Zona Total
Urbana Rural
Nivel SISBEN 2003 Nivel SISBEN 2003 Nivel SISBEN 2003
Pobreza por NBI, LP, Estratos y Deciles de ingreso
y del ICV Total
1 y 2 3 4 a 6 Total 1 y 2 3 4 a 6 Total 1 y 2 3 4
Distribución de la población clasificada en los niveles del índice Sisben por pobreza (NBI y LP) y estratos socioeconómicos (porcentajes verticales)
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
NBI metodología propuesta
Sin NBI 69,3 52,9 87,0 97,6 79,1 66,5 90,6 98,7 39,0 21,0 70,0 93,2
Con NBI 30,7 47,1 13,0 2,4 20,9 33,5 9,4 1,3 61,0 79,0 30,0 6,8
Miseria metodología propuesta
Sin Miseria 87,1 77,9 98,2 99,8 93,8 88,9 98,8 99,9 66,5 52,0 95,4 99,3 Con Miseria 12,9 22,1 1,8 0,2 6,2 11,1 1,2 0,1 33,5 48,0 4,6 0,7 NBI actual Sin NBI 82,3 71,7 94,4 99,2 90,1 83,8 95,9 99,5 58,6 43,2 87,3 98,3 Con NBI 17,7 28,3 5,6 0,8 9,9 16,2 4,1 0,5 41,4 56,8 12,7 1,7 Miseria Actual Sin Miseria 94,5 90,3 99,7 100,0 97,8 95,9 99,9 99,9 84,4 77,1 99,1 100,0 Con Miseria 5,5 9,7 0,3 0,0 2,2 4,1 0,1 0,1 15,6 22,9 0,9 0,0
POBREZA POR INGRESOS
No pobre 51,6 33,7 67,9 92,6 56,4 36,9 71,2 95,6 37,0 26,0 52,0 80,5 Pobre 48,4 66,3 32,1 7,4 43,6 63,1 28,8 4,4 63,0 74,0 48,0 19,5 Indigencia No indigente 83,4 75,1 92,3 98,1 86,6 78,8 93,5 98,8 73,7 66,3 86,7 95,4 Indigente 16,6 24,9 7,7 1,9 13,4 21,2 6,5 1,2 26,3 33,7 13,3 4,6 Estrato de EE Sin servicio de EE 4,3 7,6 0,4 0,0 0,2 0,5 0,0 0,0 16,9 24,2 2,4 0,0 Pirata 1,3 2,1 0,4 0,4 0,7 1,4 0,0 0,0 3,2 3,6 2,3 2,1 Estrato 1 19,9 32,0 5,5 2,6 14,6 28,4 0,0 0,0 36,1 40,7 31,8 13,1 Estrato 2 39,1 56,9 18,2 13,6 39,5 69,4 10,2 0,0 38,0 27,6 56,1 68,8 Estrato 3 25,8 0,3 74,9 2,8 33,3 0,1 89,7 0,6 2,5 0,7 4,3 12,0 Estrato 4 6,0 0,1 0,3 53,4 7,6 0,0 0,0 66,2 0,8 0,3 1,7 1,5 Estrato 5 1,8 0,0 0,0 16,2 2,3 0,0 0,0 20,2 0,0 0,0 0,0 0,3 Estrato 6 1,2 0,0 0,0 10,7 1,5 0,0 0,0 13,0 0,2 0,0 0,2 1,3
No sabe-Con servicio privado 0,7 1,1 0,2 0,2 0,2 0,3 0,0 0,0 2,3 2,9 1,2 0,9
Distribución de la población clasificada por pobreza (NBI y LP) y estratos socioeconómicos en los niveles del índice Sisben (porcentajes horizontales)
Total 100,0 55,3 33,8 10,9 100,0 51,4 37,0 11,6 100,0 67,4 23,8 8,8
NBI metodología propuesta
Sin NBI 100,0 42,2 42,4 15,3 100,0 43,2 42,4 14,4 100,0 36,3 42,8 20,9
Con NBI 100,0 84,9 14,3 0,9 100,0 82,6 16,7 0,7 100,0 87,3 11,7 1,0
Miseria metodología propuesta
Sin Miseria 100,0 49,5 38,1 12,4 100,0 48,7 39,0 12,3 100,0 52,7 34,2 13,1 Con Miseria 100,0 95,1 4,7 0,2 100,0 92,4 7,3 0,3 100,0 96,6 3,3 0,2 NBI actual Sin NBI 100,0 48,2 38,7 13,1 100,0 47,8 39,4 12,8 100,0 49,8 35,5 14,7 Con NBI 100,0 88,8 10,7 0,5 100,0 84,1 15,3 0,6 100,0 92,4 7,3 0,4 Miseria Actual Sin Miseria 100,0 52,9 35,6 11,5 100,0 50,4 37,8 11,8 100,0 61,6 28,0 10,4 Con Miseria 100,0 98,2 1,7 0,1 100,0 97,2 2,5 0,3 100,0 98,7 1,3 0,0
POBREZA POR INGRESOS
No pobre 100,0 36,1 44,4 19,5 100,0 33,7 46,7 19,6 100,0 47,4 33,5 19,1 Pobre 100,0 75,9 22,4 1,7 100,0 74,4 24,5 1,2 100,0 79,1 18,1 2,7 Indigencia No indigente 100,0 49,8 37,4 12,8 100,0 46,8 40,0 13,2 100,0 60,6 28,0 11,3 Indigente 100,0 83,1 15,6 1,2 100,0 81,0 17,9 1,1 100,0 86,4 12,0 1,5 Estrato de EE Sin servicio de EE 100,0 96,6 3,3 0,1 100,0 95,6 2,9 1,5 100,0 96,6 3,4 0,0 Pirata 100,0 86,3 10,3 3,4 100,0 100,0 0,0 0,0 100,0 76,6 17,6 5,8 Estrato 1 100,0 89,2 9,4 1,4 100,0 99,9 0,1 0,0 100,0 75,9 21,0 3,2 Estrato 2 100,0 80,5 15,7 3,8 100,0 90,4 9,6 0,0 100,0 48,9 35,2 15,9 Estrato 3 100,0 0,5 98,3 1,2 100,0 0,1 99,7 0,2 100,0 17,4 41,0 41,6 Estrato 4 100,0 1,0 1,6 97,4 100,0 0,0 0,0 100,0 100,0 30,6 52,2 17,1 Estrato 5 100,0 0,3 0,0 99,7 100,0 0,0 0,0 100,0 100,0 40,6 0,0 59,5 Estrato 6 100,0 0,2 1,2 98,6 100,0 0,0 0,0 100,0 100,0 4,9 32,9 62,2
