Fiscal rule and stability of public finance

Full text

(1)UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA. Magistrsko delo FISKALNO PRAVILO IN JAVNOFINANČNA STABILNOST. April, 2019. ŠPELA STRAŠEK.

(2) UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA. Magistrsko delo FISKALNO PRAVILO IN JAVNOFINANČNA STABILNOST. April, 2019. Študentka: Špela Strašek Mentor: prof.dr. Bojan Škof.

(3) Iskreno se zahvaljujem mentorju prof.dr. Bojanu Škofu za strokovno vodenje, usmeritve in pomoč. Zahvaljujem se tudi najbližjim za potrpežljivost, spodbujanje in podporo v času študija..

(4) KAZALO VSEBINE. 1.. 2. 3. 4. UVOD ............................................................................................................................ 1 1.1. Opredelitev problema ter raziskovalna vprašanja, ki so predmet magistrskega dela .. 1. 1.2. Namen, cilji in hipoteze magistrskega dela ............................................................... 2. 1.3. Predpostavke in omejitve ......................................................................................... 2. 1.4. Predvidene metode magistrskega dela ...................................................................... 3. POMEN STABILNOSTI JAVNIH FINANC .................................................................. 4 2.1. Kratkoročni in dolgoročni cilji fiskalne politike v navezi s konjunkturo in inflacijo . 4. 2.2. Problematika primanjkljajev in dolga ....................................................................... 6. OPREDELITEV FISKALNIH PRAVIL ......................................................................... 9 3.1. Pojem fiskalnega pravila .......................................................................................... 9. 3.2. Oblike fiskalnih pravil ........................................................................................... 10. 3.3. Lastnosti fiskalnih pravil ........................................................................................ 13. 3.4. Argumenti za in proti uvedbi fiskalnih pravil ......................................................... 15. 3.5. Prehod od prve k drugi generaciji fiskalnih pravil .................................................. 18. 3.6. Fiskalna pravila in stabilnost javnih financ ............................................................. 19. PRAVNA REGULACIJA FISKALNIH PRAVIL ......................................................... 23 4.1. Svetovni trendi urejanja fiskalnih pravil ................................................................. 23. 4.2. Ureditev fiskalnih pravil v evropskih državah ........................................................ 25. 4.3. Slovenija in uvedba fiskalnega pravila ................................................................... 32. 4.3.1. Vpis fiskalnega pravila v Ustavo Republike Slovenije .................................... 32. 4.3.2. Zakon o fiskalnem pravilu .............................................................................. 36. 4.3.3. Fiskalni svet .................................................................................................... 39. 4.3.4. Ocena spoštovanja fiskalnih zavez in pravil .................................................... 43. 5. SKLEP ......................................................................................................................... 51. 6. BIBLIOGRAFIJA......................................................................................................... 55 6.1. Monografske publikacije ........................................................................................ 55. 6.2. Strokovni članki ..................................................................................................... 55. 6.3. Pravni viri .............................................................................................................. 59. 6.4. Statistični viri......................................................................................................... 61. i.

(5) KAZALO SLIK. Slika 1: Gibanja javnofinančnih prihodkov in izdatkov v Sloveniji 2001-2018 ....................... 7 Slika 2: Fiskalni izidi v državah z in brez fiskalnega pravila 2000-2015 ............................... 16 Slika 3: Učinek fiskalnih pravil na javne finance Evropske unije, ZDA in Japonske ............. 21 Slika 4: Gibanje javnega dolga v ZDA ................................................................................. 24 Slika 5: Italija; postopki pri presežnem primanjkljaju ........................................................... 29 Slika 6: Povzetek ukrepov, ki so jih institucije in države EU sprejele od leta 2010 v zvezi s koordinacijo politik, preprečevanjem primanjkljaja/dolga in pomočjo državam v finančnih težavah................................................................................................................................. 45 Slika 7: Strukturni proračunski saldo(kot % delež v BDP) .................................................... 47 Slika 8: Ocena proizvodne vrzeli za Slovenijo, v % BDP ..................................................... 48. ii.

(6) POVZETEK. V zadnjem desetletju je zaznati rastoči interes med teoretiki in praktiki o problemu finančne stabilnosti in fiskalnih pravil. Globalna finančna kriza in evrska kriza sta razkrili ranljivost in krhkost javnih financ in nediscipline fiskalne politike. V magistrski nalogi smo se osredotočili na vlogo fiskalnih pravil pri doseganju fiskalne stabilnosti. V prvem delu magistrske naloge smo proučevali funkcije, značilnosti in različne oblike fiskalnih pravil. V drugem delu pa smo po proučitvi trendov v svetu in Evropski uniji razpravljali o vnosu fiskalnega pravila v Ustavo Republike Slovenije ter o sprejemu Zakona o fiskalnem pravilu. Ugotovili smo, da so fiskalna pravila zagotovila bolj zdrave javne finance. Proračunski primanjkljaj v evroobmočju je padel od 6% v bruto domačem proizvodu v letu 2010, na pod 1% v 2018, dosti nižje kot ZDA/Japonska. Prihodnost fiskalnega upravljanja v Evropski uniji vidimo v iskanju pravega ravnotežja med Evropsko unijo in nacionalnimi nivoji, in med pravili, institucijami ter tržno disciplino. V pogledu vloge fiskalnega sveta pa menimo, da je potrebno doseči večje zaveze in uvesti eventualne sankcije za vlade, ki pravil ne spoštujejo, sicer bodo fiskalni sveti samo papirnati tiger.. Ključne besede: fiskalno pravilo, fiskalni svet, fiskalni deficit, stabilnost javnih financ, strukturni saldo, Zakon o fiskalnem pravilu. UDK: 351.713:336.22(043.3). iii.

(7) ABSTRACT. In the last decade there is a growing interest among theorists and practioners for the issue of financial stability and fiscal rules. Global financial crisis and euro crisis have revealed the sensibility and fragility of public finances and indiscipline in fiscal policy. In the master thesis we concentrate on the role of fiscal rules in achieving fiscal stability. In the first part of the thesis we elaborate the function, characteristics and different types of fiscal rules. In the second part after examining trends in the world and in the European union we analyze the integration of fiscal rule in the Constitution of the Republic of Slovenia and the adoption of an implementing act-the Fiscal Rules Act. We find that the rules have ensured sound fiscal positions. Budget deficit in the euro area fell from over 6% of gross domestic product in 2010 to below 1% in 2018, much lower than USA/Japan. The future of European union fiscal governance lies in searching for the right balance between European union and national levels, and between rules, institutions and market discipline. From the viewpoint of fiscal board we believe that there is an urgent need to achieve more responsibility and eventual sanctions for the governments, which do not respect fiscal rules, otherwise the fiscal council will remain a paper tiger.. Key words: fiscal rule, fiscal board, fiscal deficit, stability of public finance, structural balance, Fiscal rule act. UDC: 351.713:336.22(043.3). iv.

