1.1 Contexto
Con una extensión de 7.9 millones de km2, la Amazonía representa 5% del área continental mundial.
Se estima que los bosques amazónicos ofrecen la mayor biodiversidad de flora y fauna del planeta y en su superficie podrían estar cohabitando el 50% del total de las especies vivas existentes (Cepal & Patrimonio Natural, 2013).
Sin embargo, en tiempos recientes, no son la riqueza natural y la importancia como ecosistema regulador del agua y clima lo que pone la Amazonía como foco de atención mundial y regional. El incremento considerable de proyectos de desarrollo de infraestructura vial (por ejemplo, Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana-IIRSA), la importancia como reservorio de minerales de importancia mundial como el oro y el coltán, la explotación de hidrocarburos, son algunos de los desafíos que enfrenta la región en este momento.
Colombia ha producido oro desde que se tiene memoria, pero nunca antes se extrajeron cantidades como las que se extraen hoy; esto debido en gran parte al alza en los precios internacionales durante 2013 y 2014. En la actualidad, el precio del oro alcanza los US$ 42 por gramo, aproximadamente según datos registrados por DATAiFX1 en abril de 2015 (Revista Semana, 2013).
De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014, el sector minero-energético es considerado por el Gobierno como una locomotora para el crecimiento de la economía: “Las elevadas proyecciones de producción de petróleo y carbón para los próximos años, las estimaciones al alza de los precios internacionales de la canasta minero-energética y la creciente actividad de exploración en el territorio nacional, dan muestra del papel que tendrá este sector en la economía colombiana en los próximos años” (DNP, 2010). La contribución de la minería a las finanzas públicas del país, en particular en el nivel subnacional del Gobierno, se ha ido incrementado desde 2008, cuando aportó 1.2 billones de pesos (US$ 600 millones aproximadamente). En 2011 generó 1.6 billones de pesos (US$ 800 millones aproximadamente), con una participación del carbón de 78.7%. En 2013, las regalías generadas por el sector minero fueron cercanas a los 2 billones de pesos (mil millones de dólares, aproximadamente), con una participación del carbón de 82%. La contribución del sector aumentó como consecuencia de la mayor extracción del carbón, metales preciosos y esmeraldas (FEDESARROLLO, 2013).
Este sector ha mostrado dinamismo recientemente, con un crecimiento promedio de 4.5% anual durante la última década y una participación promedio en el PIB de alrededor del 6.7%, durante el mismo periodo.2 Actualmente el país atraviesa un auge minero-energético, inducido por el aumento
de los precios de los commodities a nivel internacional. Este auge debería servir no solo para
1 DATAiFX.com http://dataifx.com/
economía a través del aumento de la inversión en investigación, ciencia, tecnología e innovación, en el fortalecimiento institucional y en la formación de capital humano (FEDESARROLLO, 2013).
1.2
Minería ilegal y normatividad
La falta de regulación por parte del Estado, así como la ineficiencia de los mecanismos y organismos de control, hicieron que la industria minera en Colombia tuviese un desarrollo desordenado e irregular casi hasta la primera mitad del siglo XX (SPDA, 2014).
De los más de 6,000 títulos mineros otorgados por el Gobierno nacional y que se encuentran inscritos en el Registro Minero Nacional, la mayoría corresponden a áreas que se encuentran en etapa de exploración. Las cifras del programa de legalización de la Ley 685 de 2001 hablan de al menos 3,600 explotaciones mineras que operan sin el respectivo título. Pero esta cifra solo es un indicio para tener un punto de partida, teniendo en cuenta que las autoridades mineras no cuentan con información actualizada y verificable sobre las características y condiciones en que se desarrolla la actividad minera en el país, toda vez que el último estudio al respecto se realizó hace más de dos décadas (Güiza, 2010).
De las cifras presentadas por el Ministerio de Minas y Energía (y después de ser analizados los datos del censo minero 2009-2011), se concluye que existen 14,357 unidades de producción minera (UPM), de las cuales el 56% no tiene ningún título minero, por lo cual se convierten en explotación ilegal. Es decir, es claro que más de la mitad de las minas que explotan minería en el país no tiene ningún tipo de título minero o licencia ambiental que los acredite para realizar dicha explotación (SPDA, 2014). Teniendo en cuenta lo anterior, el Presidente de la República de Colombia anunció la creación de la fuerza de tarea conjunta contra minería ilegal. Esta unidad está compuesta por integrantes de la policía, investigadores de la Fiscalía General de la Nación y las fuerzas militares de Colombia.3
En Colombia, la Ley 685 de 2001 (Código de Minas) establece en el capítulo XVII “Exploración y explotación ilícita de minas” que la exploración y explotación ilícita de yacimiento minero es un delito contemplado en el artículo 244 del Código Penal y que se configura cuando se realicen trabajos de exploración, de extracción o captación de minerales de propiedad nacional o de propiedad privada sin el correspondiente título minero vigente o sin la autorización del titular de dicha propiedad. En la definición anterior, no se tiene en cuenta el requisito de la licencia ambiental para las actividades de extracción de minerales, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 2820 de 2010 (por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales).
