ANALISIS INCREMENTALISME ANGGARAN TERHADAP REVISI ANGGARAN PADA PEMERINTAH DAERAH DI INDONESIA
(Tesis)
Oleh
RAKHMAWATI LISTYARANI
MAGISTER ILMU AKUNTANSI FAKULTAS EKONOMI DAN BISNIS
UNIVERSITAS LAMPUNG BANDAR LAMPUNG
ABSTRAK
Analisis Incrementalisme Anggaran Terhadap Revisi Anggaran pada Pemerintah Daerah di Indonesia
Oleh :
Rakhmawati Listyarini
Rendahnya daya serap pada anggaran pemerintah daerah mencerminkan perencanaan dalam proses anggaran pemerintah daerah yang lemah dan tidak matang sehingga memicu terjadinya revisi anggaran. Karena dalam proses penyusunan anggaran masih memakai pendekatan sistem lama yaitu secara tradisional, padahal pemerintah sudah menerapkan penganggaran berbasis kinerja. Karakteristik pendekatan ini antara lain: bersifat line item dan incremental sehingga sulit melihat harmonisasi antara pendapatan dan belanja yang berorientasi pada input, dan berperspektif tahunan.
Penelitian ini bertujuan untuk memperoleh bukti empiris bahwa tingkat inkrementalisme anggaran belanja operasional dan anggaran belanja modal, kemampuan keuangan daerah, Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) dan area geografis mempengaruhi revisi anggaran belanja operasional dan revisi anggaran belanja modal pada pemerintah daerah kota/kabupaten di Indonesia.
Data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data sekunder berupa peraturan daerah atau peraturan walikota yang memberikan secara rinci mengenai APBD, Perubahan APBD dan Laporan Realisasi Anggaran 2012 dan 2013, serta data PDRB masing-masing daerah dilengkapi data Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan (DJPK) Kementerian Keuangan Republik Indonesia yang diambil dari www.djpk.kemenkeu.go.id dan www.bps.go.id. Alat Analisis yang digunakan adalah program SPSS 20.
Hasil pengujian hipotesis dari persamaan regresi Tingkat incrementalisme anggaran belanja (belanja operasional dan belanja modal) mempunyai pengaruh negatif terhadap revisi anggaran belanja operasional dan revisi anggaran modal. Kemampuan keuangan di masing-masing daerah mempunyai pengaruh negatif terhadap revisi anggaran belanja operasional dan revisi anggaran belanja modal. Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) akan mempengaruhi revisi anggaran belanja modal, pengaruh PDRB menunjukkan koefisien positif. Untuk Area geografis, dimana dibedakan antara pulau jawa dengan luar jawa menunjukkan adanya pengaruh terhadap revisi anggaran belanja operasional maupun revisi anggaran belanja modal.
ABSTRAK
An Analysis of Budget Incrementalism on Budget Revision of Regional Government in Indonesia
By:
Rakhmawati Listyarini
Low absorptive capacity at the local government budget reflected that planningin the budget process of local governments is weak and immature so that it triggered the need on budget revision. Because,the system used in the budgeting process was old approach which was traditional. Whereas, when the government has already implemented performance-based budgeting. Characteristics of this approach are line items and incrementalisme nature so that it is difficult to see harmonization between revenue and input-oriented expenditure, and an annual perspective
This study aims to obtain empirical evidence that the level of incrementalisme on current expenditure and capital expenditure, fiscal capacity, Gross Domestic Product (GDP) and the geographical area affect the revision of budget revenue and expenditure budget on the local government city / regency in Indonesia.
The data used in this research were secondary data from local laws or regulations of mayor that provide details on the budget, budget changes and Budget Realization Report 2012 and 2013, and the data on the GDP of each region including data from the General Directorate of Fiscal Balance (DJPK) Ministry of Finance Republic of Indonesia taken from www.djpk.kemenkeu.go.id and www.bps.go.id. The analysis tool used was SPSS 20.
Results of testing the hypothesis of the regression equation incrementalisme level of spending (operating expenditure and capital expenditure) has a negative influence on the revised operating budget and capital budget revision.Financial capability in each region has a negative effect on the operating expenditure budget revision and the revision of the capital expenditure.Gross Regional Domestic Product (GDP) will influence the revision of the capital expenditure budget, the influence of the GDP shows a positive coefficient.For geographical area, which distinguished between the islands of Java and outside Java showed their effect on the budget revision operational and capital expenditure budget revision.
.
ANALISIS INCREMENTALISME ANGGARAN TERHADAP REVISI ANGGARAN PADA PEMERINTAH DAERAH DI INDONESIA
Oleh
RAKHMAWATI LISTYARANI
Tesis
Sebagai Salah Satu Syarat untuk Mencapai Gelar
MAGISTER SAINS AKUNTANSI
Pada
Program Magister Ilmu Akuntansi
Fakultas Ekonomi Dan Bisnis Universitas Lampung
MAGISTER ILMU AKUNTANSI FAKULTAS EKONOMI DAN BISNIS
UNIVERSITAS LAMPUNG BANDAR LAMPUNG
RIWAYAT HIDUP
Penulis dilahirkan di Polanharjo Kabupaten Klaten pada tanggal 30 Maret 1978, sebagai anak ke
empat dari pasangan Bapak H.Anwar Sanusi, BA dan Ibu Hj.Sri Lestari, Pendidikan formal
penulis dimulai dari Taman Kanak-Kanak BA Aisyiah Di Polanharjo yang diselesaikan pada
tahun 1985. Pendidikan Sekolah Dasar (SD) di selesaikan pada tahun 1990 di MIN Polanharjo
Kabupaten Klaten, Pada tahun 1993 Penulis berhasil menyelesaikan pendidikan Sekolah
Menengah Pertama (SMP) di SMP Negeri 1 Polanharjo Kabupaten Klaten, dan Pendidikan
Sekolah Menengah Atas (SMA) dapat diselesaikan oleh Penulis pada tahun 1996 di SMAN 1
Jatinom, Kabupaten Klaten. Pada tahun 2000 Penulis telah menyesaikan Pendidikan Strata-1 di
Universitas Muhammadiyah Surakarta (UMS). Pada tahun 2013 Penulis terdaftar sebagai
PERSEMBAHAN
Teriring doa dan rasa syukur kepada Allah SWT atas segala Rahmat dan hidayahNya,
Kupersembahkan tesis ini dengan segala kerendahan hati untuk setiap orang yang berharga
dalam hidupku, yang mencintai dan menyayangiku dengan penuh ketulusan, atas segala
dukungan yang telah diberikan selama ini serta doa yang tiada henti- henti kepada :
1. Suamiku Didik Kurniawan Abdullah, S.E, M.M, yang terus memberikan kasih sayang,
nasehat dan semangat serta motivasi;
2. Putri-putriku Diva Qaisya Rakenditya, Devika Saaqila Rakhenditya, Dinnaya Zhafira
Rakhenditya yang selalu menjadi motivator dalam hidupku;
3. Ayah dan ibu serta keluargaku semua yang senantiasa mendoakan, memberi kasih sayang
yang berlimpah, nasehat semangat dan dukungan yang tiada henti;
4. STAIN Jurai Siwo Metro
MOTO
“Sesungguhnya bersama kesukuran itu ada kemudahan. Karena itu bila kamu
sudah selesai (dari semua urusan), kerjakan dengan sungguh-sungguh (urusan)
yang lain dan hanya kepada Tuhanmulah hendaknya kamu berharap
(Q.S/ Al Insyirah : 6-8)
Kebanggan kita yang terbesar adalah bukan tidak pernah gagal, tetapi bangkit
kembali setia kali jatuh.”
“ Barangsiapa membawa amal yang baik, maka baginya (pahala) sepuluh kali lipat
amalnya; dan barang siapa yang membawa perbuatan jahat maka dia tidak diberi
pembalasan melainkan seimbang dengan kejahatan, sedang mereka sedikitpun
SANWACANA
Assalamu’alaikum Wr. Wb.
Alhamdulillahirabbil’alamin dan Syukur ke Hadirat Allah SWT, karena atas rakhmat dan
hidayah NYA, penulis dapat menyelesaikan tesis dengan judul “ANALISIS
INCREMENTALISME ANGGARAN TERHADAP REVISI ANGGARAN PADA PEMERINTAH DAERAH DI INDONESIA” .
Penyusunan tesis ini dimaksudkan sebagai salah satu syarat dalam menyelesaikan studi Magister
Ilmu Akuntansi di Universitas Lampung.