No sabe-Con servicio privado 100,0 86,3 10,9 2,8 100,0 94,6 5,4 0,0 100,0 84,4 12,2 3,4
Fuente: Procesamiento propio de la Encuesta de Calidad de Vida 2003, con información sobre niveles del Sisben provistos por la Misión de Pobreza.
Retomando el ejemplo de la aplicación del Sisben para la identificación de beneficiarios del régimen subsidiado conviene recordar que, en el marco de la Ley 100 de 1993 y de sus desarrollos normativos, hay dos criterios básicos para la selección. Uno relativo a la falta de ingresos, y el otro relativo a la condiciones de vulnerabilidad. La Ley determina que la afiliación al régimen subsidiado está destinada a las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la afiliación a la seguridad social en salud (artículo 157). Y precisa que “serán subsidiados en el Sistema de Seguridad Social en Salud la población más pobre y vulnerable del país en las áreas rural y urbana”.82
Se combinan así dos criterios para determinar los beneficiarios: la carencia de ingresos, y la vulnerabilidad ante los riesgos que afectan la salud. El primero corresponde principalmente con el objetivo de disminución de la pobreza, como falta de ingresos. El segundo, con el propósito de garantizar que determinados grupos, con desventajas específicas para tener una vida sana, accedan a los servicios (Fresneda, 2003).
Estos criterios expresan posiciones diferenciadas sobre el sentido de la focalización de programas sociales y no llevan a seleccionar a los mismos grupos. En las distintas reglamentaciones para la identificación de posibles beneficiarios del régimen subsidiado se ha dado prioridad a la identificación de las poblaciones sin capacidad de pago para afiliarse al régimen contributivo, para ello se utiliza el índice Sisben. Los criterios de vulnerabildad consideran, de una parte, grupos particulares (recién nacidos, desplazados forzados, madres comunitarias, entre ellos) y, en segundo lugar, con el propósito de decidir las afiliaciones individuales, ante la limitación de cupos, se da prioridad a determinados grupos vulnerables una vez han sido clasificados en los niveles 1 y 2 del índice Sisben.83
Los “errores tipo 1” del Sisben frente a las clasificaciones de pobreza por ingresos podrían expresar, al menos en parte, otro tipo de vulnerabilidades sociales. Las exclusiones de pobres merecen ser analizadas con atención, ya que expresan la negación de derechos a determinados sectores de pobres y sugieren la necesidad de crear mecanismos que les permitan acceder a los subsidios, a través de mecanismos complementarios (Fresneda, 2003).
La clasificación provista por el Sisben guarda relación con los niveles de ingresos,84 pero existen áreas de no coincidencia, como puede apreciarse en el Cuadro 14. El 32% de los incluidos en los niveles 1 y 2, se ubican en los deciles 6 a 10 de los ingresos per cápita. Las proporciones son de 39% en las zonas urbanas y de 16% en las rurales. Hay también coincidencias entre los
82
El siguiente texto del mismo artículo de la Ley 100 expresa las posiciones que buscaban dar prioridad en la afiliación a personas de segmentos vulnerables particulares, y también los intereses de determinados grupos de presión: “Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, personas tales como las madres durante el embarazo, parto y posparto y período de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes, maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de pago”.
