Como se mencionó anteriormente, el derecho a la libertad de opinión y de expresión comprende tres aspectos diferentes: a) el derecho a sostener opiniones sin interferencia; b) el derecho de acceso a la 66 Ver las siguientes notas de prensa disponibles en inglés: Expertos de la ONU hacen un llamamiento urgente a Siria a tomar medidas enérgicas e implementar reformas, 15 de abril de 2011; Promesas incumplidas en Bahrein - los expertos de la ONU cuestionan los compromisos de derechos humanos del gobierno, 22 de marzo de 2011; Libia:- Alto a la masac e- expertos de la ONU, 22 de febrero de 2011; Bahrein / Libia: Expertos de la ONU exhortan a las autoridades garantizar el derecho a protestar sin miedo a ser heridos o muertos, 18 de febrero de 2011; Los gobiernos deben prestar más atención a las voces de la gente -los expertos de la ONU, 03 de febrero 2011 ; Túnez: -Las palabras deben convertirse en realidad, el uso excesivo de la fuerza debe terminar -Expertos de derechos humanos de la ONU, 14 de enero de 2011.
67 Relator Especial sobre la promoción y la protección del derecho a la libertad de opinión y de exp esión A/HRC/11/4, párr. 8, informe de 30 abril de 2009.
información, y (c) el derecho a difundir informaciones e ideas de toda índole. En cuanto al primer aspecto, se trata de un derecho para el cual el Pacto no admite excepciones ni restricciones68.
En cuanto a los otros dos aspectos, el artículo 19, párrafo 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión entraña deberes y responsabilidades especiales y por esta razón se permiten ciertas restricciones del derecho en interés de terceros o de la comunidad en su conjunto. No obstante, cuando un Estado Parte considera procedente imponer ciertas restricciones al ejercicio de la libertad de expresión, éstas no deberán poner en peligro ese derecho en sí mismo69. El párrafo 3 establece tres condiciones que han de cumplir las restricciones: las restricciones
deberán estar “previstas por la ley”; únicamente pueden imponerse por una de las razones establecidas en los apartados a) y b) del párrafo 3; y deben justificarse como “necesarias” a fin de que el Estado Parte alcance uno de esos propósitos: a) el respeto a los derechos o las reputaciones de otros; b) la protección de la seguridad nacional, del orden público o de la salud o la moral pública70.
El Relator Especial sobre la promoción y la protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión ha enfatizado que las restricciones a los siguientes elementos del derecho a la libertad de expresión no son permisibles:
(i) La discusión de políticas del gobierno y el debate político; la información sobre los derechos humanos, las actividades del gobierno y la corrupción en el gobierno; la participación en campañas electorales, manifestaciones pacíficas o actividades políticas en pro de la paz y la democracia, en particular, y la expresión de opiniones o discrepancias, ideas religiosas o creencias, entre otros, por miembros de minorías o de grupos vulnerables;
(ii) La libre circulación de la información y las ideas, comprendidas prácticas tales como la prohibición o el cierre injustificados de publicaciones u otros medios de difusión y el abuso de las medidas administrativas y la censura;
68 Observación General No. 10: Libertad de expresión (art. 19) (Decimonoveno período de sesiones, 1983), Comité de Derechos Humanos, párr. 1.
69 Ibíd., Párr. 4. 70 Ibíd., Párr. 4.
(iii) El acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones, como la radio, la televisión e Internet, y la utilización de tales tecnologías71.
A pesar de estas disposiciones, tanto la Relatora Especial sobre los defensores y las defensoras de derechos humanos y el Relator Especial sobre la libertad de opinión y de expresión continúan recibiendo información acerca de las restricciones impuestas a este derecho. Los Estados obstruyen el acceso a lugares, personas o información esencial para que los defensores y las defensoras puedan llevar a cabo su trabajo, y siguen recurriendo a la utilización del sistema penal para criminalizar a las y los defensores con el fin de silenciar la disidencia o la crítica. En vista de estas tendencias y las prácticas, el Relator Especial sobre la libertad de opinión y de expresión ha propuesto los siguientes principios72 que se pueden utilizar para decidir
qué limitaciones y restricciones al derecho a la libertad de expresión son legítimas en el marco de los estándares de derechos humanos:
Principios para determinar las condiciones necesarias para establecer las limitaciones o restricciones permisibles y legítimas a la libertad de expresión73
a) La restricción o limitación no debe menoscabar o poner en peligro la esencia del derecho a la libertad de expresión.
b) La relación entre el derecho y la limitación/restricción, o entre la norma y la excepción, no puede revertirse. c) Cualquier restricción debe estar prevista por ley formal previa emitida por el órgano legislativo del Estado.