Penulis sangat menyadari bahwa dalam penulisan tesis ini Penulis mendapatkan banyak
pembelajaran, petunjuk, saran dan kritik dari berbagai pihak, oleh karena itu pada kesempatan
ini Penulis mengucapkan terimakasih banyak kepada :
1. Bapak Prof.Dr. Satria Bangsawan, S.E, M.Si. selaku Dekan Fakultas Ekonomi dan Bisnis
Universitas Lampung;
2. Ibu Susi Sarumpet, Ph.D., Akt. Selaku Ketua Program Magister Ilmu Akuntansi Universitas
Lampung;
3. Bapak Dr. Einde Evana, S.E., M. Si., Akt selaku pembimbing Utama atas kesediaan
memberikan bimbingan, saran, pengarahan serta dukungan pengalaman selama proses kuliah
4. Ibu Dr. Agrianti Komalasari, S. E., M. Si., Akt selaku pembimbing pendamping atas
kesediaan memberikan bimbingan, bantuan, saran, perhatian dan waktunya selama
penyusunan tesis;
5. Ibu Dr. Rindu Rika Gamayuni, S.E., M. Si selaku Penguji Utama pada ujian tesis yang telah
memberikan masukan dan saran yang membangun pada saat seminar dan ujian;
6. Seluruh Bapak dan Ibu dosen Magister Ilmu Akuntansi yang telah banyak berbagi ilmu dan
pengalaman;
7. Suamiku Didik Kurniawan Abdullah, S.E, M.M, yang telah begitu banyak mengorbankan
waktu dan terus memberikan motivasi dalam pelaksanaan kuliah maupun penyusunan tesis;
8. Putri-putriku Diva Qaisya Rakenditya, Devika Saaqila Rakhenditya, Dinnaya Zafira
Rakhenditya yang selalu menjadi motivator dalam hidupku;
9. Ayah dan ibu serta keluargaku semua yang senantiasa mendoakan, memberi kasih sayang
yang berlimpah, nasehat semangat dan dukungan yang tiada henti;
10.Keluarga MIA Angkatan 4, Mba’ Nyimas, Ayu, Mba’ Nina dan keluarga MIA lainnya yang
tidak dapat disebutkan satu persatu. Terima kasih atas kebersamaan, bantuan, semanngat,
kerjasama dan pengalaman yang tak terlupakan selama ini;
11.Mas Ayin, Mas Andri, Mas Jaya, Mas Dwi, Mbak Tina, Mbak Lenny serta semua staf dan
karyawan fakultas ekonomi dan bisnis yang selalu bersedia membantu kelancaran dan
penyusunan tesis;
12.Seluruh Pimpinan dan teman-teman di STAIN Jurai Siwo Metro yang telah memberikan
13.Terimakasih untuk Orang-orang yang telah memberikan inspirasi dan motivasi dan orang –
orang yang terlewat disebutkan tetapi memiliki arti yang sama pemting nya bagi kehidupan
saya serta semua pihak yang mendukung penyusunan tesis ini.
Penulis menyadari bahwa tesis ini masih jauh dari kesempurnaan, namun demikian Penulis
berharap semoga tesis ini bermanfaat bagi kita semua. Amiin.
Bandarlampung , 2016
Penulis
Rakhmawati Listyarini
DAFTAR ISI
Halaman
DAFTAR ISI ………...……. i
DAFTAR TABEL ………... iii
BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang ……… 1
1.2 Perumusan Masalah ……… 7
1.3 Tujuan Penelitian………. 8
1.4 Manfaat Penelitian ……….. 9
BAB II TINJAUAN PUSTAKA DAN PERUMUSAN HIPOTESIS 2.1 Tinjauan Pustaka ……… 10
2.1.1 Anggaran ……… 10
2.1.2 Anggaran Daerah (APBD) ……… 11
2.1.3 Revisi Anggaran ……… 23
2.1.4 Laporan Keuangan ……… 28
2.1.5 Agency Teory ……… 31
2.1.6 Karakteristik Pemerintah Daerah ……….. 33
2.1.7 Tingkat incrementalisme dalam proses penyusunan anggaran ……….. 34
2.2 Penelitian sebelumnya……….… 36
2.3 Pengembangan Hipotesis ……… 38
2.3.1 Pengaruh tingkat incrementalisme Anggaran Belanja Operasional terhadap Revisi Anggaran Operasional ... 38
2.3.2 Pengaruh tingkat incrementalisme Anggaran Belanja Modal terhadap Revisi Anggaran Belanja Modal ...……… 40
2.3.3 Pengaruh Kemampuan Keuangan Pemerintah Daerah terhadap Revisi Anggaran Belanja Opearsional dan Belanja Modal …………... 42
2.3.4 Pengaruh Produk Domestik Regional Bruto terhadap Revisi Anggaran Belanja Opearsional dan Belanja Modal ………. 44
BAB III METODE PENELITIAN
3.1 Desain Penelitian ……… 50
3.2 Populasi, sampel dan teknik pengambilan sampel ……… 50
3.3 Data dan sumber data ………. 51
3.4 Definisi Operasional Variabel ……… 51
3.4.1 Definisi dan Pengukuran Variabel Dependen ……… 52
3.4.2 Definisi dan Pengukuran Variabel Independen ………. 53
3.5 Analisis Data ……….. 55
3.5.1 Statistik Deskriptif ………. 55
3.5.2 Uji Asumsi Klasik ……….. 56
3.5.3 Uji Hipotesis ……….. 60
BAB IV HASIL ANALISIS DAN PEMBAHASAN 4.1 Statistik Deskriptif ………. 64
4.1.1 Hasil Pemilihan Sampel……….. 64
4.1.2 Sumber Data ……….. 65
4.1.3 Analisis Deskriptif ………. 66
4.1.4 Uji Asumsi Klasik ………. 69
4.1.5 Uji Hipotesis ……….. 71
4.1.6 Pembahasan ……… 74
BAB V PENUTUP 5.1 Kesimpulan ……… 79
5.2 Keterbatasan ……….. 80
5.3 Saran ……… 80
5.4 Implikasi ………. 81
DAFTAR PUSTAKA
DAFTAR TABEL
Halaman
Tabel 4.1 Hasil Pemilihan Sampel ……… 64
Tabel 4.2 Sumber Data ……… 65
Tabel 4.3 Statitistic deskriptif untuk variable dependen Revisi Anggaran Belanja Operasional
………... 66
Tabel 4.4 Statitistic deskriptif untuk variable dependen Revisi Anggaran Belanja Modal….. 66
Tabel 4.5 Hasil Uji Multi kolinearitas untuk variable dependen Revisi Anggaran
Belanja Operasional ...……… 70
Tabel 4.6 Hasil Uji Multi kolinearitas untuk variable dependen Revisi Anggaran
Belanja Modal ...……… 70
Tabel 4.7 Hasil uji Regresi Linier Berganda untuk persamaan regresi variable dependen
Revisi Anggaran Belanja Operasional ...………. 71
Tabel 4.8 Hasil uji Regresi Linier Berganda untuk persamaan regresi variable dependen
Revisi Anggaran Belanja Modal……… 72
BAB I
Pendahuluan
1. 1 Latar Belakang
Dalam rangka mewujudkan otonomi, desentralisasi serta partisipasi rakyat
dalam perencanaan pembangunan nasional Indonesia, pemerintah telah
melakukan langkah penyempurnaan terhadap kebijaksanaan pembangunan. Setiap
daerah diharapkan tidak hanya berorientasi pada daerahnya saja agar dapat
mewujudkan otonomi daerah yang semakin meluas. Maka dari itu diterbitkan PP
No 45 Tahun 1992 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah. Menurut
Undang-Undang No 33 tahun 2004, tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah
Pusat dan Daerah, daerah otonomi mempunyai tiga sumber pendapatan, yaitu
Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan, dan Penerimaan Lain-Lain.
Lahirnya otonomi daerah mampu mendorong demokratisasi, dalam arti memberi
ruang gerak kepada masyarakat di daerah untuk mengembangkan partisipasi,
prakarsa dan kreativitasnya dalam menata dan membangun daerah, dengan
mengacu pada persatuan dan kesatuan bangsa. Adapun aspek utama reformasi
manajemen keuangan daerah meliputi: perubahan sistem anggaran tradisional
menjadi sistem anggaran berbasis kinerja, perubahan kelembagaan pengelolaan
keuangan daerah sistem sentralisasi pada bagian keuangan sekretariat daerah
menjadi sistem desentralisasi ke masing-masing satuan kerja, perubahan sistem
2
Reformasi dalam bidang pengelolaan keuangan daerah salah satunya
didasari dengan UU No 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara yang
khususnya membahas tentang sistem penganggaran. Telah banyak perubahan
yang mendasar dalam sistem penganggaran salah satunya adalah penerapan
pendekatan yang digunakan dalam penyusunannya berupa pendekatan terpadu
(Unified Budget), Medium Term Expenditure Framework (MTEF), dan Anggaran Berbasis Kinerja.