(8) 1. UVOD 1.1 Opredelitev problema ter raziskovalna vprašanja, ki so predmet magistrskega dela Svetovna kriza in še posebej evrska kriza sta dokončno razgalili ranljivost javnih financ in nedisciplino vlad pri vodenju fiskalne politike. Povečanje proračunskih primanjkljajev ter deleža javnega dolga v bruto domačem proizvodu sta dosegli takšno raven, da so se posamezne države znašle ali v bankrotu ali v razmerah, ki onemogočajo normalno funkcioniranje institucij države. Discipliniranje nosilcev javnih pooblastil, ki je v praksi pogosto povezano s 4-letnim mandatom vlade po pravilu ni dovolj močan instrument pritiska, zato so končno do izraza prišla stališča o pomenu ustrezne pravne regulacije, ki naj zagotovi tesnost javnih financ. Praktični primeri iz prakse že sugerirajo, da je uspešna pravna regulacija možna samo preko vnosa fiskalnih pravil v ustavo. Stabilnost javnih financ predstavlja enega izmed stebrov neodvisne države. V preteklosti so bile številne gospodarske krize spodbujene ravno s tki. dolžniškimi krizami. Finančno stabilnost lahko širše opredelimo ne samo kot odsotnost finančnih kriz, ampak tudi kot notranjo stabilnost finančnega sistema, ki je sposoben izogniti se, ali kosati se z neravnovesji, ki predstavljajo grožnjo sistemu javnih financ. Povezava med slabšanjem javnofinančne stabilnosti in posledični dovzetnosti za izbruh finančne krize narekuje nosilcem javnih pooblastil, da permanentno skrbijo za zdravje javnih financ, pri čemer je posebna pozornost posvečena indikatorjem javnega dolga, kot sta (a) delež javnega dolga v bruto domačem proizvodu in (b) delež proračunskega deficita v bruto domačem proizvodu. Ti indikatorji imajo svoja mesta v kriterijih iz Maastrichta1 in so ključen pogoj za vstop novih članic v Evropsko unijo. Razmere in praksa v zadnjem desetletju pa sugerirajo, da izpolnitev omenjenih kriterijev ni zadostna, saj po vstopu držav v Evropsko unijo vnema in disciplina članic popusti. Strankarski parcialni interesi, povezani z lobiranjem privatnih interesov so se pokazali kot ključen moment nespoštovanja zapisanih zavez v Maastrichtu ali v koalicijskih pogodbah. Pokazalo se je, da je za discipliniranje nosilcev politične moči ključen normativni zapis, ki se mu ni moč izogniti. To pa je zapis v ustavo. Fiskalno pravilo je torej proračunsko pravilo, s katerim se zagotavlja srednjeročna uravnoteženost prihodkov in izdatkov proračuna države (brez dolgoročnega zadolževanja) z namenom vzdržnosti javnih financ. Če se obnašanje fiskalnih oblasti zapiše v dovolj konkretni zapis v ustavo, je na ta način obveznost spoštovanja takega zapisa zagotovljena. Takšno razmišljanje je privedlo do oblikovanja tki. fiskalnih pravil, ki predstavljajo zgoščen in konkreten nabor pravil, ki določajo fiskalno obnašanje države. S tem je dolgoročno zagotovljena ustrezna stabilnost javnih financ in zdrave osnove krepitve nacionalnega gospodarstva in suverenosti države.. 1. Pogodba o Evropski uniji (Maastrichtska pogodba), Uradni list C 326, 26.10.2012.. 1.

(9) 1.2 Namen, cilji in hipoteze magistrskega dela Osrednji namen magistrskega dela je predstaviti problematiko zagotavljanja stabilnosti javnih financ, proučiti primernost različnih fiskalnih pravil, raziskati in primerjati učinkovitost uveljavitve fiskalnih pravil v praksi ter predstaviti pravno regulacijo fiskalnega pravila v Sloveniji in svetu in položaj Fiskalnega sveta Republike Slovenije. V magistrskem delu se osredotočamo na proučevanje največkrat uporabljenih fiskalnih pravil, njih prednosti in eventualne slabosti. Med cilje magistrske naloge uvrščamo naslednje: -. pregled literature, ki se nanaša na naše področje raziskovanja. -. opredelitev pojma stabilnosti javnih financ. -. opredelitev pojma fiskalno pravilo. -. analiza odnosa med stabilnostjo javnih financ in fiskalnim pravilom. -. primerjava učinkovitosti uporabe fiskalnih pravil. V magistrskem delu bomo preverjali naslednje hipoteze: Hipoteza 1: Pomen fiskalnega pravila je naraščajoč, s poudarkom na razvitih državah. Hipoteza 2: Oblikovanje fiskalnega pravila pomeni iskanje ravnovesja med lastnostmi, ki načeloma zagotavljajo njihovo večjo učinkovitost. Hipoteza 3: Uvedba fiskalnega pravila izboljša stanje javnih financ.. 1.3 Predpostavke in omejitve Predpostavke magistrskega dela so vezane na teoretična spoznanja, ki so prisotna v strokovni in znanstveni literaturi in za katere velja domneva, da so prenosljiva v analizo tematike našega dela. Izhajamo iz predpostavke, da so literatura in viri, ki jih naloga koristi, ustrezno zanesljivi in kakovostni, tako da omogočajo ustrezne odgovore na zastavljena vprašanja v magistrskem delu. Glede na dejstvo, da je globalna kriza 2008-2010 in posledična evrska kriza 2010-2013 korenito spremenila razmišljanje o pomembnosti zdravja javnih financ, bo časovni okvir magistrskega dela usmerjen prevladujoče v urejanje in aplikacijo fiskalnih pravil po izbruhu globalne krize. Poleg spremembe zavedanja problema in spremembe obnašanja posameznih zakonodajalcev v državah je na spremembo v obnašanju odločilno vplival tudi pritisk s strani institucij Evropske unije in Evropske monetarne unije.. 2.

(10) Analiza fiskalnega položaja izbranih držav bo temeljila na izsledkih in priporočilih posameznih fiskalnih svetov, podatke o proračunskih primanjkljajih pa smo pridobili iz evropske statistične baze Eurostat. Omejitve v nalogi se nanašajo na države, ki niso članice Evropske unije. Poleg slabosti v dostopnosti virov za te države, obstajajo tudi omejitve v pogledu ocenjevanja dejanskega stanja javnih financ v teh državah, saj je verodostojnost ustreznih javnih podatkov v takih razmerah problematična.. 1.4 Predvidene metode magistrskega dela Pri pisanju magistrskega dela bomo uporabili deskriptivno metodo za pregled ustrezne literature in zapisa teorij, ki se nanašajo na temo magistrskega dela, in s pomočjo katere bomo natančno opredelili pojme v okviru finančnega prava in fiskalne politike. Zastavljeni raziskovalni problem bomo v okviru deskriptivnega pristopa raziskovali tudi z metodo komparacije, s pomočjo katere bomo pridobljene podatke med seboj primerjali. V okviru komparativne metode bomo primerjali ureditev fiskalnih pravil v posameznih izbranih državah ter raziskali učinkovitost aplikacije teh pravil. Za definiranje osnovnih pojmov bomo uporabili metodo klasifikacije. Pristop k magistrskemu delu bo analitičen, s pomočjo analitične metode bomo lahko zavrgli ali potrdili hipoteze ter povezovali zakonodajni okvir fiskalnih pravil z dejanskim dogajanjem uporabe fiskalnih pravil v praksi in posledično stanje v javnih financah. S sintezo bomo skušali strniti glavne prednosti posameznih fiskalnih pravil in njihov učinek na zagotovitev zdravih javnih financ.. 3.

(11) 2. POMEN STABILNOSTI JAVNIH FINANC. Stabilnost javnih financ je zelo kompleksen pojem, kar se odraža v različnosti dejavnikov, ki to stabilnost opredeljujejo, različnosti motivov nosilcev fiskalne politike, raznolikosti instrumentov s katerimi fiskalna politika operira, pa tudi raznolikosti učinkov, ki jih uporaba instrumentov sproža. Nosilci fiskalne politike imajo pri svojem delovanju v fokusu predvsem naslednje dejavnike in povezave:     . kratkoročni in dolgoročni cilji fiskalne politike v navezi s konjunkturo in inflacijo avtomatska in diskrecijska fiskalna politika 2 problematika velikosti in salda javnih proračunov gibanje javnega dolga v bruto domačem proizvodu fiskalna politika v navezi s konjunkturo in inflacijo. 2.1 Kratkoročni in dolgoročni cilji fiskalne politike v navezi s konjunkturo in inflacijo Temeljni cilji fiskalne politike sodobnih držav so predvsem: -. zagotovitev stabilnosti ravni cen proizvodov in storitev enakomerna razdelitev dohodka in premoženja v družbi enakomernejši regionalni razvoj in s tem povezano zmanjšanje razlik v gospodarski razvitosti posameznih območij države kakor tudi v višini dohodka po prebivalcu zavarovanje, izboljšanje in enakomerno zadovoljevanje splošnih in skupnih potreb doseganje ustrezne gospodarske rasti3. Uporaba instrumentov javnih prihodkov in instrumentov javnih izdatkov omogoča uresničevanje ciljev fiskalne politike države, vendar se pri uporabi teh instrumentov lahko pojavi problem njihove koordinacije. Z namenom odprave motenj v gospodarstvu in ostalih neželenih procesov in pojavov, je treba le-te identificirati in opredeliti tiste ukrepe, s katerimi se preprečujejo nezdravi pojavi. Pri vseh teh ukrepih imajo pomembno vlogo finančni instrumenti.4 Cilji fiskalne politike so močno vezani na fazo konjunkturnega ciklusa v kateri se gospodarstvo nahaja. Prioriteta ciljev je torej odvisna od tega, a) ali je gospodarstvo na vrhu ciklusa – torej v fazi pregrete ekonomije, b) ali je gospodarstvo že prešlo v recesijo, c) ali je gospodarstvo v začetni fazi okrevanja in d) ali je gospodarstvo v polni ekspanziji. Neustrezna izbira instrumentov in jakost delovanja lahko seveda poslabša gospodarske razmere. Slabi ukrepi sprejeti v predhodnih fazah ciklusa lahko pomembno prispevajo k slabemu stanju javnih financ. Še posebej so problematični slabi ukrepi v pozni fazi konjunkture. Tako npr. znižanja javnofinančnih prihodkov zaradi davčne razbremenitve v obdobju pred gospodarsko krizo Več o tem glej Žibert Franc, Teorija javnih financ, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 1993. Pernek Franc, Finančno pravo in javne finance, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor, 2001, str. 379 (V nadaljevanju Pernek, Finančno pravo in javne finance). 4 Ibidem, str. 381. 2 3. 4.