En la Decisión Andina N° 774 sobre política andina de lucha contra la minería ilegal se planteó que se debía involucrar la legislación ambiental como criterio para definir la ilegalidad de las actividades mineras, por tanto, dicha decisión establece que la minería ilegal de define como la actividad minera ejercida por persona natural o jurídica, o grupo de personas, sin contar con las autorizaciones y exigencias establecidas en las normas nacionales.
3 Vanguardia.com. Gobierno crea fuerza de tarea conjunta contra minería ilegal. Viernes, 17 de enero de 2014. [Consultado el 25 de mayo de 2015]. Disponible en: http://www.vanguardia.com/economia/nacional/242420-gobierno-crea-fuerza-de-tarea-conjunta-
774: el Decreto 2235 de 2012 y el Decreto 723 de 2014.
Adicionalmente, el Código de Minas (Ley 685 de 2001) otorga a los alcaldes municipales (en cada municipio o distrito habrá un alcalde que ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial según la Ley 136 de 1994, Art. 84) entre otras, las siguientes competencias en materia de minería:
a) El alcalde, por aviso de cualquier persona, previa comprobación de minería ilícita, procederá a la suspensión de la explotación (Art. 306).
b) Expedir constancia de procedencia lícita, según el artículo 30. Requisito para el barequeo6
(Art. 156) será necesario inscribirse ante el alcalde y se deberán remitir a la Agencia Nacional de Minería (ANM) los listados de las personas inscritas, a fin de que sean publicados en el Registro Único de Comercializadores de Minerales (RUCOM).
c) Decomiso de materiales de procedencia ilícita (Art. 161).
d) Quien conozca del aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de minerales dará aviso al alcalde, quien a su vez debe informar a la autoridad minera (Art. 164).
El Registro Único de Comercializadores de Minerales (RUCOM),7 puesto en marcha a partir del 1 de
enero de 2015, le permite al Gobierno nacional —a través de la Agencia Nacional de Minería (ANM)— controlar la extracción ilícita de minerales y generar incentivos para la formalización minera.
El RUCOM es una herramienta para controlar que en el país se comercialicen solamente minerales que tengan origen lícito. Eso significa que se pueda demostrar que provienen de titulares mineros en etapa de explotación, solicitantes de los programas de legalización y de formalización de minería tradicional en trámite, beneficiarios de Áreas de Reserva Especial (o sea comunidades mineras que adelantan explotación tradicional de minerales en un área declarada y delimitada por la ANM), subcontratos de formalización minera y barequeros debidamente inscritos ante las alcaldías municipales.
A través del RUCOM, el Gobierno nacional busca que compradores y comercializadores puedan adquirir los minerales registrados en las listas que expida la ANM, y que cuenten con su respectiva certificación. El propósito de esta nueva herramienta es darle mayor transparencia y control a la actividad comercializadora de minerales en Colombia, evitando que sea utilizada para lavado de activos y financiación de grupos armados al margen de la ley. La ANM declara además que es más eficiente en costos y tiempo la lucha contra la explotación ilegal de minerales, si se previene y se controla a través de la comercialización.
4 Por el cual se reglamentan el artículo 6° de la Decisión N° 774 del 30 de julio de 2012 de la Comunidad Andina de Naciones y el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 en relación con el uso de maquinaria pesada y sus partes en actividades mineras sin las autorizaciones y exigencias previstas en la ley.
5 Por el cual se establecen medidas para regular, registrar y controlar la importación y movilización de la maquinaria clasificable en las subpartidas 8429.11.00.00, 8429.19.00.00, 8429.51.00.00, 8429.52.00.00, 8429.59.00.00, 8431.41.00.00, 8431.42.00.00 y 8905.10.00.00 del Arancel de Aduanas, y se dictan otras disposiciones.