Berdasarkan PMK No 104 Tahun 2010, Penganggaran berbasis kinerja
merupakan suatu pendekatan dalam sistem penganggaran dengan
mempertimbangkan keterkaitan antara pendanaan dengan output dan outcome,
serta efisiensi dalam pencapaian hasil keluaran tersebut. Anggaran Pendapatan
dan Belanja Daerah (APBD) menurut Peraturan Pemerintah No 13 Tahun 2006
merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah selama masa satu tahun anggaran
sejak tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember yang berisikan rencana
keuangan tahunan pemerintah daerah yang dibahas dan disetujui oleh pemerintah
daerah bersama dengan DPRD, dan ditetapkan oleh Peraturan Daerah.
Dalam penyusunan APBD perlu dilakukan perencanaan yang baik, dengan
perencanaan yang baik diharapkan penyerapan anggaran pemerintah daerah dapat
mencapai target yang direncanakan. Namun fenomena yang terjadi adalah
penyerapan anggaran pemerintah daerah yang rendah sampai bulan November dan
melonjak tajam pada bulan Desember. Dari data Kementerian Dalam Negeri yang
menggambarkan bahwa penyerapan anggaran pemerintah daerah pada tahun 2012
3
98.8 persen pada bulan Desember. Data Direktorat Jenderal Perimbangan
Keuangan Kementerian Keuangan Republik Indonesia tahun 2014 menunjukkan
adanya kecenderungan serapan anggaran yang rendah dan lambat, dimana serapan
anggaran pada triwulan ke tiga per Bulan September 2014 rata-rata masih pada
kisaran 50 %, dan akan melonjak pada bulan Desember rata-rata diatas 80 %.
Banyak hal yang menyebabkan terjadinya keterlambatan penyerapan anggaran
diantaranya adalah tidak adanya perencanaan anggaran yang baik pada saat
persiapan pelaksanaan, eksekusi anggaran sepanjang tahun maupun akhir tahun
anggaran, instansi pemerintah terlalu berhati-hati ketika melakukan pengeluaran
sehingga terkesan lambat dalam memanfaatkan waktu.
Rendahnya daya serap pada anggaran pemerintah daerah mencerminkan
perencanaan dalam proses anggaran pemerintah daerah yang lemah dan tidak
matang sehingga memicu terjadinya revisi anggaran. Karena dalam proses
penyusunan anggaran masih memakai pendekatan sistem lama yaitu secara
tradisional, padahal pemerintah sudah menerapkan penganggaran berbasis kinerja.
Karakteristik pendekatan ini antara lain: bersifat line item dan incremental sehingga sulit melihat harmonisasi antara pendapatan dan belanja yang
berorientasi pada input, dan berperspektif tahunan.
Revisi anggaran merupakan cara bagi pemerintah untuk memenuhi
beragam tujuan anggaran meliputi kontinuitas dan kontrol, perubahan dan
4
a. Perubahan rincian anggaran yang disebabkan penambahan atau pengurangan
pagu anggaran pendapatan dan belanja termasuk pergeseran rincian anggaran.
b. Perubahan atau pergeseran rincian anggaran dalam hal pagu anggaran tetap.
c. Dan/atau perubahan/ralat karena kesalahan administrasi.
Secara sederhana, revisi APBD dapat diartikan sebagai upaya pemerintah
daerah untuk menyesuaikan rencana keuangannya dengan perkembangan yang
terjadi. Perkembangan dimaksud bisa berimplikasi pada meningkatnya anggaran
penerimaan maupun pengeluaran, atau sebaliknya. Namun, bisa juga untuk
mengakomodasi pergeseran-pergeseran dalam satu SKPD.
Revisi atas setiap komponen APBD memiliki latar belakang dan alasan
berbeda. Ada perbedaan alasan untuk perubahan anggaran pendapatan dan
perubahan anggaran belanja, yang memang menjadi salah satu alasan utama
mengapa perubahan APBD dilakukan. Revisi anggaran merupakan salah satu
aktivitas yang dilakukan pemerintahdaerah dalam aktivitas perubahan rincian
anggaran belanja yang telah ditetapkan berdasarkan APBD dan telah disahkan
dalam daftar isian pelaksanaan anggaran. Anessi-Pessina et al (2012) menemukan bahwa persetujuan anggaran adalah hasil dari proses pengambilan keputusan,
namun merupakan proses yang berkesinambungan dari proses pelaksanaan
anggaran dan revisi anggaran. Akibatnya, revisi anggaran memiliki keterkaitan
dengan beberapa variabel yang mempengaruhi proses anggaran. Dalam konteks
ini ada 5 (lima) variabel yang digunakan untuk mengukur revisi anggaran.
Beberapa penelitian mengemukakan keterkaitan proses anggaran dengan
5
sebelumnya atau proses revisi anggaran. Wildavsky (1964) menjelaskan bahwa
incrementalisme sangat erat kaitannya dengan anggaran, selain itu beberapa penelitian selanjutnya seperti yang dikemukakan Boyne et al (2001) bahwa proses anggaran dikatakan inkremental apabila perbedaan dengan anggaran tahun
sebelumnya kecil dan kurangnya fokus aparat terhadap proses tersebut sehingga
inkremental dianggap sebagai penyederhanaan dari proses anggaran.
Penelitian lain yang memberikan pendapat revisi anggaran adalah Devia
(2014), yang meneliti tentang pengaruh faktor internal dan faktor eksternal
terhadap tingkat revisi anggaran pada pemerintah daerah di Indonesia. Dari hasil
penelitiannya menunjukkan bahwa derajat incrementalisme berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja operasional.
Setiap pemerintah kota/kabupaten memiliki perbedaan karakteristik,
kebijakan, dan aktivitas anggaran yang berbeda satu sama lain. Hal ini akan
mempengaruhi aktivitas revisi anggaran baik pertengahan maupun akhir tahun. Di
dalam kerangka otonomi, kemampuan suatu daerah untuk mengatur dan mengurus
rumah tangganya sendiri tidak terlepas dari pandangan bahwa daerah harus
sanggup atau mampu untuk membiayai daerahnya sendiri. Kemampuan untuk
membiayai/mendanai daerah sendiri merupakan tantangan yang harus dihadapi
suatu daerah dalam penyelenggaraan otonomi. Dalam hal ini mendanai daerah
sendiri untuk anggaran pembelanjaan daerah, menunjukkan bahwa daerah harus
mempunyai sumber-sumber pendapatan sendiri. Sumber pendapatan daerah salah
satunya dapat diperoleh dari pajak atau retribusi, tetapi pajak atau retribusi dirasa
6
didapat dari suatu daerah melalui pendapatan asli daerah (PAD) berupa
perusahaan di daerah ataupun hasil yang didapat dari pemanfaatan sumber daya
alam yang dimiliki daerah. Sehingga diasumsikan adanya keterkaitan dengan
besar kecilnya pendapatan pajak dan retribusi serta lain-lain pendapatan asli
daerah yang sah mampu menstimulasi terjadinya revisi anggaran terkait
kebutuhan akan pembiayaan operasional dan pembiayaan proyek dan
infrastruktur.
Indonesia merupakan negara kepulauan yang memiliki beragam
demografik wilayah dimana masing-masing wilayah memiliki perbedaan
pendapatan bruto yang akan mempengaruhi proses anggaran maupun revisi
anggaran. Lu dan Facer (2004) melakukan survey dan menemukan adanya
keterkaitan antara proses anggaran dan struktur anggaran terhadap kepala daerah
dan lingkungan eksternal. Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) merupakan
salah satu indikator untuk mengetahui kondisi ekonomi di suatu daerah dalam
suatu periode tertentu, baik atas dasar harga berlaku maupun atas harga konstan.
Pada penelitian yang dilakukan Anessi-Pessina et al (2012), daerah dengan Gross Domestic Product (GDP) rendah akan cenderung melakukan revisi anggaran
dikarenakan daerah tersebut masih mengalami masalah fundamental terkait
perencanaan.
Selain itu, perlu dirumuskan terkait lokasi geografis Indonesia yang dibagi
menurut daerah Jawa dan daerah Luar Jawa. Apakah lokasi geografis tersebut
juga mempengaruhi revisi anggaran. Karena dilihat dari faktor-faktor antara lain
7
jumlah penduduknya lebih padat, dan kualitas infrastruktur yang lebih baik dan
lengkap.