(12) pogosto ne spremljajo tudi ukrepi, ki bi omogočili ustrezno znižanje skupnega obsega in prestrukturiranja javnofinančnih odhodkov. Apetiti glavnih porabnikov proračunov se namreč v konjunkturi zelo povečajo – poklekanje nosilcev javnih financ takim apetitom pa predstavlja povečanje posameznih proračunskih postavk in sicer daleč od primerljive rasti produktivnosti ali gospodarske rasti. S prihodom v recesijo postaja vlada razpeta med dva temeljna cilja: doseganje makroekonomske stabilnosti in podpiranje dolgoročne rasti. S sprejemanjem protikriznih ukrepov, ki vodijo v proticiklično in ekspanzivno fiskalno politiko, se tveganje za stabilnost javnih financ na srednji in dolgi rok povečuje. Na nek način so torej nosilci fiskalne politike pred dilemo ali naj zadostijo, a) Masstrichtskim merilom, ki definirajo presežni fiskalni deficit in dolg, b) najnovejšim priporočilom Evropske komisije, c) in/ali v kolikšni meri Lizbonskim 5 ciljem, ki definirajo razvojno usmerjenost fiskalne in ostalih politik. Ukrepanje Slovenije v zadnji krizi kaže na to, da so se nosilci fiskalne politike zavedali prioritete vladnih politik na kratek, srednji in dolgi rok.6 Tako so bili kratkoročni ukrepi usmerjeni na omejitev rasti vseh prejemkov posameznika (poleg plač in pokojnin tudi vsi ostali prejemki), ki se financirajo iz javnih financ. V ozadju tako zastavljenega cilja je bila težnja, da se ohrani stabilno financiranje teh postavk v naslednjih letih. Dolgoročno ukrepanje Vlade je bilo usmerjeno v spremembe pokojninskega in zdravstvenega sistema, reformo sistema socialnih transferov in sistema dolgotrajne oskrbe. Konkretni cilji fiskalne politike so vedno vezani na dva temeljna cilja, to je gospodarska rast in inflacija. Ta dva cilja sta praviloma v negativni povezavi, med njima je t.i. trade off7, kar pomeni da se ob pozitivnih gospodarskih učinkih, ki se odražajo v povečanju gospodarske rasti, praviloma pojavljajo tudi negativni učinki v obliki porasta inflacije. Nosilci fiskalne politike morajo torej odločiti, kaj je v danem trenutku prioriteta, da je to gospodarska rast ali pa inflacija. Izboljšanje enega cilja po pravilu sovpada s slabšanjem drugega cilja. Hkratni pozitivni učinki pri obeh ciljih so redki, če pa se pojavljajo pa niso trajni. Slovenija je v zadnjih letih kljub izboljšanju makroekonomskih neravnovesij zasledovala cilj trajnega okrevanja in nadaljevala z izvajanjem reformnih ukrepov. Pogoje za rast se je trudila zagotoviti z izboljšanjem dejavnikov konkurenčnosti in dvigom produktivnosti gospodarstva ter stopnje zaposlenosti. 8 Demografska projekcija in z njimi povezani izzivi predstavljajo ključen element nadaljnega razvoja in dolgoročno finančno vzdržnost, ki je primaren cilj fiskalne politike. V okviru fiskalne strategije Slovenija sledi cilju postopnega zmanjševanja dolga države, ki bo na srednji rok mogoč z uporabo prihodkov iz naslova lastninjenja, z učinkovitim upravljanjem dolga ter izboljšanjem bonitetne ocene Slovenije.. 5. Lizbonska pogodba, Uradni list EU C 306, 13.12.2007. Ministrstvo za finance, Proračunski memorandum 2011-2012, Ljubljana, september 2010. 7 Negativna povezanost med spremenljivkami. 8 Vlada Republike Slovenije, Srednjeročni javnofinančni okvir (za pripravo Programa stabilnosti), Ljubljana, 14.4.2011, URL: http://www.vlada.si/delo_vlade/sporocila_za_javnost/sporocila_za_javnost/article/130_redna_seja_vlade_rs_168 31/ (Pridobljeno 5.1.2019) (V nadaljevanju Vlada Republike Slovenije, Srednjeročni javnofinančni okvir). 6. 5.

(13) 2.2 Problematika primanjkljajev in dolga V obravnavanju proračunskega deficita je pogosto v ospredju predvsem njegova velikost. Oglejmo si v nadaljevanju nekatera dejstva, ki to velikost relativizirajo 9: . . . . Saldo celotne javne porabe. Pogosto se pozablja, da je v mnogih državah kompleks javne porabe razbit na več blagajn javne porabe kot npr.: blagajna pokojninskega zavarovanja, blagajna zdravstvenega zavarovanja, blagajna nižjih teritorialnih enot (npr. občine, pokrajine), blagajne posameznih fondov, proračun itd.10 Deficit državnega proračuna lahko suficiti v ostalih blagajnah kompenzirajo. Ciklična komponenta proračuna. Ciklična komponenta proračuna odraža bolj stanje gospodarstva v ciklusu kot pa ukrepe diskrecijske politike. Zato je za oceno vpliva fiskalne politike na gospodarstvo potrebno predhodno izločiti tki. ciklično komponento proračuna. Kapitalski izdatki. Potrebno je upoštevati razliko med tekočimi in kapitalskimi izdatki. Sposojeni kapital namenjen financiranju izgradnje objekta, za davkoplačevalce ne predstavlja novega bremena, če na ta način proračun prihrani predhodno plačevanje najemnin. Inflacija. Poznavanje zakonitosti zakasnjenih učinkov inflacije lahko omogoči vladi, da pred volitvami vodi ekspanzivno politiko, kjer bo do ugodnih učinkov (povečanje outputa, zaposlenosti) prišlo že na kratki rok (npr. ob času volitev), do negativnih (povečanje inflacije) pa šele na daljši rok (po volitvah).. Stabilnost javnih financ predpostavlja, da fiskalna politika kontrolira raven javnofinančnega deficita.11 Zgodovina in izkušnje številnih držav kažejo na to, da je bila vrsta finančnih kriz in recesij sprožena ali povzročena z nezdravimi javnimi financami.. 9. Dolan E. G., Lindsey D. E., Economics, Seventh edition, The Dryden Press, Orlando ZDA, 1994. Več o tem glej Šoltes Igor, Bilbija Maja, Jeršič Nataša, Cerar Metka, Pojmovnik javnih financ, Nebra d.o.o., Ljubljana, 2010, str. 20-28. 11 Cvikl Milan Martin, Korpič-Horvat Etelka, Proračunsko pravo: priprava, izvrševanje in nadzor proračunov, GV Založba, Ljubljana, 2007, str. 123-127 in Pernek, Finančno pravo in javne finance, str. 73-82. 10. 6.