71 Informe del Relator Especial sobre la promoción y la protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, A/HRC/14/23, párr. 81, 20 de abril de 2010
72 Los principios que se proponen han sido recolectados por el Relator Especial, a partir de varias fuentes públicas, tales como los Principios de Siracusa sobre las disposiciones de limitación y derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (E/CN.4/1985/4, anexo) y las Observaciones generales adoptadas por el Comité de Derechos Humanos, incluyendo la No. 10 (artículo 19 del Pacto), No. 11 (artículo 20 del Pacto), y No. 27 (artículo 12 del Pacto). Si bien este último refiere a la libertad de circulación, plasma la posición del Comité de Derechos Humanos sobre las limitaciones permisibles a los derechos establecidos en el Pacto. Informe del Relator Especial sobre la promoción y la protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, A/HRC/14/23, párr. 78, 20 de abril de 2010.
73 Relator Especial sobre la promoción y la protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, A/HRC/14/23, párr. 79, 20 de abril de 2010.
d) La ley que establece una restricción o limitación debe ser accesible, concreta, clara y sin ambigüedades, a fin de permitir el conocimiento y aplicación de la ley a todas las personas. Además debe ser compatible con el derecho internacional de los derechos humanos, y le corresponde al Estado la carga de probar dicha congruencia.
e) La ley que establece la restricción o limitación debe contemplar el recurso o mecanismos para impugnar la aplicación ilegal o abusiva de la limitación del derecho, incluyendo un pronto, completo y efectivo examen judicial de la validez de la restricción por un tribunal o corte independiente.
f) Ninguna ley que establezca una restricción o limitación podrá ser arbitraria o irrazonable, ni podrá ser utilizada como mecanismo de censura política o para silenciar la crítica a funcionarios o políticas públicas. g) Toda restricción impuesta al derecho debe ser “necesaria”, lo que implica que:
i) Se basa en uno de los fundamentos que justifican limitaciones reconocidos por el Pacto;
ii) Responde a una necesidad pública o social, apremiante para prevenir la vulneración de un bien jurídico tutelado superior;
iii) Persigue un fin legítimo;
iv) Es proporcional a dicho fin, y supone el instrumento menos restrictivo entre los que conduzcan al resultado deseado. La carga de justificar la legitimidad y necesidad de una limitación o restricción recaerá en el Estado.
h) Son legítimas también ciertas limitaciones específicas si son necesarias para que el Estado cumpla con su obligación de prohibir ciertas expresiones que causan grave daño a los derechos humanos de otros, tales como:
i) Artículo 20 del Pacto que establece que deberán ser prohibidas por ley “toda propaganda a favor de la guerra” y “toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia”;
ii) Inciso c) del párrafo 1 del artículo 3 del Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niñas, niños, la prostitución infantil y la utilización de niñas y niños en la pornografía, que indica que los Estados deben incorporar en su legislación penal “la producción, distribución, divulgación, importación, exportación, oferta, venta o posesión [...] de pornografía infantil”; iii) Inciso a) del artículo 4 de la Convención Internacional sobre todas las Formas de Discriminación Racial, relativo a “hacer punible toda difusión de ideas basadas en la superioridad o en el odio racial, toda incitación a la discriminación racial, así como todo acto de violencia o toda incitación a cometer tales actos contra cualquier raza o grupo de personas de otro color y origen étnico”;
iv) Inciso c) del artículo III de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, que establece que “la instigación directa y pública a cometer el genocidio” será castigada.
i) En el caso de restricciones ya establecidas, debe revisarse y evaluarse la continuidad de las mismas periódicamente.
j) En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, que ameriten que el Estado suspenda temporalmente algunos derechos, incluyendo la libertad de expresión, estas suspensiones serán legítimas si dicho estado de excepción se establece en congruencia con los criterios enunciados en el artículo 4 del Pacto y la Observación General No. 29 del Comité de Derechos Humanos. En ningún caso, el Estado de excepción podrá ser utilizado como un mecanismo que pretenda únicamente limitar la libertad de expresión y evitar la crítica hacia quienes ejercen el poder.
k) Toda restricción o limitación debe ser congruente con otros derechos garantizados en el Pacto y otros instrumentos del derecho internacional de derechos humanos, así como con los principios fundamentales de universalidad, interdependencia, igualdad y no discriminación, por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
l) Toda restricción o limitación deberá ser interpretada a la luz y en el contexto del derecho particular del que se trate. Cuando exista duda sobre la interpretación o alcance de una ley que establezca una limitación o restricción, debe prevalecer la protección de los derechos humanos fundamentales.