Berdasarkan latar belakang yang diuraikan di atas, maka penulis tertarik
melakukan penelitian dengan judul “Analisis Incrementalisme Anggaran terhadap
Revisi Anggaran Pada Pemerintah Daerah di Indonesia”.
1. 2. Perumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang masalah di atas, maka perumusan masalah dalam
penelitian ini adalah sebagai berikut:
a. Apakah tingkat incrementalisme anggaran belanja operasional berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja operasional pada pemerintah daerah
kota/kabupaten di Indonesia?
b. Apakah tingkat incrementalisme anggaran belanja modal berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja modal pada pemerintah daerah
kota/kabupaten di Indonesia?
c. Apakah kemampuan keuangan berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja operasional dan revisi anggaran belanja modal pada pemerintah daerah
kota/kabupaten di Indonesia?
d. Apakah Produk Domestik Regional Bruto berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja operasional dan revisi anggaran belanja modal pada
8
e. Apakah area geografis berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja operasional dan revisi anggaran belanja modal pada pemerintah daerah
kota/kabupaten di Indonesia?
1. 3. Tujuan Penelitian
Berdasarkan perumusan masalah di atas, maka tujuan penelitian ini adalah sebagai
berikut:
a. Memperoleh bukti empiris bahwa tingkat incrementalisme anggaran belanja operasional berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja operasional pada
pemerintah daerah kota/kabupaten di Indonesia.
b. Memperoleh bukti empiris bahwa tingkat incrementalisme anggaran belanja modal berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja modal pada pemerintah
daerah kota/kabupaten di Indonesia.
c. Memperoleh bukti empiris bahwa kemampuan keuangan berpengaruh
terhadap revisi anggaran belanja operasional dan revisi anggaran belanja
modal pada pemerintah daerah kota/kabupaten di Indonesia.
d. Memperoleh bukti empiris bahwa Produk Domestik Regional Bruto berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja operasional dan revisi
anggaran belanja modal pada pemerintah daerah kota/kabupaten di
Indonesia.
e. Memperoleh bukti empiris bahwa area geografis berpengaruh terhadap revisi anggaran belanja operasional dan revisi anggaran belanja modal pada
9
1. 4. Manfaat Penelitian
Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat kepada beberapa pihak
dibawah ini, yaitu:
a. Pemerintah sebagai penentu kebijakan
Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi wacana bagi para penentu
kebijakan mengenai fenomena yang ada terkait dengan revisi anggaran pada
pemerintah daerah kota/kabupaten, sehingga dapat memberikan masukan
agar lebih bijaksana dalam mengelola anggaran yang ada.
b. Masyarakat Pengguna Informasi
Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan informasi kepada
masyarakat mengenai penganggaran yang ada, sehingga masyarakat dapat
mengkritisi semua kegiatan yang dilakukan pemerintah terkait dengan
penggunaan anggaran.
c. Peneliti selanjutnya
Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat digunakan sebagai acuan peneliti
yang ingin meneliti lebih lanjut mengenai anggaran dan revisi anggaran
BAB II
TINJAUAN PUSTAKAN DAN PERUMUSAN HIPOTESIS
2.1. Tinjauan Pustaka 2.1.1. Anggaran
Halim dan Damayanti (2007) menyebutkan bahwa anggaran merupakan
informasi atau pernyataan mengenai rencana atau kebijakan bidang keuangan
dari suatu organisasi atau badan usaha untuk jangka waktu tertentu
(umumnya satu tahun) berupa perkiraan penerimaan dan pengeluaran negara
yang diharapkan akan terjadi pada suatu periode tertentu.
Sedangkan anggaran sektor publik berisi rencana kegiatan yang
dipresentasikan dalam suatu bentuk perolehan pendapatan dan belanja dalam
suatu moneter (Mardiasmo, 2002). Dalam bentuk yang paling sederhana,
anggaran publik merupakan suatu dokumen yang menggambarkan kondisi
keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai
pendapatan, belanja dan aktifitas. Anggaran berisi estimasi mengenai apa
yang akan dilakukan organisasi dimasa yang akan datang. Setiap anggaran
memberikan informasi mengenai apa yang hendak dilakukan dalam periode
yang akan datang.
Bastian (2010) menyebutkan terdapat tiga tujuan dari anggaran sektor
publik, yaitu:
a. Anggaran digunakan sebagai alat perencana yang menetapkan kehendak
11
welfare), dengan jalan memanfaatkan sumber daya dan dana untuk mendukung kegiatan pembangunan jangka panjang dalam bentuk
anggaran tahunan (annual budget)
b. Anggaran digunakan sebagai alat pengendalian yang efektif, yang harus
dilakukan secara melekat (built incontrol), dalam tubuh organisasi atas berlangsungnya pelaksanaan kegiatan.
c. Anggaran digunakan sebagai alat evaluasi kinerja setiap pelaksanaan
kegiatan dapat diukur dan dievaluasi secara periodik maupun insidental.
Di Indonesia, anggaran diatur dalam pasal 23 ayat (1) UUD 1945 dan
diimplementasikan dengan disusunnya UU APBN setiap tahun. Selain itu,
untuk melaksanakan UU APBN, pemerintah mengeluarkan berbagai
peraturan perundangan lainnya, seperti UU Pajak, UU Bea Masuk danCukai,
Keppres Pelaksanaan APBN, dan peraturan pelaksana lainnya. Adapun dasar
Hukum Anggaran:
Pemerintah Pusat (APBN) : UU No. 17 Tahun 2003
Pemerintah Daerah (APBD) : UU 17 Tahun 2003, UU 32 & 33 Tahun
2004, PP 58 Tahun 2005, PERMENDAGRI 13 Tahun 2006,
PERMENDAGRI 59 Tahun 2007, PERDA
2.1.2. Anggaran Daerah (APBD)
Pengertian APBD adalah suatu rancangan keuangan tahunan daerah
yang ditetapkan berdasarkan peraturan daerah tentang Anggaran Pendapatan
12
setiap tahun oleh pemerintah daerah kepada DPRD untuk dibahas dan
kemudian disahkan sebagai peraturan daerah. Atau dengan kata lain
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan rencana keuangan
tahunan pemerintah daerah yang disetujui oleh DPRD dan ditetapkan dengan
peraturan daerah (Nordiawan et al, 2007)
Fungsi APBD menurut Halim dan Damayanti (2007), adalah sebagai
berikut:
a. Fungsi Otorisasi
b. Fungsi Perencanaan
c. Fungsi Pengawasan
d. Fungsi Alokasi
e. Fungsi Distribusi
f. Fungsi Stabilisasi
Struktur APBD adalah sebagai berikut:
a. Pendapatan Asli Daerah
Adalah pendapatan yang diperoleh daerah berdasarkan peraturan daerah
sesuai dengan peraturan perundang-undangan untuk mengumpulkan dana
guna keperluan daerah yang bersangkutan dalam membiayai kegiatannya.
PAD terdiri dari pajak daerah, retribusi daerah, hasil perusahaan milik
daerah dan pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain
pendapatan asli daerah yang sah.
Pajak daerah, Pungutan yang dilakukan Pemerintah Daerah berdasarkan
13
dalam dua kategori yaitu pajak daerah yang ditetapkan oleh peraturan
daerah dan pajak negara yang pengelolaannya dan penggunaannya
diserahkan kepada daerah.
Retribusi daerah, Retribusi Daerah adalah pungutan daerah sebagai
pembayaran atas jasa atau pemberian izin tertentu yang khusus disediakan
dan/atau diberikan oleh pemerintah daerah untuk kepentingan orang
pribadi atau badan.
Hasil Penjualan Kekayaan Daerah yang Dipisahkan, adalah penerimaan
yang berupa hasil perusahaan milik daerah dan hasil pengelolaan kekayaan
daerah yang dipisahkan, yang terdiri dari bagian laba Perusahaan Daerah
Air Minum, bagian laba lembaga keuangaan bank, bagian laba lembaga
keuangan non bank, bagian laba perusahaan milik daerah lainnya dan
bagia laba atas penyertaan modal/investasi kepada pihak ketiga.
Lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang Sah, Meliputi hasil penjualan
kekayaan daerah yang tidak dapat dipisahkan, jasa giro, pendapatan bunga
dan komisi, potong ataupun bentuk lain sebagai akibat penjualan dan atau
pengadaan barang dan/atau jasa oleh Daerah.
b. Dana Perimbangan
Dana Perimbangan adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN
yang dialokasikan kepada Daerah untuk mendanai kebutuhan Daerah
dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi. Berdasarkan UU No 33 tahun
2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan
14
Dana Bagi Hasil, adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN
yang dialokasikan kepada Daerah berdasarkan angka persentase untuk
mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi.