(14) Slika 1: Gibanja javnofinančnih prihodkov in izdatkov v Sloveniji 2001-2018. Vir: Urad Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj, Ekonomsko ogledalo, 2019/1, URL: http://www.umar.gov.si/publikacije/ekonomsko-ogledalo/publikacija/news/ekonomsko-ogledalo-st-42018000/?tx_news_pi1%5Bcontroller%5D=News&tx_news_pi1%5Baction%5D=detail&cHash=ac914445887a 9afa14e4fa4c49b5091e (Pridobljeno 2.2.2019).. Gibanja javnih financ so podvržena zelo hitrim premikom. Pregled historičnih gibanj proračunskega deficita in dolga za Slovenijo, kaže, da je v obdobju po letu 2008 prišlo do dramatičnega slabšanja javnofinančnih pokazateljev, prav tako pa tudi povečanja zadolženosti gospodarskega sektorja. Senjur 12 povečanje zadolženosti razlaga s tremi dejavniki: . . . Lastniki; v postopku privatiziranja družbenega premoženja je slovensko gospodarstvo dobilo lastnike brez kapitala. Podkapitalizirana podjetja so bila prisiljena z dolgovi financirati tako tekoče poslovanje, kakor tudi investicije Uvedba evra; Senjur je mnenja, da je bil postavljeni menjalni tečaj za evro previsok, zato je bila Slovenija manj konkurenčna s posledicami na povečanem deficitu bilance tekočih transakcij, ki ga je financirala s krediti. Učinki prevzema evra; z vstopom v evroobmočje je Slovenija prevzela nižjo raven obrestnih mer, kar je vplivalo na povečanje investicij, razlik med prihranki in investicijami in posledičnem zadolževanju v tujini. Tudi banke so se začele prekomerno zadolževati v tujini.. Z globalno in še posebej evrsko krizo je prišlo do poka finančnega balona in streznitve.13 Kriza v gospodarstvu je pomenila enormno porast slabih kreditov, problem bank pri razdolževanju v tujini, umik depozitov, zahtev centralne banke, da se poslovne banke dokapitalizirajo. Senjur Marjan, Vloga slovenske države v okviru evropske bančne in fiskalne unije, Delo, 14.12.2012, URL: https://www.delo.si/zgodbe/sobotnapriloga/vloga-slovenske-drzave-v-okviru-evropske-bancne-in-fiskalneunije.html (Pridobljeno 20.12.2018). 13 Kovač Matjaž, Zlato pravilo uravnoteženosti javnih financ; 39 zakonov varčevalnih ukrepov v javnem sektorju, Založba WS, Maribor, 2012, str. 155-168. 12. 7.

(15) Kreditni krč in gospodarska recesija v letu 2009 sta vodili v krizo javnih financ, ki se je odrazila v visokem deficitu v višini 2,1 milijarde evrov oziroma 6% glede na bruto domači proizvod. V tej krizi se je dejansko razgalil problem s katerim se soočajo vse tranzicijske držav: v procesu privatizacije je velik del gospodarstva ostal v državnih rokah. Izgube takih podjetij pa dejansko bremenijo državo oziroma njene finance. Pokrivanje izgub in potrebne dokapitalizacije v finančnem sektorju so slovenski javni dolg katapultirale od 21,8% v letu 2008, na 82,6% v letu 2015. Visoka gospodarska rast v zadnjih letih je vsaj začasno obrnila ta negativni trend. 14. Banka Slovenije, Gospodarska in finančna gibanja, januar 2019, URL: https://bankaslovenije.blob.core.windows.net/publication-files/gdgiGwRfjcjghj_gospodarska-in-financnagibanja-januar-2019.pdf (Pridobljeno 20.1.2019). 14. 8.

(16) 3. OPREDELITEV FISKALNIH PRAVIL. 3.1 Pojem fiskalnega pravila Začetki urejanja in uporabe fiskalnih pravil segajo v sredino 19. stoletja, kjer je bil glavni namen uporabe fiskalnih pravil izognitev prevelikim primanjkljajem. Večji razmah uvedbe fiskalnih pravil je sledil po drugi svetovni vojni, ko so številne države, kot so Nemčija, Italija, Japonska in Nizozemska, le-te uvedle v svoje stabilizacijske programe. Tretje obdobje urejanja fiskalnih pravil pa sega v sredino devetdesetih let, za katerega je značilna predvsem večja transparentnost fiskalnih pravil. 15 V teoriji in praksi srečujemo različne tipe definicij fiskalnega pravila. Kopits in Symansky16 definirata fiskalno pravilo kot permanentno omejitev za fiskalno politiko, ki je izraženo kot izbirni indikator fiskalne pozicije, kot so javni primanjkljaj, javnofinančni izdatki, javnofinančni prihodki in javni dolg. Mednarodni denarni sklad 17 definira fiskalno pravilo v luči dolgoročnih omejitev fiskalne politike preko numeričnih omejitev velikih proračunskih postavk. Iz te definicije je razvidna koncentracija na tri elemente: .  . Dolgoročnost: Pravila lahko narekujejo začasne omejitve, vendar morajo biti le-te obvezujoče minimalno vsaj tri leta. Večletne izdatkovne omejitve, ki se lahko spreminjajo letno, se ne smatrajo kot fiskalna pravila. Numeričnost: Fiskalna pravila se razlikujejo od proceduralnih pravil, ki izboljšajo proračunski management vendar ne vzpostavlja numeričnih omejitev. Velikost: Fiskalna pravila določajo cilje agregatov, ki pokrivajo velik delež javnih financ.. Ministrstvo za finance Republike Slovenije pa podaja naslednjo definicijo fiskalnega pravila: ''Fiskalno pravilo je proračunsko pravilo, s katerim se zagotavlja srednjeročna uravnoteženost prihodkov in izdatkov proračunov države brez (dolgoročnega) zadolževanja, z namenom doseganja vzdržnosti javnih financ.''18. Aristovnik Aleksander, Kešeljević Aleksandar, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, pregledni znanstveni članek, Naše gospodarstvo, št. 59, 2013, str. 58 (V nadaljevanju Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila). 16 Kopits George, Symansky Steven, Fiscal Policy Rules, International Monetary Fund, Working Paper, No. 162, julij 1998 (V nadaljevanju Kopits, Symansky, Fiscal Policy Rules). 17 Eyraud Luc, Debrun Xavier, Hodge Andrew, Lledó Victor, Pattillo Catherine, Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability, IMF Staff Discusion Note, april 2018, str. 20-25, URL: https://www.imf.org/en/Publications/Staff-Discussion-Notes/Issues/2018/04/12/Second-Generation-FiscalRules-Balancing-Simplicity-Flexibility-and-Enforceability-45131 (Pridobljeno 30.1.2019) (V nadaljevanju Eyraud, Debrun, Hodge, Lledó, Pattillo, Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability). 18 Ministrstvo za finance, Ekonomsko upravljanje in načrtovanje, Fiskalno pravilo, URL: http://www.mf.gov.si/delovna_podrocja/ekonomsko_upravljanje_in_nacrtovanje/fiskalna_politika/fiskalno_prav ilo (Pridobljeno 23.10.2018). 15. 9.

