – MEM y en él participan los agentes que desarrollan las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización19.
El 29 de diciembre del 1992, con fundamento en el articulo 20 transitorio de la nueva Constitución Política, el Gobierno expidió el decreto 2119 que reestructuro el Ministerio de Minas y Energía (MME), y creó la Comisión de Regulación Energética, CRE. Luego con la expedición de las leyes 142 y 143 de 1994, esta entidad se transformo en la Comisión de Regulación de Energía y Gas, Creg, hoy organizada como una Unidad Administrativa Especial del MME. Su función principal de la CREG, de acuerdo con las leyes 142 y 143 de 1994 es realizar funciones de regulación para: crear las condiciones que garanticen una oferta energética, liberar el mercado, definir las metodologías para los calculo tarifarios a usuarios regulados, así como también expedir regulaciones particulares para la autogeneración y cogeneración de electricidad, establecer los criterios para la fijación de compromisos de ventas garantizadas de energía, fijar el reglamento de operación para realizar el planeamiento y la coordinación de la operación del sistema interconectado nacional y para regular el funcionamiento del mercado mayorista de energía y gas.
Con el nombramiento del Superintendente se inicia el funcionamiento de la entidad de control, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD, creada por la Constitución política de 1991 y reglamentada por la Ley 142. Esta entidad fue creada para vigilar la competencia en el mercado, la administración de las empresas, la seguridad y el cumplimiento de los estándares de servicio. La SSPD informa y da conceptos sobre la gestión de los prestadores, en particular a la CREG y al MME. Establece los sistemas de información que deben aplicar las empresas y la que deben proporcionar al público. Proporciona orientación y apoyo para la participación de la comunidad especialmente a través de comités de desarrollo y control social.
18 UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA., Regulación de energía eléctrica y gas natural,
Análisis comparativo, Editorial UPME, Bogotá, 1997,p. 24.
Además se creó la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, encargada de la planeación energética. Entre otras de sus funciones son la de elaborar el Plan de Expansión de Generación y Transmisión de referencia, las proyecciones de demanda de energía eléctrica y el Plan Energético Nacional.
Con la adopción del nuevo modelo de desarrollo el sector buscaba liberarse del círculo vicioso en que se encontraba. Una nueva definición del papel del Estado le permitiría concentrarse en el papel de regulador y de trazador de políticas dejando espacio para que las actividades empresariales sean desarrolladas por agentes privados.20
La Ley Eléctrica define claramente las funciones de dirección, planeación, regulación, operación y control y vigilancia, tal como se detalla en la Tabla 3-1.
Tabla 3-1. Marco Institucional del Sector Eléctrico
Fuente: Empresa de Energía de Bogotá
A continuación se presenta un resumen histórico de los eventos que se consideran destacables en el desarrollo de la industria de la energía eléctrica..
♦ 1893 -1990 : Bogotá entra a participar en las Empresas Unidas de Energía Eléctrica de Bogota. American and Foreing Power Compañy y Electric Bond and Share compran gran parte del mercado eléctrico. Creación de la Central Hidroeléctrica de Alto Anchicayá (Chidral). Se hace el primer plan nacional de
20 AYALA U, MILLÁN J., La sostenibilidad de las reformas del sector eléctrico en Colombia, Editorial
electrificación. Se diseña el plan nacional de electrificación 1965-1975 y se recomienda la interconexión nacional. Creación de ISA y la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (Corelca). Creación de la Comisión Nacional de Energía (CNE)
♦ 1991-1997: Se lanza en el gobierno Gaviria la privatización del sector eléctrico. Se creó la CREG, la UPME y la Unidad de Información Minero Energética (UIME). Expedición de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios y la Ley Eléctrica con el propósito de fomentar la competencia y la participación del sector privado en el desarrollo del sector eléctrico. Organización de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Se pone en funcionamiento la Bolsa de Energía. Entra en operación comercial la primera planta a riesgo del mercado, Flores II con 100 MW. Venta de activos de generación (Chivor, Betania, Termotasajero, Termocartagena y el 65% de EPSA) propiedad de la Nación. Capitalización de la Empresa de Energía de Bogotá en una casa matriz y dos filiales, las empresas de generación y comercialización Emgesa y de distribución y comercializador Codensa. El negocio de transmisión se mantiene en la casa matriz. Se constituye la Asociación Colombiana de Generadores de Energía, Acolgen.
♦ 1998-2003: El concejo de Medellín decide mantener el carácter público de Empresas Públicas de Medellín. Se constituye la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica, Asocodis. Se constituye la Asociación de Comercializadores de Energía, Acce. Se suspenden los procesos de venta de Isagen e Isa a inversionistas estratégicos. Se limita a un valor establecido por la CREG el precio de reconciliación de la generación fuera de mérito. ISA coloca el 24% de sus acciones en poder del público mediante dos procesos de oferta en la Bolsa de Valores. Se llevan a cabo transacciones internacionales de energía entre los mercados de los países.
3.2 EVOLUCIÓN Y MARCO LEGAL Y REGULATORIO DEL SISTEMA DE