Dana Bagi Hasil bersumber dari pajak dan sumber daya alam.
Dana Alokasi Umum, selanjutnya disebut DAU adalah dana yang
bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan
pemerataan kemampuan keuangan antar-Daerah untuk mendanai
kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi.
Dana Alokasi Khusus, selanjutnya disebut DAK, adalah dana yang
bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah
tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang
merupakan urusan Daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.
c. Lain-lain Pendapatan Yang Sah
Hibah Tidak Mengikat. Hibah tidak mengikat diartikan bahwa pemberian
hibah tersebut ada batas akhirnya tergantung pada kemampuan keuangan
daerah dan kebutuhan atas kegiatan tersebut dalam menunjang
penyelenggaraan pemerintahan daerah. Hibah berasal dari pemerintah,
pemerintah daerah lainnya, badan/lembaga, organisasi swasta dalam
negeri, kelompok masyarakat/perorangan, dan lembaga luar negeri yang
tidak mengikat.
Dana Darurat Dari Pemerintah, adalah dana yang berasal dari APBN yang
dialokasikan kepada Daerah yang mengalami bencana nasional, peristiwa
15
rangka penanggulangan korban atau kerusakan akibat bencana alam.
Pemerintah mengalokasikan Dana Darurat yang berasal dari APBN untuk
keperluan mendesak yang diakibatkan oleh bencana nasional dan/atau
peristiwa luar biasa yang tidak dapat ditanggulangi oleh Daerah dengan
menggunakan sumber APBD.
Dana Bagi Hasil Pajak Dari Propinsi Ke Kabupaten Atau Kota.
Penganggaran dana bagi hasil yang bersumber dari pendapatan provinsi
kepada kabupaten/kota atau pendapatan kabupaten/kota kepada
pemerintah desa atau pendapatan pemerintah daerah tertentu kepada
pemerintah daerah lainnya pada APBD memperhitungkan rencana
pendapatan pada Tahun Anggaran 2011, sedangkan pelampauan target
Tahun Anggaran 2011 yang belum direalisasikan kepada pemerintah
daerah dan menjadi hak pemerintah kabupaten/kota atau pemerintah desa
ditampung dalam Perubahan APBD Tahun Anggaran 2012.
Dana Penyesuaian Dan Dana Otonomi Khusus. Dana Penyesuaian dan
Dana Otonomi Khusus adalah dana yang dialokasikan untuk membiayai
pelaksanaan otonomi khusus suatu daerah, sebagaimana ditetapkan dalam
undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang otonomi khusus bagi
Provinsi Papua, dan penyesuaian Otonomi Khusus bagi Provinsi yang
menerima DAU lebih kecil dari tahun anggaran sebelumnya.
Bantuan Keuangan Dari Propinsi Atau Dari Pemerintah Daerah Lainnya.
Pemerintah provinsi atau pemerintah kabupaten/ kota dapat
16
kepada desa yang didasarkan pada pertimbangan untuk mengatasi
kesenjangan fiskal, membantu pelaksanaan urusan pemerintahan daerah
yang tidak tersedia alokasi dananya, sesuai kemampuan keuangan
masing-masing daerah. Pemberian bantuan keuangan dapat bersifat umum dan
bersifat khusus. Bantuan keuangan yang bersifat umum digunakan untuk
mengatasi kesenjangan fiskal dengan menggunakan formula antara lain
variabel: pendapatan daerah, jumlah penduduk, jumlah penduduk miskin
dan luas wilayah yang ditetapkan dengan peraturan kepala daerah.
Bantuan keuangan yang bersifat khusus digunakan untuk membantu
capaian kinerja program prioritas pemerintah daerah/desa penerima
bantuan keuangan sesuai dengan urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan penerima bantuan. Pemanfaatan bantuan keuangan yang
bersifat khusus ditetapkan terlebih dahulu oleh pemberi bantuan.
d. Belanja Tidak Langsung
Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006
Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, kelompok Belanja
Tidak Langsung terdiri dari:
Belanja pegawai, merupakan belanja kompensasi, dalam bentuk gaji dan
tunjangan, serta penghasilan lainnya yang diberikan kepada pegawai
negeri sipil yang ditetapkan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan.
Belanja bunga, digunakan untuk menganggarkan pembayaran bunga utang
17
berdasarkan perjanjian pinjaman jangka pendek, jangka menengah, dan
jangka panjang.
Belanja subsidi, digunakan untuk menganggarkan bantuan biaya produksi
kepada perusahaan/lembaga tertentu agar harga jual produksi/jasa yang
dihasilkan dapat terjangkau oleh masyarakat banyak. Belanja subsidi
dianggarkan sesuai dengan keperluan perusahaan/lembaga penerima
subsidi dalam peraturan daerah tentang APBD yang
peraturanpelaksanaannya lebih lanjut dituangkan dalam peraturan kepala
daerah.
Belanja hibah, bersifat bantuan yang tidak mengikat/tidak secara terus
menerus dan harus digunakan sesuai dengan persyaratan yang ditetapkan
dalam naskah perjanjian hibah daerah.
Bantuan sosial, digunakan untuk menganggarkan pemberian bantuan
dalam bentuk uang dan/atau barang kepada masyarakat yang bertujuan
untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat. Bantuan sosial diberikan
tidak secara terus menerus/tidak berulang setiap tahun anggaran, selektif
dan memiliki kejelasan peruntukan penggunaannya.
Belanja bagi hasil, digunakan untuk menganggarkan dana bagi hasil yang
bersumber dari pendapatan provinsi kepada kabupaten/kota atau
pendapatan kabupaten/kota kepada pemerintah desa atau pendapatan
pemerintah daerah tertentu kepada pemerintah daerah Iainnya sesuai
18
Bantuan keuangan, digunakan untuk menganggarkan bantuan keuangan
yang bersifat umum atau khusus dari provinsi kepada kabupaten/kota,
pemerintah desa, dan kepada pemerintah daerah Iainnya atau dari
pemerintah kabupaten/kota kepada pemerintah desa dan pemerintah daerah
Iainnya dalam rangka pemerataan dan/atau peningkatan kemampuan
keuangan. Bantuan keuangan yang bersifat umum peruntukan dan
penggunaannya diserahkan sepenuhnya kepada pemerintah
daerah/pemerintah desa penerima bantuan. Bantuan keuangan yang
bersifat khusus peruntukan dan pengelolaannya diarahkan/ditetapkan oleh
pemerintah daerah pemberi bantuan.
Belanja tidak terduga, merupakan belanja untuk kegiatan yang sifatnya
tidak biasa atau tidak diharapkan berulang seperti penanggulangan
bencana alam dan bencana sosial yang tidak diperkirakan sebelumnya,
termasuk pengembalian atas kelebihan penerimaan daerah tahun-tahun
sebelumnya yang telah ditutup.
e. Belanja Langsung
Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006
Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, mengenai belanja
langsung yang terdapat dalam Pasal 50, Kelompok belanja langsung dari
suatu kegiatan dibagi menurut jenis belanja yang terdiri dari:
Belanja pegawai, untuk pengeluaran Honorarium atau upah dalam
19
Belanja barang dan jasa, digunakan untuk pengeluaran
pembelian/pengadaan barang yang nilai manfaatnya kurang dari 12 bulan
dan/atau pemakaian jasa dalam melaksanakan program dan kegiatan
pemerintahan daerah. Pembelian/pengadaan barang dan/atau pemakaian
jasa mencakup belanja barang pakai habis, bahan/material, jasa kantor,
premi asuransi, perawatan kendaraan bermotor, cetak/penggandaan, sewa
rumah/gedung/gudang/parkir, sewa sarana mobilitas, sewa alat berat, sewa
perlengkapan dan peralatan kantor, makanan dan minuman, pakaian dinas
dan atributnya, pakaian kerja, pakaian khusus dan hari-hari tertentu,
perjalanan dinas, perjalanan dinas pindah tugas dan pemulangan pegawai.