(17) Bistvo fiskalnega pravila je zahteva, da morajo biti prihodki in odhodki države srednjeročno uravnoteženi, kar pomeni, da se država ne sme več zadolževati, vsaj ne dolgoročno. Lahko ga opredelimo kot nenehno omejitev pri vodenju fiskalne politike, izražen z indikatorjem fiskalne porabe.19 V izjemnih okoliščinah je možno odstopiti od tega načela, ki pa so v Pogodbi o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji20 (Fiskalni pakt), opredeljene kot neobičajni dogodek, na katerega država ne more vplivati in ima pomembne posledice za javne finance (na primer naravna nesreča), ali pa obdobje resnega upada gospodarske dejavnosti. Tak začasni odklon pri tem ne sme ogroziti srednjeročne fiskalne vzdržnosti. V debatah o fiskalnem pravilu pogosto srečamo izraza zlato pravilo ali zlato fiskalno pravilo. Poudariti je treba, da to praviloma ne ustreza pojmu fiskalno pravilo, kot ga uveljavlja večina držav. Fiskalno pravilo namreč predpostavlja, da morajo biti izdatki in prihodki proračunov države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja ali pa v presežku, medtem ko zlato pravilo dovoljuje zadolževanje za investicije, omejuje pa zadolževanje za tekoče potrebe. Izkušnje držav, ki so aplicirale zlato pravilo (npr. Nemčija) sugerirajo, da zlato pravilo ni dalo pričakovanih rezultatov in hkrati ni učinkovito omejilo naraščanje javnega dolga. Zato je tudi Nemčija v procesu vnašanja fiskalnega pravila v ustavo zlato pravilo odstranila iz zakonodaje.21. 3.2 Oblike fiskalnih pravil Fiskalna pravila lahko razvrstimo v dve večji skupini: a) numerične omejitve fiskalne politike (npr. izravnani proračun, višina javnofinančnih izdatkov in prihodkov, omejitve zadolževanja, višina javnega dolga) b) proceduralne omejitve fiskalne politike glede oblikovanja in vodenja fiskalne politike 22 Raznolikost na področju fiskalnih pravil je danes izredno velika, se pa v literaturi največkrat pojavlja 5 različnih oblik fiskalnih pravil: izravnani proračun, višina javnega dolga, višina javnofinančnih izdatkov, višina javnofinančnih prihodkov in zadolževanje. Izbira oblike fiskalnega pravila temelji v splošnem bolj na tki. ad-hoc kriterijih kot na teoretičnih predpostavkah.. Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, str. 59. Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji med Kraljevino Belgijo, Republiko Bolgarijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Madžarsko, Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Republiko Poljsko, Portugalsko republiko, Romunijo, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko, Republiko Finsko in Kraljevino Švedsko, 2.3.2012, URL: https://www.consilium.europa.eu/media/20394/st00tscg26-sl-12.pdf (Pridobljeno 15.11.2018). 21 Ustavna komisija Državnega zbora Republike Slovenije, Poročilo k Predlogu za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona, št. 001-02/12-8/, 10.4.2012, str. 5, URL: https://imss.dz-rs.si/imis/ff018ae62a985aef1936.pdf (Pridobljeno 5.2.2019) (V nadaljevanju Ustavna komisija Državnega zbora Republike Slovenije, Poročilo k Predlogu za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona) . 22 Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, str. 59. 19 20. 10.

(18) Najpogosteje uporabljeno fiskalno pravilo je izravnani proračun, kjer se določi maksimalna višina dovoljenega deficita v bruto domačem proizvodu. Njegova prednost je, da so javnofinančni prihodki in izdatki pod nadzorom vlade. Glede na (ne)upoštevanje vpliva gospodarskega cikla ločimo dve obliki izravnanega proračuna. Vpliv gospodarskega cikla na javnofinančne prihodke in izdatke se kaže kot avtomatično povečanje fiskalnega primanjkljaja v času recesije in zmanjšanje le-tega v času ekspanzije. V primeru neupoštevanja gospodarskega cikla govorimo o ciklično prilagojenem ali strukturnem proračunu, kjer gre za proračun ob gospodarski aktivnosti na normalni oziroma trendni ravni bruto domačega proizvoda ali na ravni potencialnega bruto domačega proizvoda. Primanjkljaj je tako posledica diskrecijskih ukrepov države in ne padca gospodarske aktivnosti. 23 Sklenemo lahko, da v prid izravnanega proračuna govorijo naslednji trije faktorji: a) jasno operativno vodenje, b) tesna povezava z vzdržnostjo dolga in c) neproblematičnost z vidika komuniciranja in monitoringa. Proti uporabi tega fiskalnega pravila pa moramo upoštevati naslednje dejavnike: a) odsotnost lastnosti ekonomske stabilizacije in b) ravnovesje je lahko pod vplivom dejavnikov izven vladne kontrole, npr. velik padec gospodarske rasti. Argumenti v prid strukturnega proračunskega pravila so naslednji: a) relativno jasno operativno vodenje, b) tesna povezava z vzdržnostjo dolga, c) ekonomsko stabilizacijska funkcija (upošteva ekonomske šoke) in d) dopušča upoštevanje ostalih enkratnih in začasnih dejavnikov. Proti temu pravilu se pojavljajo sledeči trije elementi: a) korekcija ciklusa je komplicirana, še posebej za države, ki se soočajo s strukturnimi spremembami, b) potreba po predefiniranju enkratnih in začasnih dejavnikov v izogib diskrecijskim ukrepom in c) kompleksnost sproža probleme pri komuniciranju in monitoringu. 24 Druga oblika fiskalnega pravila je višina javnega dolga, kjer gre za določitev srednjeročne ravni ciljnega deleža dolga v bruto domačem proizvodu in ne za letne omejitve. Argumenta v prid tega pravila sta: a) direktna povezava z vzdržnostjo dolga in b) neproblematičnost monitoringa. Slabosti tega fiskalnega pravila so številne: a) ni jasnega operativnega vodenja na kratek rok, ker vpliv politike na dolg ni takojšen in limitiran, b) odsotnost lastnosti ekonomske stabilizacije (procikličnost), c) pravilo se lahko doseže preko začasnih ukrepov in d) dolg je lahko pod vplivom dejavnikov izven vladne kontrole. 25 Glavni problem tega fiskalnega pravila je njegova slabša učinkovitost, predvsem kadar je delež dolga pod omenjeno ciljno višino, saj je fiskalna politika takrat zelo ekspanzivna. Pri tretji obliki fiskalnega pravila, to je višina javnofinančnih izdatkov, gre za omejitev višine javnofinančnih izdatkov, njihovih stopenj rasti ali njihovega deleža v bruto domačem proizvodu. Nadzor vlade nad večino izdatkov v proračunu predstavlja glavno prednost tega fiskalnega pravila, omejitev uporabe tega fiskalnega pravila pa predstavlja dejstvo, da izdatki niso neposredno povezani z višino javnega dolga, ker ni omejitev na prihodkovni strani proračuna.26 Nekateri avtorji27 opozarjajo, da lahko uporaba tega pravila vodi k nenamernim Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, str. 59. Schaechter Andrea, Kinda Tidiane, Budina Nina, Weber Anke, Fiscal Rules in Response to the Crisis—Toward the “Next-Generation” Rules, A New Dataset, International Monetary Fund Working Paper, No. 12/187, julij 2012 (V nadaljevanju Schaechter, Kinda, Budina, Weber, Fiscal Rules in Response to the Crisis). 25 Schaechter, Kinda, Budina, Weber, Fiscal Rules in Response to the Crisis, str. 8. 26 Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, str. 60. 27 Schaechter, Kinda, Budina, Weber, Fiscal Rules in Response to the Crisis, str. 8. 23 24. 11.

(19) spremembam v distribuciji trošenja, če v težnji zadostiti omejitvam prihaja do premikov potrošnje, ki niso pokriti s pravilom. Pravilo javnofinančnih izdatkov ne omejuje funkcije ekonomske stabilizacije v razmerah negativnih šokov, ker ne zahteva prilaganja k cikličnim ali diskrecijskim zmanjšanjem davčnih prihodkov. Javni izdatki niso konsistentni z diskrecijskim fiskalnim stimuliranjem, vendar pa omejitve izdatkov neposredno diktirajo obseg javnih resursov, ki jih uporablja vlada in so relativno enostavni za kontrolo.28 Višina javnofinančnih prihodkov je četrta oblika fiskalnega pravila, kjer je določena zgornja meja proračunskih prihodkov oziroma njihov delež v bruto domačem proizvodu. Glavni cilj tega fiskalnega pravila je preprečiti davčno breme. 29 Prednost prihodkovnega pravila je v jasnem operativnem vodenju, omogočanju ekonomske stabilnosti ter relativno lahkem komuniciranju in monitoringu. Tudi to pravilo, podobno kot pravilo javnofinančnih izdatkov, ni povezano z višino javnega dolga in je posledično njegova uporaba omejena. 30 Peto najpogostejše uporabljeno fiskalno pravilo se nanaša na prepoved določenih vrst zadolževanja, npr. prepoved monetizacije, omejitve zadolževanja pri subjektih v tujini itd. Fiskalna pravila je moč razvrstiti tudi glede na formalni status (politična zveza, ustavnopravna ureditev, statusna ureditev, mednarodni sporazum), raven izvedbe (centralni proračun, skupna javna poraba, lokalna raven), časovni okvir (letno, večletno, ciklično), glede na vpetost države v mednarodne integracije (nacionalno, nadnacionalno).31 Upoštevajoč trade-off lahko države kombinirajo dve ali več fiskalnih pravil, kajti niso vsi tipi fiskalnih pravil enako primerni za podpiranje vzdržnosti, ekonomske stabilizacije in ciljev vladne politike. S kombinacijo fiskalnih pravil se lahko tem pomankljivostim izognemo oziroma zmanjšamo njih negativni učinek.. 28. Schaechter, Kinda, Budina, Weber, Fiscal Rules in Response to the Crisis, str. 9. Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, str. 60. 30 Schaechter, Kinda, Budina, Weber, Fiscal Rules in Response to the Crisis, str. 8. 31 Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, str. 60. 29. 12.