6 Definición Ministerio de Minas y Energía: “El barequeo se entiende que es la actividad que se contrae al lavado de arenas por medios manuales sin ninguna ayuda de maquinaria o medios mecánicos y con el objeto de separar y recoger metales preciosos contenidos en dichas arenas. Igualmente es permitida la recolección de piedras preciosas y semipreciosas por medios similares”.
producción de oro no existen títulos mineros vigentes bajo su jurisdicción y sus alcaldes tampoco reportan sus listados de barequeros. Según datos extraídos del proceso de fiscalización de la ANM, se estableció que solo 134 títulos en todo el territorio colombiano están explotando metales preciosos. La producción de esos títulos solo equivale al 17% de la producción total de oro, de acuerdo a las exportaciones anuales (ANM, 2015).
Perseguir a los criminales detrás de la extracción de oro enfrenta varios obstáculos. Uno es la dificultad de los operativos en lugares aislados y bajo control del crimen. La única acusación que se puede sustentar contra ellos es por cometer delitos ambientales, cuyas penas no superan los 32 meses y son excarcelables. Y aun cuando las autoridades logran llegar a las minas, a veces no tienen cómo probar los delitos. Según explica la directora de la Unidad de Delitos Ambientales de la Fiscalía General de la Nación, Gloria Elsa Arias, se necesitan peritos que comprueben la contaminación del agua y el daño a la naturaleza y no resulta fácil recoger muestras en medio de un tiroteo con la guerrilla o las bacrim.8
Desde finales de 2014, en el Chocó no se volvió a hacer ningún operativo contra la minería ilegal, pues no hay peritos. Y en muchos lugares las capturas no tienen sustento legal o, si lo tienen, como las normas son contradictorias, los abogados de mineros esgrimen la que más les convenga, según el caso (Revista SEMANA, 2013).
La unidad que dirige Arias tiene cerca de 300 procesos en todo el país, el 90% por minería ilegal, y la justicia apenas ha podido condenar a siete personas en 2013. La lucha contra la minería ilegal, en la que participan tantas entidades del Estado, es en la mayoría de los casos una lucha que no parece tener fin y que además no tiene un respaldo que permita emprender acciones verdaderamente ejemplares. “La formalización de los mineros tradicionales es otra gran dificultad en el país. Aunque se puso en marcha un nuevo plan de legalización, que ha avanzado más que en otras ocasiones, el ritmo sigue siendo insuficiente. Apenas se han entregado 197 títulos, de las más de 9,000 explotaciones que no lo tienen. Según la ANM, el proceso es lento debido a que cada uno de los casos se debe tratar de manera independiente; a esto se suman las dificultades de acceso y seguridad de muchas regiones” (Revista SEMANA, 2013).
1.3
Principales impactos
Entre los impactos ambientales y sociales más relevantes provocados por la extracción ilegal de minerales se encuentran los siguientes:
Biodiversidad: Colombia es el país más biodiverso del mundo por kilómetro cuadrado, situación relacionada con una serie de condiciones geoclimáticas. Las perspectivas de mediano y largo plazo de un modelo de desarrollo basado en la extracción de minerales e hidrocarburos puede causar un fuerte impacto en la biodiversidad, teniendo en cuenta los procesos de deforestación que se están dando, la contaminación de aguas y suelos, en particular en la zona de laderas andinas, lo que pone en riesgo no solo la diversidad, sino también la soberanía alimentaria, que se ven comprometidas en procesos de contaminación por elementos químicos como el mercurio y sustancias asociadas (Cabrera & Fierro, 2013).
8 Según la definición de Vicente Torrijos, las bacrim son “organizaciones criminales (macro-delincuenciales) significativamente armadas, que desarrollan actividades tanto de control de grandes negocios ilícitos como de depredación subsidiara de los mismos, y que con
el de los riesgos generados por inhalación de vapor de mercurio por parte de las personas expuestas a este. En Segovia (Antioquia), por ejemplo, el vapor de mercurio inunda las calles en una concentración tóxica que oscila entre los 192 y 679 µ (microgramos) por metro cúbico de aire, cuando lo máximo permitido es de 0.025 µ. Un estudio realizado para Ingeominas en 2005 muestra que el vapor de mercurio está produciendo en los habitantes síntomas como temblor en los labios, indicio de posibles daños neurológicos. Otros han encontrado una alta incidencia de enfermedades renales y casos de malformación genética en los bebés.
Recientemente, la Universidad de Cartagena, bajo la dirección del profesor Jesús Olivero, se encuentra realizando estudios de concentración de mercurio en personas en diferentes zonas del país, incluida la región amazónica. Aunque los resultados no han sido publicados oficialmente, los análisis preliminares evidencian altas concentraciones de mercurio en personas que trabajan directamente en actividades de extracción de minerales, pero también ha evidenciado altos niveles de contaminación en personas que no tienen que ver directamente con la actividad.
Esto podría sugerir que los niveles de contaminación han rebasado los límites de las zonas de extracción y ha permeado la población a través de los alimentos que se consumen, la contaminación del agua y el aire.