Belanja modal, digunakan untuk pengeluaran yang dilakukan dalam
rangka pembelian/pengadaan atau pembangunan aset tetap berwujud yang
mempunyai nilai manfaat lebih dari 12 (duabelas) bulan untuk digunakan
dalam kegiatan pemerintahan, seperti dalam bentuk tanah, peralatan dan
mesin, gedung dan bangunan, jalan, irigasi dan jaringan, dan aset tetap
lainnya. Nilai pembelian/pengadaan atau pembangunan aset tetap
berwujud yang dianggarkan dalam belanja modal hanya sebesar harga
beli/bangun aset. Belanja honorarium panitia pengadaan dan administrasi
pembelian/pembangunan untuk memperoleh setiap aset pada belanja
20
f. Penerimaan Pembiayaan
Sisa lebih perhitungan anggaran TA sebelumnya (SiLPA). Sisa lebih
perhitungan anggaran tahun anggaran sebelumnya (SiLPA) mencakup
pelampauan penerimaan PAD, pelampauan penerimaan dana
perimbangan, pelampauan penerimaan lain-lain pendapatan daerah yang
sah, pelampauan penerimaan pembiayaan, penghematan belanja,
kewajiban kepada fihak ketiga sampai dengan akhir tahun belum
terselesaikan, dan sisa dana kegiatan lanjutan.
Pencairan Dana Cadangan. Pencairan dana digunakan untuk
menganggarkan pencairan dana cadangan dari rekening dana cadangan ke
rekening kas umum daerah dalam tahun anggaran berkenaan. Jumlah yang
dianggarkan yaitu sesuai dengan jumlah yang telah ditetapkan dalam
peraturan daerah tentang pembentukan dana cadangan berkenaan.
Hasil Penjualan Kekayaan Daerah yang dipisahkan, digunakan antara lain
untuk menganggarkan hasil penjualan perusahaan milik daerah/BUMD
dan penjualan aset milik pemerintah daerah yang dikerjasamakan dengan
pihak ketiga, atau hasil divestasi penyertaan modal pemerintah daerah.
Penerimaan Pinjaman Daerah. Penerimaan pinjaman daerah digunakan
untuk menganggarkan penerimaan pinjaman daerah termasuk penerimaan
atas penerbitan obligasi daerah yang akan direalisasikan pada tahun
anggaran berkenaan.
Penerimaan Kembali Pemberian Pinjaman. Penerimaan kembali
21
kembali pinjaman yang diberikan kepada pemerintah pusat dan/atau
pemerintah daerah lainnya.
Penerimaan Piutang Daerah, digunakan untuk menganggarkan penerimaan
yang bersumber dari pelunasan piutang fihak ketiga, seperti berupa
penerimaan piutang daerah dari pendapatan daerah, pemerintah,
pemerintah daerah lain, lembaga keuangan bank, lembaga keuangan bukan
bank dan penerimaan piutang lainnya.
g. Pengeluaran Pembiayaan
Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006
Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, Pengeluaran
pembiayaan terdiri dari pembentukan dana cadangan, penerimaan modal
(investasi) pemerintah daerah, pembayaran pokok utang dan pemberian
pinjaman daerah.
Dana Cadangan, adalah dana yang disisihkan untuk menampung
kebutuhan yang memerlukan dana relatif besar yang tidak dapat dipenuhi
dalam satu tahun anggaran. Pemerintah daerah dapat membentuk dana
cadangan guna mendanai kegiatan yang penyediaan dananya tidak dapat
sekaligus/sepenuhnya dibebankan dalam satu tahun anggaran.
Pembentukan dana cadangan ditetapkan dengan peraturan daerah.
Peraturan daerah mencakup penetapan tujuan pembentukan dana
cadangan, program dan kegiatan yang akan dibiayai dari dana cadangan,
besaran dan rincian tahunan dana cadangan yang harus dianggarkan dan
22
anggaran pelaksanaan dana cadangan. Investasi adalah penggunaan aset
untuk memperoleh manfaat ekonomis seperti bunga, dividen, royalti,
manfaat sosial dan/atau manfaat lainnya sehingga dapat meningkatkan
kemampuan pemerintah dalam rangka pelayanan kepada masyarakat.
Investasi pemerintah daerah, digunakan untuk menganggarkan kekayaan
pemerintah daerah yang diinvestasikan balk dalam jangka pendek maupun
jangka panjang. Investasi jangka pendek merupakan investasi yang dapat
segera diperjualbelikan/dicairkan, ditujukan dalam rangka manajemen kas
dan beresiko rendah serta dimiliki selama kurang dari 12 (duabelas) bulan.
Investasi jangka panjang antara lain surat berharga yang dibeli pemerintah
daerah dalam rangka mengendalikan suatu badan usaha, misalnya
pembelian surat berharga untuk menambah kepemilikan modal saham
pada suatu badan usaha, surat berharga yang dibeli pemerintah daerah
untuk tujuan menjaga hubungan balk dalam dan luar negeri, surat berharga
yang tidak dimaksudkan untuk dicairkan dalam memenuhi kebutuhan kas
jangka pendek.
Pembayaran pokok utang, didasarkan pada jumlah yang harus dibayarkan
sesuai dengan perjanjian pinjaman dan pelaksanaannya merupakan
prioritas utama dari seluruh kewajiban pemerintah daerah yang harus
diselesaikan dalam tahun anggaran yang berkenaan. Pembayaran pokok
utang digunakan untuk menganggarkan pembayaran kewajiban atas pokok
utang yang dihitung berdasarkan perjanjian pinjaman jangka pendek,
23
Pinjaman Daerah, adalah semua transaksi yang mengakibatkan daerah
menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari
pihak lain sehingga daerah dibebani kewajiban untuk membayar kembali.
Pemberian pinjaman digunakan untuk menganggarkan pinjaman yang
diberikan kepada pemerintah pusat dan/atau pemerintah daerah lainnya.
Penerimaan kembali pemberian pinjaman digunakan untuk
menganggarkan posisi penerimaan kembali pinjaman yang diberikan
kepada pemerintah pusat dan/atau pemerintah daerah lainnya.
2.1.3. Revisi Anggaran
Revisi anggaran adalah perubahan rincian Anggaran Belanja
Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah yang telah ditetapkan
berdasarkan APBN/APBD. Revisi anggaran dapat dikurangi dengan cara
menggabungkan langkah-langkah resiko dan ketidakpastian dalam proses
penganggaran dan mengurangi beberapa efek samping dari revisi anggaran
setelah tahun berjalannya anggaran (Gary et al, 2004). Rebudgeting menjadi faktor umum dan signifikan dalam proses penganggaran di banyak kota
(Forrester dan Mullins, 1992).
Penyesuaian APBD dengan perkembangan dan/atau perubahan
keadaan, dibahas bersama antara DPRD dengan pemerintah daerah dalam
rangka penyusunan perkiraan perubahan atas APBD tahun anggaran yang
bersangkutan. Dalam Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 Pasal 154
24
perbaikan atau penyesuaian terhadap alokasi anggaran, maka perubahan
APBD masih dimungkinkan terutama apabila:
a. Terjadi perkembangan yang tidak sesuai dengan asumsi Kebijakan umum
anggaran (KUA);
b. Terjadi keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran
antar unit organisasi, antar kegiatan, dan antar jenis belanja;
c. Ditemui keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebihtahun sebelumnya
harus digunakan dalam tahun anggaran berjalan;
d. Keadaan darurat; dan
e. Keadaan luar biasa.
Selain itu, dalam keadaan darurat pemerintah daerah juga dapat
melakukan pengeluaran untuk membiayai kegiatan yang belum tersedia
anggarannya, yang selanjutnya diusulkan dalam rancangan perubahan
APBD dan/atau disampaikan dalam Laporan Realisasi Anggaran tahun
berjalan yang untuk pelaksanaannya harus dituangkan dalam peraturan
daerah tentang rancangan dan perubahan APBD. Oleh karenanya, dalam
Peraturan Daerah terkait harus diperjelas posisi satuan kerja perangkat
daerah yang juga mempunyai kedudukan sebagai pengguna anggaran dan
pelaksana program.
Keadaan darurat sebagaimana dimaksud sekurang-kurangnya
memenuhi kriteria sebagai berikut:
a. Bukan merupakan kegiatan normal dari aktivitas pemerintah daerah dan
25
b. Tidak diharapkan terjadi secara berulang;
c. Berada di luar kendali dan pengaruh pemerintah daerah; dan
d. Memiliki dampak yang signifikan terhadap anggaran dalam rangka
pemulihan yang disebabkan oleh keadaan darurat.
Perubahan APBD diajukan setelah laporan realisasi anggaran semester
pertama dan hanya dapat dilakukan 1 (satu) kali dalam 1 (satu) tahun
anggaran, kecuali dalam keadaan luar biasa. Keadaan luar biasa adalah
keadaan yang menyebabkan estimasi penerimaan dan/atau pengeluaran
dalam APBD mengalami kenaikan atau penurunan lebih besar dari 50%.