(20) 3.3 Lastnosti fiskalnih pravil Empirične raziskave sugerirajo, da imajo lahko vladni ukrepi pod-optimalne učinke. Kljub temu, da je razlog za take učinke iskati v ekonomskih razlogih, pa praksa kaže, da so politični dejavniki poglavitni razlog. Zato mora biti primarna funkcija fiskalnih pravil izogibanje primanjkljajev in procikličnim pristranskostim ter omejevanje vladne uporabe diskrecijskih ukrepov.32 Dobra fiskalna pravila so običajno selekcionirana na podlagi željenih lastnosti33. Te lastnosti so predvsem34:  .   .   . .  . . Vzdržljivost: Skladnost delovanja s pravilom naj bi omogočila dolgoročno vzdržnost javnega dolga. Stabilnost: Sledenje pravilu naj ne bi povečalo (in utegne celo zmanjšati) ekonomsko volatilnost. Ekonomska stabilizacija zahteva, da pravilo omogoča avtomatskim stabilizatorjem, da delujejo in/ali dopuščajo diskrecijske kontraciklične spremembe davkov in javnih izdatkov. Odpornost: Pravilo mora veljati za trajnejše obdobje in naj ne bi dopuščalo lahkega opuščanja pravila v primeru šoka. Opredeljivost: Proračunske spremenljivke morajo biti jasno opredeljene, saj to omogoča jasnejša navodila za vodenje fiskalne politike ter posledično boljšo kontrolo. Transparentnost: Aplikacija fiskalnih pravil ustvarja v javnosti določena pričakovanja glede srednje in dolgoročne fiskalne politike, kar je zelo pomembno saj ukrepi vlade pogosto niso časovno konsistentni. Zadostnost: Postavitev ustreznih fiskalnih omejitev na način, ki zagotavlja izpolnitev letnih ali srednjeročnih ciljev. Postopnost: Pred aplikacijo pravil je načeloma potrebno ustvariti proračunske presežke, zato svetujejo postopno uvajanje fiskalnih pravil. Fleksibilnost in proticikličnost: Fiskalna pravila predpostavljajo ustrezno raven fleksibilnosti kar pomeni, da na ta način amortiziramo eventualne negativne šoke; pravilo naj bi delovalo torej tako, da v recesiji ni potrebno takoj povišati davkov in radikalno znižati davkov, da se izravna proračun. Kredibilnost: Uvedba pravil pomeni povečanje kredibilnosti države in vlade, saj je to na nek način garant javnofinančne stabilnosti. Tuji partnerji in investitorji takšno dejanje nagradijo z zmanjšanjem zahtevane obrestne mere na državne obveznice države, ki je uvedla fiskalno pravilo. Olajšanje monitoringa in izvršljivosti: Skladnost s pravilom naj bi bila enostavna za preverbo. Vsak odklon od cilja bi moral biti penaliziran s stroški. Razvojna naravnanost: Ob spoštovanju pravila je treba zagotoviti financiranje pomembnih razvojnih izdatkov ter izdatkov za družbeno koristne dejavnosti (zdravstvo, šolstvo). Preprostost: Pravilo mora biti lahko, razumljivo za nosilce fiskalne politike in za javnost.. Kranjec Marko, Davki in proračun, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, Ljubljana, 2003, str. 22-23. Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, str. 60. 34 Kopits, Symansky, Fiscal Policy Rules, str. 70. 32 33. 13.

(21)    . Izvedljivost: Pravilo mora dopuščati jasno vodenje v vsakoletnem procesu sprejemanja proračuna. Ciljan obseg proračuna mora biti pod kontrolo nosilcev fiskalne politike. Notranja konsistentnost: Pod tem pojmom razumemo konsistentnost pravil z ostalimi področji ekonomske politike, predvsem z denarno in strukturno politiko. Zunanja konsistentnost: Upoštevati je potrebno tudi fiskalna pravila na nadnacionalni ravni in ustrezno zagotoviti njihovo neizključljivost. Medgeneracijska solidarnost: Uvedba pravila predstavlja omejitve vlade pri zadolževanju na račun prihodnjih generacij, zato je aplikacija pravila izjemnega pomena za medgeneracijsko solidarnost.. Primarna težnja pri oblikovanju fiskalnih pravil je v čim večji meri zagotoviti takšne lastnosti, ki bodo pripomogle k njihovi večji učinkovitosti in zagotavljanju dolgoročne vzdržnosti javnih financ. V skladu z najbolj razširjeno opredelitvijo fiskalna pravila določajo trajne omejitve fiskalne politike, ki so običajno opredeljene v smislu kazalnika fiskalne uspešnosti, ki je pogosto izražena kot numerična zgornja meja ali cilj v sorazmerju z bruto domačim proizvodom. Dobro opredeljeno fiskalno pravilo opredeljujejo tri značilnosti, in sicer a) trajnost, kar pomeni, da je omejitev treba zaznati kot zavezujočo za dovolj dolgo časovno obdobje; b) specifikacija v smislu splošnega kazalnika fiskalne uspešnosti (kot je javnofinančni primanjkljaj, dolg, odhodki, prihodki itd.); in 3) zagotovitev numerične zgornje meje ali tarč. Medtem ko je prvi primarni cilj fiskalnih pravil povečati proračunsko disciplino, lahko tudi spodbujajo politično usklajevanje med različnimi nivoji vlade, odvisno od njihove institucionalne pokritosti. Poleg tega lahko fiskalna pravila dodatno prispevajo k zmanjšanju negotovosti glede prihodnjih gibanj fiskalne politike. Vendar pa lahko fiskalna pravila te koristi prinesejo le, če so vzpostavljene ustrezne institucije za mehanizme spremljanja in izvrševanja ali če jih podpira močna politična zaveza.35 Za učinkovito vključevanje proračunskih neravnovesij je treba fiskalna pravila opremiti z ustreznimi značilnostmi v okviru institucionalnega okvira proračunske politike. Spoštovanje fiskalnega pravila je v veliki meri odvisno od njegovih institucionalnih značilnosti. Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve Evropske unije je izdelal indeks moči fiskalnih pravil (Fiscal rule strength index), pri katerem se upoštevajo naslednji parametri: a) pravna podlaga, b) zavezujoč značaj, c) organi za nadzorovanje in spoštovanje fiskalnega pravila, č) korekcijski mehanizmi in d) odpornost proti udarcem/šokom. Na podlagi indeksa moči fiskalnega pravila za vsako pravilo je bil za vsako državo članico izdelan celovit časovno spremenljiv indeks fiskalnih pravil, ki je bil povzet v vseh indeksih moči fiskalnega pravila, ki veljajo v zadevni državi članici, ponderirani s kritjem državnih financ držav (tj. javni izdatki vladnega podsektorja, za katere velja pravilo o skupnih javnofinančnih odhodkih). 36. 35. European Commission, Numerical fiscal rules in EU member countries, Fiscal governance in the EU Member States, URL: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/indicators-statistics/economic-databases/fiscalgovernance-eu-member-states/numerical-fiscal-rules-eu-member-countries_en (4. 12. 2018) (V nadaljevanju European Commission, Numerical fiscal rules in the EU member countries). 36 Ibidem.. 14.