Buenas prácticas y recomendaciones
- Garantizar el ejercicio efectivo de la libertad de expresión
Los Estados deben tomar las medidas necesarias para garantizar el efectivo ejercicio del derecho a la libertad de opinión y expresión de todas las personas y sectores sociales sin exclusión ni discriminación alguna74.
74 Informe del Relator Especial sobre la promoción y la protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, A/HRC/14/23, párr. 119, 20 de abril de 2010.
- La legislación sobre seguridad no debe ser utilizada para perseguir a los defensores y las defensoras
Los Estados deberían velar por que la legislación relativa a la seguridad no se aplique en contra de las y los defensores de los derechos humanos como medio para impedir su labor. La suspensión de normas de derechos humanos y la concesión de facultades adicionales a las fuerzas de seguridad no deberían obstaculizar la labor de los defensores y las defensoras ni permitir que éstos fueran objeto de represalias (A/58/380, párr. 70).
- Garantizar el acceso a lugares de detención e información básica
Los Estados deben asegurar que, al poner en práctica la legislación relativa a la seguridad, quedará garantizada la posibilidad de que los defensores y las defensoras supervisarán con eficacia la aplicación de esas disposiciones y los procedimientos judiciales, así como la integridad física de las personas sujetas a esa legislación. Por ejemplo, en el contexto de la detención y de los períodos de prisión preventiva de una persona en el marco de la legislación relativa a la seguridad, las y los defensores, como mínimo, deberían tener periódicamente acceso al detenido y a la información básica sobre el fundamento de las acusaciones causantes de su detención. Se trata de dos condiciones mínimas indispensables para que los defensores y las defensoras supervisen los derechos humanos más fundamentales afectados por la aplicación de la legislación relativa a la seguridad (A/58/380, párr. 74).
- Las leyes y políticas deben reflejar el derecho de acceso a la información
Los Estados deben velar porque en las leyes y las políticas se refleje el derecho de los defensores y las defensoras de los derechos humanos a acceder a esa información y a esos lugares y porque se dé a las autoridades competentes la formación necesaria para que ese derecho se respete plenamente (E/CN.4/2006/95, párr. 86). En relación con el acceso a la información en poder del Estado, éste tiene la obligación de tomar todas las medidas necesarias para cumplir plenamente sus obligaciones de conformidad con el artículo 22, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Los Estados también deberían asegurarse de poner a disposición del público la información en poder de los actores no estatales —y en particular de las empresas privadas— que pueda perjudicar al público o esté relacionada con el interés público (A/HRC/13/22, párr. 41). Los Estados deben establecer un mecanismo independiente y eficaz para este propósito.
- Evitar las medidas destinadas a criminalizar la libertad de expresión
Los Estados deben abstenerse de criminalizar cualquier manifestación de la libertad de expresión, como medio de limitarla o censurarla, por lo que toda iniciativa de este tipo debe ser abolida, salvo las restricciones permisibles y legítimas establecidas en el derecho internacional de los derechos humanos75.
- Los delitos de difamación deben tratarse bajo la legislación civil
Los Estados deben despenalizar la difamación y otros delitos similares. Estos deberían tratarse con arreglo al derecho civil. La cuantía de las multas pagadas como reparación debe ser razonable y permitir la continuación de la actividad profesional. Los gobiernos deben poner en libertad inmediata e incondicional a todos los periodistas detenidos en razón de sus actividades en los medios de comunicación. Las penas de prisión deberían quedar excluidas en los delitos que se refieren a la reputación de otras personas, como la difamación y la calumnia76.
- Abstenerse de introducir nuevas normas
Los gobiernos también deben abstenerse de introducir nuevas normas que persigan los mismos objetivos que las leyes de difamación bajo términos jurídicos distintos, como la desinformación y la difusión de información falsa. Bajo ningún concepto deberían considerarse delitos las críticas a la nación, sus símbolos, el gobierno, sus miembros y sus actividades77.
75 Informe del Relator Especial sobre la promoción y la protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, A/HRC/14/23, párr. 120, 20 de abril de 2010.
76 Informe del Relator Especial sobre la promoción y la protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, A/HRC/4/27, párr. 81, 2 de enero 2007.
77 Relator Especial sobre la promoción y la protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, A/HRC/4/27, párr. 82, el informe del 2 de enero 2007