Adapun proses Perubahan APBD adalah sebagai berikut:
a. Pemerintah daerah mengajukan rancangan peraturan daerah tentang
perubahan APBD tahun anggaran yang bersangkutan untuk mendapatkan
persetujuan DPRD sebelum tahun anggaran yang bersangkutan berakhir.
b. Persetujuan DPRD terhadap rancangan peraturan daerah,
selambat-lambatnya 3 (tiga) bulan sebelum berakhirnya tahun anggaran.
c. Proses evaluasi dan penetapan rancangan peraturan daerah tentang
perubahan APBD dan rancangan peraturan kepala daerah tentang
penjabaran perubahan APBD menjadi peraturan daerah dan peraturan kepala
daerah berlaku ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 47, Pasal 48,
Pasal 52, dan Pasal 53 PP Nomor 58 Tahun 2005.
Revisis anggaran dapat dilaksanakan oleh masing-masing SKPD dan
26
dan/atau belanja, (2) perubahan dan/atau pergeseran anggaran pendapatan
dan/atau belanja dalam hal pagu anggaran tetap atau berkurang.
Ada beberapa kondisi yang menyebabkan mengapa perubahan atas
anggaran pendapatan terjadi, di antaranya:
a. Target pendapatan dalam APBD underestimated (dianggarkan terlalu rendah). Jika sebuah angka untuk target pendapatan sudah ditetapkan
dalam APBD, maka angka itu menjadi target minimal yang harus dicapai
oleh eksekutif. Target dimaksud merupakan jumlah terendah yang
“diperintahkan” oleh DPRD kepada eksekutif untuk dicari dan menambah
penerimaan dalam kas daerah.
b. Alasan penentuan target PAD oleh SKPD dapat dipahami sebagai
praktik moral hazard yang dilakukan agency yang dalam konteks pendapatan adalah sebagai budget minimizer. Dalam penyusunan rancangan anggaran yang menganut konsep partisipatif, SKPD
mempunyai ruang untuk membuat budget slack karena memiliki keunggulan informasi tentang potensi pendapatan yang sesungguhnya
dibanding DPRD.
c. Jikadalam APBD “murni” target PAD underestimated, maka dapat “dinaikkan” dalam APBD Perubahan untuk kemudian digunakan sebagai
dasar mengalokasikan pengeluaran yang baru untuk belanja kegiatan
dalam APBD-P. Penambahan target PAD ini dapat diartikan sebagai hasil
27
(leveraging) PAD, khususnya yang terealiasai dan tercapai outcome-nya pada tahun anggaran sebelumnya.
Selain itu, ada beberapa penyebab perubahan belanja yaitu antara lain:
a. Perubahan karena adanya varian SiLPA. Perubahan harus dilakukan
apabila prediksi atas SiLPA tidak akurat, yang bersumber dari adanya
perbedaan antara SILPA 201a definitif setelah diaudit oleh BPK dengan
SiLPA 201b.
b. Perubahan karena adanya pergeseran anggaran (virement). Pergeseran anggaran dapat terjadi dalam satu SKPD, meskipun total alokasi untuk
SKPD yang bersangkutan tidak berubah.
c. Perubahan karena adanya perubahan dalam penerimaan, khususnya
pendapatan. Perubahan target atas pendapatan asli daerah (PAD) dapat
berpengaruh terhadap alokasi belanja perubahan pada tahun yang sama.
Dari perspektif agency theory, pada saat penyusunan APBD murni, eksekutif (dan mungkin juga dengan sepengetahuan dan/atau persetujuan
legislatif) target PAD ditetapkan di bawah potensi, lalu
dilakukan “adjustment” pada saat dilakukan perubahan APBD.
Anessi-Pessina, et al (2012) mengilustrasikan alasan pemerintah daerah dalam melakukan revisi anggaran. Berdasarkan pernyataan responden,
alasan terpenting karena keputusan yang dibuat oleh pemerintah pusat terkait
anggaran akan mempengaruhi pendapatan kabupaten/kota dan perubahan
agenda politik meliputi (perubahan prioritas kepentingan politik dan sebagai
28
yang diajukan responden antara lain: (1) Keputusan yang diambil pemerintah
pusat mempengaruhi bagaimana kegiatan operasi akan dilakukan; (2)
Perubahan tak terduga sosioekonomik; (3) Perlunya memberi signal dengan
dampak simbolik yang kuat; (4) Kesalahan dalam peramalan pengeluaran; (5)
Kesalahan dalam peramalan pendapatan; (6) Kebutuhan untuk mengumpulkan
consensus; dan (7) BencanaAlam.
2.1.4. Laporan Keuangan
Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang
Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), Komponen-komponen yang
terdapat dalam satu set laporan keuangan berbasis akrual terdiri dari laporan
pelaksanaan anggaran (budgetary reports) dan laporan finansial, yang jika diuraikan adalah sebagai berikut:
a. Laporan Realisasi Anggaran;
Laporan Realisasi Anggaran (LRA) menyediakan informasi mengenai
anggaran dan realisasi pendapatan-LRA, belanja, transfer,
surplus/defisit-LRA, dan pembiayaan dari suatu entitas pelaporan.
b. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih;
Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LP-SAL) menyajikan pos-pos
berikut, yaitu: saldo anggaran lebih awal (saldo tahun sebelumnya),
penggunaan saldo anggaran lebih, Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan
Anggaran (SILPA/SIKPA) tahun berjalan, koreksi kesalahan pembukuan
29
berjalan. Pos-pos tersebut disajikan secara komparatif dengan periode
sebelumnya.
c. Laporan Operasional;
Laporan Operasional (LO) menyediakan informasi mengenai seluruh
kegiatan operasional keuangan entitas pelaporan yang tercerminkan dalam
pendapatan-LO, beban, dan surplus/defisit operasional dari suatu entitas
pelaporan yang penyajiannya disandingkan dengan periode sebelumnya.
d. Laporan Perubahan Ekuitas;
Laporan Perubahan Ekuitas menyajikan sekurang-kurangnya pos-pos
ekuitas awal atau ekuitas tahun sebelumnya, Surplus/defisit-LO pada
periode bersangkutan dan koreksi-koreksi yang langsung
menambah/mengurangi ekuitas, yang antara lain berasal dari dampak
kumulatif yang disebabkan oleh perubahan kebijakan akuntansi dan
koreksi kesalahan mendasar.
e. Neraca;
Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai
aset, kewajiban, dan ekuitas pada tanggal tertentu. Dalam neraca, setiap
entitas mengklasifikasikan asetnya dalam aset lancar dan nonlancar serta
mengklasifikasikan kewajibannya menjadi kewajiban jangka pendek dan
30
f. Laporan Arus Kas;
Tujuan pelaporan arus kas adalah memberikan informasi mengenai
sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama suatu periode
akuntansi serta saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan.
g. Catatan atas Laporan Keuangan.
CaLK memberikan informasi kualitatif dan mengungkapkan kebijakan
serta menjelaskan kinerja pemerintah dalam tahapan pengelolaan
keuangan negara. Selain itu, dalam CaLK memberikan penjelasan atas
segala informasi yang ada dalam laporan keuangan lainnya dengan bahasa
yang lebih mudah dicerna oleh lebih banyak pengguna laporan keuangan
pemerintah, sehingga masyarakat dapat lebih berpartisipasi dalam
menyikapi kondisi keuangan negara yang dilaporkan secara lebih
pragmatis.
Laporan pelaksanaan anggaran adalah Laporan Realisasi Anggaran
dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, sedangkan yang termasuk
laporan finansial adalah Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas,
Neraca dan Laporan Arus Kas. Komponen-komponen laporan keuangan
tersebut disajikan oleh setiap entitas pelaporan, kecuali Laporan Arus Kas
yang hanya disajikan oleh entitas yang mempunyai fungsi perbendaharaan
umum, dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih yang hanya disajikan
oleh Bendahara Umum Negara dan entitas pelaporan yang menyusun
31
2.1.5. Agency Teory
Teori keagenan (Agency theory) merupakan basis teori yang mendasari praktik bisnis perusahaan yang dipakai selama ini. Teori tersebut
berakar dari sinergi teori ekonomi, teori keputusan, sosiologi, dan teori
organisasi. Prinsip utama teori ini menyatakan adanya hubungan kerja
antara pihak yang memberi wewenang (prinsipal) yaitu investor dengan
pihak yang menerima wewenang (agensi) yaitu manajer, dalam bentuk
kontrak kerja sama yang disebut ”nexus of contract”.
Implikasi penerapan teori ini dapat menimbulkan perilaku efisiensi
atau perilaku opportunistik bagi si Agen. Di organisasi publik, khususnya di
pemerintahan daerah teori keagenan ini telah dipraktekkan, termasuk
pemerintahan daerah di Indonesia. Apalagi sejak otonomi dan desentralisasi
diberikan kepada pemerintah daerah sejak tahun 1999.