(22) 3.4 Argumenti za in proti uvedbi fiskalnih pravil Fiskalna politika, ki temelji na fiskalnih pravilih je po mnenju strokovnjakov mnogo učinkovitejša od diskrecijske fiskalne politike. Z diskrecijsko fiskalno politiko pristojni organi države vplivajo na zagotovitev stabilizacije z ad-hoc sprejemom določenih ukrepov, ki niso vnaprej določeni, kar lahko vodi v nevzdržne proračunske primanjkljaje. Uvedba fiskalnega pravila tako pomeni napredek pri vodenju fiskalne politike, ki zaradi večje transparentnosti in kredibilnosti vodi do hitrejše konsolidacije javnega dolga ter dolgoročne vzdržnosti javnih financ.37 ''V procesu konsolidacije javnih financ je smiselna uvedba fiskalnega pravila, kar kažejo tudi primeri dobre prakse drugih držav, ki nakazujejo, da je treba fiskalno pravilo oblikovati tako, da so ključni parametri prilagojeni specifičnim razmeram v državi.''38 Fiskalno pravilo na nek način ustvarja pogoje za večjo blaginjo ljudi. Je nekakšna oblika samoomejitve države in ima ne le restriktivno vlogo, da torej omejuje morebitno bodoče slabo ravnanje vlad in finančnih ministrov, pač pa tudi signalno in “povezovalno” vlogo, ki se kaže v sporočanju navzven, da je določena država ekonomsko kredibilna. Med prednosti fiskalnih pravil štejemo povečevanje stopnje fiskalne discipline in preprečevanje populističih ukrepov, s katerimi si vlade poskušajo povečati možnosti za ponovno izvolitev (npr. nižanje davkov, ugodnosti za določene skupine, ipd.). Prednost zavezanosti k fiskalni disciplini je predvsem znižanje obrestnih mer. Numerična fiskalna pravila jasno postavijo cilje oz. omejitve, zato je fiskalna disciplina lažje dosežena in nadzorovana, kar pa velja le pod pogojem dobrih računovodskih standardov. Uporaba fiskalnih pravil je praviloma povezana z boljšimi fiskalnimi položaji in bolj stabilizacijskimi politikami. Države s fiskalnimi pravili imajo običajno nižje fiskalne primanjkljaje in dolgove v primerjavi z državami brez pravil. Treba je omeniti tudi, da je upoštevanje fiskalnih pravil omogočilo bolj stabilizacijsko fiskalno naravnanost. Eden od razlogov je, da se države držijo smiselnih fiskalnih pravil, ki ustvarjajo fiskalne rezerve, ki se lahko nato uporabijo za stabilizacijo gospodarstva v času recesije. Poleg tega lahko omejevanje diskrecijske politike odvrača od destabilizacijskih diskrecijskih ukrepov. 39 To je razvidno tudi iz naslednje slike.. Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, str. 58. Ambrožič Borut, Zlato fiskalno pravilo – Najprej država vzame kredit, nato kredit vzame kredit in na koncu kredit vzame državo, Revija Denar, št. 409, Ljubljana 2012, str. 24-27. 39 Eyraud, Debrun, Hodge, Lledó, Pattillo, Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability, str. 10-20. 37 38. 15.

(23) Slika 2: Fiskalni izidi v državah z in brez fiskalnega pravila 2000-2015. Vir: Eyraud Luc, Debrun Xavier, Hodge Andrew, Lledó Victor, Pattillo Catherine, Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability, IMF Staff Discusion Note, april 2018, str. 12, URL: https://www.imf.org/en/Publications/Staff-Discussion-Notes/Issues/2018/04/12/Second-Generation-Fiscal-RulesBalancing-Simplicity-Flexibility-and-Enforceability-45131 (Pridobljeno 30.1.2019). Kljub temu pa marsikdo ni naklonjen uvedbi in uporabi fiskalnih pravil, saj so bila mnoga fiskalna pravila neučinkovita ali celo opuščena. Nekatera fiskalna pravila zahtevajo izvedbo radikalnih ukrepov za vzdržnost javnih financ, npr. radikalno znižanje izdatkov ali znatno povišanje davkov, kar lahko povzroči nižjo rast ter večjo socialno neenakost. Nekateri avtorji40 poudarjajo prednost diskrecijske politike, saj lahko uvedba fiskalnega pravila zmanjša fleksibilnost in povečuje verjetnost recesije, ker so takšna fiskalna pravila destabilizirajoča. Naslednja kritika fiskalnih pravil je povezana s fiskalnimi pravili, ki niso bila vpeljana skupaj z ustreznimi strukturnimi reformami in zadostno politično podporo. V takih primerih fiskalna pravila niso zadosten pogoj za uspešno fiskalno konsolidacijo. Zaradi neizpolnjevanja teh pravil prihaja do poslabšanja kredibilnosti vlade, zato mnogi strokovnjaki menijo, da je politika lahko kredibilna tudi ob odsotnosti fiskalnih pravil. 41 Nadaljni problem neprimernega oblikovanja fiskalnih pravil je, da lahko takšna fiskalna pravila preprečijo državi, da bi izvedla pomembne družbene (infrastrukturne) projekte, ki bi vplivali na kasnejše generacije. Ne glede na kršenje fiskalnih pravil je včasih določene projekte smiselno izvesti, saj bodo stroški razporejeni med sedanjo in prihodnjo generacijo. Velik problem predstavljajo države, ki imajo fiskalna pravila ohlapno definirana oziroma klavzule izzvzetja tako široko opredeljene, da pravzaprav sploh ne gre več za prava fiskalna pravila. Stanje dodatno poslabša še dejstvo, da fiskalna pravila 40. Millar J., The Effects of Budget Rules on Fiscal Performance and Macroeconomic Stabilization, Bank of Canada, Working Paper No. 97-15. 41 Kopits George, Fiscal Rules: Useful Policy Frameworks or Unnecessary Ornament?, International Monetary Fund, Working Paper No. 01/145, 2001.. 16.

(24) spodbujajo prakso kreativnega računovodstva in zato ne zagotavljajo zadostne fiskalne discipline. Pogosto je namreč prikazovanje nižjih primanjkljajev glede na dejansko povečanje javnega dolga. 42 Argument v prid uvedbe fiskalnega pravila je ex ante kontrola, saj predstavlja obligacijo za vlado, da se finančno samokontrolira in preprečuje napačno ukrepanje, ki bi utegnilo ogroziti solventnost. Odločitev več kot 90 držav za uvedbo fiskalnega pravila je odraz spoznanja, da se rastoči fiskalni deficiti od 70. let dalje ne morejo nadaljevati neomejeno v prihodnost, ne da bi to povzročilo zaskrbljenost v pogledu vladne sposobnosti, da se sooči s svojimi obveznostmi. Zadnja evrska dolžniška kriza je bil močan opozorilni signal za takšno obnašanje. V razpravah o argumentih za in proti fiskalnemu pravilu je potrebno izpostaviti stališče neoklasične teorije in keynesijanske teorije. Neoklasična teorija izhaja iz predpostavke, da vlade niso benevolentne, zatorej ni v njihovem cilju optimiziranje blagostanja državljanov, pač pa je cilj ponovna zmaga na volitvah. V naravi vsake generacije je po takem stališču sebičnost in zanemarjanje dobrobiti bodočih generacij. Vlade so nagnjene k prevelikem trošenju zaradi volitvenih motivov-trošenje ni utemeljeno s stabilizacijskimi motivi. To stališče poudarja, da vlade ne vlagajo zadostno maso proračunskih naporov v tki. dobrih časih - torej v konjunkturi. Socialna izbira med javnim trošenjem in davki je pristranska, kajti vlade lahko povečajo javni dolg. Vladne agencije in uradi postavljajo cilje povečanja števila javnih uslužbencev brez upoštevanja učinkovitosti in produktivnosti. Posledica takšnega delovanja je po pravilu prekomerni proračunski deficit, ki vodi v prekomerni javni dolg. 43 Keynesijanska teorija izpostavlja, da je določena raven dolga in deficita potrebna za zagotovitev ravnovesja med povpraševanjem in potencialnim outputom. Javni dolg in deficit sta rezultat makroekonomskih razmer in po takem stališču nista izvor takih razmer. V razmerah ekonomske negotovosti ali podjetniškega pesimizma utegne biti privatno povpraševanje nezadostno za vzpostavitev polne zaposlenosti. Optimalna politika reagira z zmanjšanjem obrestne mere do tiste ravni, ko se doseže zadostna velikost povpraševanja. Prednost take politike je, da ne povečuje javni dolg, vendar lahko vodi v prekomerno akumulacijo dolga, in/ali vzpostavitev tki. finančnega balona oziroma mehurja. Za razliko od neoklasikov, ki opozarjajo, da rast proračunskih deficitov in javnega dolga v zadnjem desetletju zahteva uvedbo fiskalnih pravil, da se izognemo takšnemu scenariju, pa je za Keynesijance ključno, da je rast dolga in deficita bila potrebna in da bi fiskalna pravila bila neučinkovita, ker bi omejevala manevrski prostor fiskalne politike. 44 Čeprav je sprejetje fiskalnih pravil pogosto sovpadalo z močnejšo fiskalno uspešnostjo, so mnogi strokovnjaki kritizirali fiskalna pravila. Zlasti v razvitih gospodarstvih so pravila postala preveč zapletena, kar ovira njihovo zmožnost oblikovanja in usmerjanja fiskalne politike. Pravila veljajo tudi za preveč toga, kar preprečuje aktivnejšo fiskalno politiko za podporo gospodarskemu okrevanju, zlasti ko je monetarna politika omejena in je okrevanje precej dolgotrajno. Prizadevanja za dosego formalne skladnosti s pravili so imela tudi nezaželene Aristovnik, Kešeljević, Pregled problematike na področju uvedbe fiskalnega pravila, str. 63. Mathieu Catherine, Sterdyniak Henri, Do we need fiscal rules?, The Hans Böckler Foundation, 2011, URL: https://www.boeckler.de/pdf/v_2011_10_27_mathieu_sterdyniak.pdf (Pridobljeno 2.12.2018) (V nadaljevanju Mathieu, Sterdyniak, Do we need fiscal rules?). 44 Ibidem. 42 43. 17.