En un estudio realizado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Universidad de Antioquia, se cuantificó la entrada total de mercurio en Colombia procedente de los diferentes sectores productivos y de servicios. Los resultados arrojaron una cifra total de 356,510 kilos de mercurio por año. Las cantidades detalladas se presentan a continuación: extracción de oro, 194,960 kg/año; industria de cloro álcali, 50,917 kg/año; producción de monómeros de vinilo, 46,680 kg/año; termómetros 26,593 kg/año (MADS-Uniantioquia, 2010).
La cuantificación de las liberaciones de mercurio permitió establecer que en 2009 se liberaron al ambiente 345,570 kg., tal como se muestran en la siguiente tabla:
Tabla 1. Cuantificación de liberaciones antropogénicas de mercurio en Colombia
Suelo Aire Agua Tratamiento de desechos
de sectores específicos/ disposición
Subproductos e
impurezas Desechos en general
151,650 kg 74,420 kg 31,260 kg 45,400 kg 28,190 kg 14,650 kg
Fuente: Cuantificación de liberaciones antropogénicas de mercurio en Colombia, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - Universidad de Antioquia, 2010.
Diversidad sociocultural: Otro aspecto que debe considerarse es el impacto que este modelo extractivo puede tener en Colombia, un país con gran diversidad cultural. Entre los factores de riesgo reconocidos por las organizaciones indígenas está el desarrollo de las industrias extractivas en el territorio de estas comunidades. Debido a su alta vulnerabilidad socioeconómica, pueden ser fácilmente cooptadas por empresas para contar con su aceptación para la entrada de megaproyectos y así se ven directamente afectadas por la extracción ilegal de minerales.
de producción minera sin títulos ni licencias, y aproximadamente 15,000 mineros informales. A esto se suma que aún no es claro cuántas de estas unidades mineras y mineros informales se encuentran relacionados con actores armados ilegales, a través de pago de “vacunas” o cuotas por funcionamiento y producción. La Policía Nacional de Colombia, en una separata de julio de 2011, reveló que en 151 municipios de 25 departamentos convergen la minería ilegal y los grupos armados. Un reciente estudio de la Fundación Ideas para la Paz denuncia que en más de la mitad de los municipios productores de oro hay presencia de bandas criminales (Revista Semana, 2013).
1.4
Extracción ilegal de minerales y grupos armados al margen
de la ley
Una investigación para la Contraloría General de la República de Colombia9 llama la atención acerca de
las irregularidades que se está presentando en el país. Entre 2009 y 2011 se exportaron en promedio 10 toneladas de oro más al año de las que pagaron regalías. Esto podría sugerir que el país estaría experimentando una gran evasión en el pago de regalías, pero también puede sugerir que se está exportando oro solo en papeles y de esta manera se justifican la entrada al país de dinero producto de actividades ilícitas (Revista Semana, 2013).
“Tratando de desenmascarar este tipo de irregularidades, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) congeló los giros de regalías a los municipios que súbitamente las multiplicaron por diez, y no podían explicar los contratos con los que aparentemente estaban devolviendo el dinero, ya lavado, a grupos criminales” (Revista Semana, 2013).
“También se han detectado innumerables irregularidades en las cifras que arrojan de tres toneladas anuales, a casi 28 en 2011. Los funcionarios del DNP llaman la atención, evidenciando que es difícil hacer seguimiento a la circulación del dinero, ya que se encuentran ‘trueques’ tales como los de coca por oro, lo que hace difícil el rastreo de dineros ilícitos” (Revista Semana, 2013). Según la información que reporta la revista Semana, en cinco minas del país con presencia de guerrillas o de bandas criminales, los mineros deben pagarles entre 5% y 20% del oro que saquen. Los dueños de las dragas les pagan alrededor de US$ 2,500 mensuales. Los comerciantes que compran, otro 10%, y los que venden gasolina para operar las retroexcavadoras, otro porcentaje (Revista Semana, 2013). En Colombia no hay cifras claras sobre la cantidad de dinero que puede dejarles la minería de oro a los grupos armados ilegales. Sin embargo, de las 51 toneladas que exportó Colombia hasta septiembre de 2012 por un valor de US$ 2,331 millones, más de la mitad provenía de la minería informal (Revista Semana, 2013).
9 Contraloría General de la República de Colombia. Rudas Lleras, Guillermo & Espitia Zamora, Jorge Enrique (2013). Fundamentos para superar el modelo extractivista. Capítulo 4: “Participación del Estado y la Sociedad en la renta minera”. Bogotá: Imprenta