Dalam proses penyusunan dan perubahan anggaran daerah, ada dua
perspektif yang dapat ditelaah dalam aplikasi teori keagenan, yaitu
hubungan antara eksekutif dengan legislatif, dan legislatif dengan pemilih
(voter) atau rakyat. Implikasi penerapan teori keagenan dapat menimbulkan hal positif dalam bentuk efisiensi, tetapi lebih banyak yang menimbulkan
hal negatif dalam bentuk perilaku opportunistik (opportunistic behaviour). Dimana pihak agensi memiliki informasi keuangan daripada pihak
prinsipal (keunggulan informasi), sedangkan dari pihak prinsipal boleh jadi
32
keagenan yang timbul di kalangan eksekutif adalah cenderung
memaksimalkan utiliti (self-interest) dalam pembuatan atau penyusunan anggaran APBD, karena memiliki keunggulan informasi (asimetri
informasi). Akibatnya eksekutif cenderung melakukan ”budgetary slack”.
Hal ini terjadi dikarenakan pihak eksekutif akan mengamankan posisinya
dalam pemerintahan di mata legislatif dan masyarakat/rakyat, bahkan boleh
jadi untuk kepentingan pilkada berikutnya. Namun demikian budgetary slack APBD lebih banyak untuk kepentingan pribadi kalangan eksekutif (self interest) ketimbang untuk kepentingan masyarakat.
Masalah keagenan yang timbul di kalangan legislatif (anggota
dewan) terjadi dari dua tinjauan perspektif, sebagai prinsipal atas eksekutif
dan sebagai agen dengan rakyat (pemilih). Masalah keagenan yang timbul
dalam perspektif prinsipal akan cenderung melakukan ”kontrak semu”
dengan pihak eksekutif karena memiliki discretionary power. Dalam proses penyusunan anggaran, pihak legislatif cenderung melakukan ”titipan”
proyek/kegiatan, hal ini terjadi untuk kepentingan pribadi secara jangka
panjang demi menjaga kesinambungan dan mengharumkan nama
politisi/anggota dewan.
Masalah keagenan anggota legislatif sebagai agen, dimana posisi
legislatif sebagai pihak agen dan rakyat/pemilih sebagai pihak prinsipal.
Pihak legislatif sebagai agen akan membela kepentingan rakyat atau
33
kewenangan rakyat/pemilih terhadap legislatornya tidak memiliki kejelasan
aturan konsekuensi kontrol keputusan yang disebut ”abdication”.
Akibatnya, legislator cenderung menyusun anggaran untuk
kepentingan pribadi atau golongannya dan kondisi ini disebut oleh
Garamfalvi (1997) sebagai political corruption dalam proses penyusunan anggaran, dan sekiranya anggaran tersebut dilaksanakan akan menimbulkan
administration corruption.
Kalau kondisi di atas terjadi, maka proses penyusunan/perubahan
anggaran APBD yang semestinya akan menghasilkan outcome yang efisien
dan efektif dari alokasi sumber daya dalam anggaran akan terdistorsi karena
adanya perilaku opportunistik untuk kepentingan pribadi dan politisi.
2.1.6. Karakteristik Pemerintah Daerah
UU No. 32/2004 memberikan wewenang kepada Pemerintah Daeraah
untuk menjalankan urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi serta
mewajibkan Pemerintah Daerah untuk memberikan Laporan
Penyelenggaraan Pemerintah Daeraah (LPPD) kepada pemerintah sebagai
salah satu alat pertanggungjawaban kinerja Pemerintah Daerah.
Dalam Pasal 2 PP No. 3/2007 menyebutkan bahwa ruang lingkup
LPPD mencakup penyelenggaraan urusan desentralisasi (urusan wajib dan
pilihan), tugas pembantuan dan tugas umum pemerintahan. Dengan
34
dengan urusan yang menjadi tanggungjawabnya dan karakteristik dari
masing-masing Pemerintah Daerah tersebut.
Semakin besar ukuran Pemerintah Daerah maka semakin besar
sumber daya yang dimiliki untuk memberikan pelayanan kepada
masyarakat. Pemerintah Daerah juga memiliki Pendapatan Asli Daerah
(PAD) beragam yang salah satunya tergantung dari kekayaan daerah yang
dimilikinya. Pemerintah Daerah yang memiliki PAD tinggi seharusnya akan
lebih bebas dalam memanfaatkan kekayaan asli daerahnya untuk melakukan
pengeluaran-pengeluaran (belanja) daerah yang dapat meningkatkan
pelayanannya kepada masyarakat. Setiap Pemda juga mendapatkan Dana
Alokasi Umum (DAU) dari pemerintah pusat yang beragam disesuaikan
dengan keadaan dari masing-masing Pemerintah Daerah.
Selain dari sisi pendapatan, karakteristik Pemerintah Daerah bisa juga
dilihat dari sisi Belanja Pemerintah Daerah yang juga beragam disesuaikan
dengan besarnya pendapatan yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah tersebut.
Semakin besar belanja Pemerintah Daerah seharusnya diharapkan akan
semakin meningkat pelayanan yang diberikan Pemerintah Daerah untuk
masyarakatnya.
2.1.7. Tingkat Incrementalisme dalam proses penyusunan anggaran
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang masih banyak
digunakan dan ada dua ciri utama dalam pendekatan ini, yaitu cara
35
struktur serta susunan anggaran yang bersifat line-item. Anggaran tradisional bersifat incrementalisme yaitu hanya menambahkan atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan
menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan
besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang
mendalam (Mardiasmo, 2002). Pendekatan semacam ini tidak saja menjamin
terpenuhinya kebutuhan riil, namun juga dapat mengakibatkan kesalahan
yang terus berlanjut. Hal ini disebabkan karena ketidaktahuan apakah
pendapatan dan belanja periode sebelumnya yang dijadikan sebagai tahun
dasar penyusunan anggaran tahun ini telah didasarkan atas kebutuhan yang
wajar.
Penelitian terdahulu (Anessi-Pessina et al 2012; Wildavsky 1964) menemukan adanya pengaruh derajat incrementalisme terhadap aktivitas revisi anggaran. Menurut Anessi-Pessina et al (2012) Pendekatan inkremental yang dilakukan pada proses penyusunan anggaran tidak sepenuhnya mampu
memenuhi kebutuhan organisasi dan sebagai konsekuensinya, semakin besar
revisi anggaran yang dilakukan selama tahun fiskal. Hal ini mencerminkan
semakin banyak kebijakan ditetapkan di awal periode, semakin sedikit revisi
anggaran yang diperlukan selama tahun fiskal. Anessi-Pessina et al (2012) menyoroti derajat incrementalisme anggaran pada pos belanja operasi, pos belanja modal, dan pos pengeluaran daerah, dan menemukan signifikansi
pada keseluruhan pos tersebut. Hal tersebut mengindikasikan inkremental
36
anggaran, karena hanya berpedoman pada penyesuaian atau penambahan
pagu anggaran di tahun sebelumnya sehingga ketika pada tahun berikutnya
terdapat beberapa proyek/kegiatan/inovasi kegiatan yang belum dianggarkan
di tahun sebelumnya akan memicu terjadinya revisi anggaran. Selain itu,
Lindblom (1959) dalam penelitiannya pada negara demokrasi memaparkan
bahwa kebijakan inkremental dilakukan ketika aparat dalam kondisi tertekan
dan membutuhkan jalan pintas untuk membuat sebuah kebijakan, sehingga
memilih untuk menggunakan acuan kebijakan tahun sebelumnya dengan
sedikit modifikasi.
2.2. Penelitian Sebelumnya
Anessi-Pessina et al (2012) melakukan penelitian tentang Budgeting and Rebudgeting in Local Gonernments yang mengambil sampel di negara Italia, dengan variabel dependennya revisi anggaran, sedangkan variabel
independen terdiri atas (1) tingkat incrementalisme penganggaran awal, (2) situasi politik, (3) fitur organisasi, (4) kondisi keuangan, dan (5) kondisi
lokal sosioekonomik. Hasil dari pengujian menunjukkan hasil bahwa (1)
terdapat hubungan negatif antara tingkat incrementalisme dengan Revisi anggaran, (2) terdapat hubungan positif dan signifikan antara situasi politik
dan revisi anggaran pada saat menjelang pemilu (2) Fitur organisasi melalui
proksi Size (Staff) membuktikan adanya hubungan positif dan signifikan
terhadap revisi anggaran, (3) Kondisi keuangan membuktikan hubungan