83 El Acuerdo 244 de 2003, del Consejo Superior de Seguridad Social en Salud redefine los criterios para asignación de subsidios y
señala que los criterios de vulnerabilidad, a excepción de grupos particulares y poco numerosos, se introducen para dar prioridad en la selección a determinados sectores vulnerables una vez se le ha hecho su clasificación de acuerdo con las metodologías del Sisben. Los grupos que se privilegian son: recién nacidos, la población del área rural, la población indígena y la población del área urbana. Dentro de ellos, a su vez, se les da prioridad en la selección a: 1. Mujeres en estado de embarazo o período de lactancia que se inscriban en programas de control prenatal y postnatal. 2. Niños menores de cinco años. 3. Población con discapacidad identificada mediante la encuesta Sisben 4. Mujeres cabeza de familia, según la definición legal. 5. Población de la tercera edad. 6. Población en condición de desplazamiento forzado. 7. Núcleos familiares de las madres comunitarias. 8. Desmovilizados.
84
Los coeficientes de correlación de Pearson entre el puntaje del índice Sisben y el ingreso per cápita de los hogares (unidades de gasto) es, en la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, de 0,2214, para el nivel nacional, de 0,2282 en la zonas urbanas y de 0,3216 en las rurales. Los coeficientes de correlación de Spearman, que expresan la asociación entre los ordenamientos que proveen ambas medidas, son mayores: 0,5872 en el nivel nacional, 0,6887 en las zonas urbanas y 0,4247 en las rurales. Estos cálculos se obtuvieron sin utilizar los factores de expansión de la encuesta. Véase cuadro 2.3. del anexo 2.
ordenamientos provistos por el Sisben y por el Índice de Condiciones de Vida.85 En este caso el nivel de discrepancia es, sin embargo, mayor al esperado, si se tiene en cuenta que se basan en información y en metodologías similares. El 31% de las personas clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben pertenecen a los deciles 6 a 10 del índice de condiciones de vida.
La estrecha coincidencia entre los niveles del Sisben y los estratos socioeconómicos es llamativa, ya que el cuerpo central de información del índice Sisben, hasta donde se conoce, se basa en las características de los hogares y sus condiciones habitacionales internas, mientras que el estrato se obtiene de condiciones del entorno y externas de la vivienda. Se sabe que el estrato socioeconómico también se considera entre las variables que dan lugar al puntaje del Sisben, y lo encontrado en las encuestas coincide con la percepción de los encargados de la administración del Sisben en los municipios, que encuentran que esta variable mueve sensiblemente los puntajes.
La utilización de la estratificación socioeconómica para la fijación de tarifas, y asignación de subsidios a través de este mecanismo, en los servicios públicos domiciliarios, se fundamenta, por su parte, en criterios explícitamente relacionados con los niveles de ingreso de los hogares.86
85
Los coeficentes de correlación de Pearson entre el índice de condiciones de vida y los puntajes del índice Sisben son de 0,45429 en el total nacional, de 0,56032 en las zonas urbanas y de 0,85397 en las rurales. Y los coeficientes de Spearman son, para estos niveles, en su orden, de 0,55557, 0,67252 y 0,86853. Los grados de asociación entre el índice de condiciones de vida y los puntajes de NBI, en la propuesta presentada anteriormente, son mayores en el nivel nacional. Los de Pearson son de -0,74096 en el total nacional, -0,6057 en las zonas urbanas y -0,7293 en las rurales, y los de Spearman, respectivamente, de -0,6173, -0,4864 y - 0,73207.
86 La Ley 142 de 1994 estipula que entre los fines de la intervención del Estado en los servicios públicos se encuentran la “ampliación
permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios” y “el establecimiento de un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad”. Para estos propósitos se le otorgan como instrumento de actuación el “otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos”. Señala, además, que el régimen tarifario de los servicios públicos incluye un “sistema de subsidios, que se otorgarán para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas” (Artículos 2, 3 y 86).
La Ley establece igualmente que el mecanismo de la estratificación socioeconómica para el cobro de los servicios públicos domiciliarios, será definido en el nivel administrativo nacional y aplicado por los municipios. Normas posteriores determinan que los subsidios se otorgan a los habitantes de los estratos 1, 2 y, en situaciones especiales, a los del estrato 3.
Las metodologías de estratificación se basan, como se anotó, en información sobre el entorno de las viviendas y sus características externas. En las zonas rurales consideran igualmente algunos factores que afectan los precios de la tierra. No toman en cuenta características socioeconómicas de los hogares.
Cuadro 14
DISTRIBUCIÓN DE LAS PERSONAS POR NIVELES DEL SISBEN (METODOLOGÍA 2003), DECILES