(25) stranske učinke, saj so spodbujala kreativno računovodstvo in zmanjševanje javnih naložb in socialnih izdatkov, zlasti v gospodarstvih v vzponu in razvoju. 45. 3.5 Prehod od prve k drugi generaciji fiskalnih pravil Pomen fiskalnih pravil je v spodbujanju fiskalne discipline in v omejevanju »pristranskosti primanjkljaja«. Glavni cilj fiskalnih pravil je omejiti težnjo vlad, da bi ustvarjale prekomerne primanjkljaje. Fiskalna ''previdnost'' se lahko zagotovi na tri načine 46: • Pripomoček zaveze. Pravila lahko delujejo kot pripomoček za prevzem zaveze, ki povezuje delovanje vlade in omejuje uporabo fiskalne diskrecije. Klasični primer je Švedska, ki je v luči fiskalne konsolidacije po finančni krizi v začetku devetdesetih let uvedla izdatkovno pravilo, ki je uspešno uveljavilo izdatkovno zavoro in zmanjšalo javni dolg. • Učinek signalizacije. V razmerah nepopolnih informacij lahko pravila delujejo kot neke vrste signalizacija za povečanje transparentnosti ter razkrivanja preferenc in fiskalnih načrtov vlade v zvezi z delovanjem finančnih trgov. Uvedba fiskalnih pravil je v interesu fiskalno odgovornih vlad saj s tem pokažejo investitorjem ustrezno kreditno odgovornost. Ta dejavnik je bil ključen pri uvedbi uravnoteženega fiskalnega pravila v ZDA v 19. stoletju. • Politična funkcija. Z določitvijo numeričnih omejitev lahko pravila služijo kot osrednja točka politikom, ki olajšuje oblikovanje in stabilnost političnih koalicij ter krepi usklajevanje. To dejstvo se je potrdilo v nekaterih skandinavskih državah (Finska, Švedska), pa tudi v Luksemburgu in Nizozemski, kjer so vladajoče politične stranke v svoje koalicijske sporazume vključile večletno omejitev proračunskih izdatkov47. Fiskalna pravila bi naj po mnenju večine avtorjev48 imela tri glavne lastnosti - enostavnost, prilagodljivost in izvršljivost. Te lastnosti je zelo težko doseči hkrati. Ta napetost je postala očitna med reformami zadnjih treh desetletij: Pravila prve generacije, uvedena pred globalno finančno krizo, so skušala združiti preprostost in prilagodljivost, ne da bi vzpostavila ustrezne mehanizme uveljavljanja. Ta pravila so bila preveč preprosta, kot na primer pravilo uravnavanega proračuna v stabilizacijskih programih industrijskih držav po 2. svetovni vojni. Problem teh pravil je bila tudi uvedba dodatnih določb v primeru šoka oziroma izrednih razmer. Ta dodaten element fleksibilnosti pa je otežil izvršljivost pravil ter sposobnost pravil pri vzdrževanju ravni zadolženosti države. Tudi procedure monitoringa, torej ocenjevanja razvoja razmer, so bile razmeroma nerazvite.. Eyraud, Debrun, Hodge, Lledó, Pattillo, Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability, str. 8-14. 46 Ibidem, str. 11. 47 Cordes T., Kinda T., Muthoora P., and Weber A., “Expenditure Rules: Effective Tools for Sound Fiscal Policy”, IMF Working Paper 15/29, International Monetary Fund, Washington, DC, 2015, str. 7, URL: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2015/wp1529.pdf. (Pridobljeno 30.1.2019). 48 Eyraud, Debrun, Hodge, Lledó, Pattillo, Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability, str. 10. 45. 18.

(26) V zadnjem desetletju se je pojavila druga generacija pravil. Nastanek druge generacije fiskalnih pravil pripisujejo Evropi, od koder pa so ta nova pravila postala svetovni trend. Ključna značilnost druge generacije je, da so le-ta postala bolj izvršljiva, fleksibilna in operativna v primerjavi s prvo generacijo. Ta pravila predstavljajo novo evolucijsko raven s poudarkom na zmanjševanju pomanjkljivosti prve generacije, ki poskušajo okrepiti izvršljivost pravil, obenem pa še povečati njihovo prožnost. Globalna finančna kriza je v ospredje fiskalne politike postavila fleksibilnost in izvršljivost na račun enostavnosti (preprostosti). Nekaj primerov49:     . določila izjem so postala bolj podrobna, pri čemer pokrivajo širši spekter razmer pravila, ki dopuščajo svobodno delovanje avtomatskih stabilizatorjev, so sedaj širša fleksibilnost je bila uvedena v funkcijo prilagajanja ukrepom, ki omogočajo dolgoročno fiskalno vzdržnost, vendar povzročajo kratkoročne fiskalne stroške uvedba fiskalnih svetov, ki izvajajo monitoring fiskalne politike primer fleksibilnega pravila je npr. ciklično prilagojeno bilančno pravilo: to pravilo targetira tki. ''strukturni'' fiskalni primanjkljaj, kar pomeni, da je pri deficitu izključen učinek ciklusa; takšno pravilo lahko korigira npr. ekonomski ciklus (Švica) in/ali ciklus cen primarnih produktov (Mongolija) in na ta način to pravilo dopušča višji osnovni deficit v slabših časih (ko so ciklični dohodki nizki), vendar zahteva nižji deficit v dobrih časih (ko so ciklični dohodki višji). 3.6 Fiskalna pravila in stabilnost javnih financ Dogajanja v globalni in evrski krizi so pustila pečat tudi na fiskalnem področju. Povprečje dolžniških količnikov v EU se je povečalo za 3,6%, s povečanji, ki so bila večja od 12 točk v šestih državah (Grčija, Španija, Hrvaška, Ciper, Slovenija in Finska). Trend rasti je razviden iz dejstva, da je leta 2007 znašal delež dolga 43%, v letu 2012 pa že 68%. Samo sedem držav članic je v letu 2016 še bilo pod Maastrichskih 60%, šest držav pa je že preseglo 100%: Belgija, Grčija, Španija, Italija, Ciper in Portugalska. 50 Podatki dokumentirajo permanentno rast števila fiskalnih pravil v Evropski uniji. Medtem ko je znašalo to število v letu 1990 dvanajst, pa v letu 2014 beležimo povprečno štiri pravila na članico. Večina pravil targetira tekočo proračunsko bilanco, hkrati pa je moč opaziti rastočo število pravil, ki targetirajo zadrževanje dolga in postavljanje omejitev za proračunske izdatke, prav tako pa je nekaj pravil, ki določajo kako upoštevati neanticipirano povečanje proračunskih prejemkov. Večina pravil je uvedena v zakone, nekatere države pa so jih uvedle v ustavo. V zadnjih letih so bile v Evropski uniji sprejete pomembne odločitve, ki prispevajo h krepitvi koordinacije fiskalne politike v državah članicah. S ciljem reševanja finančnih problemov sta Eyraud, Debrun, Hodge, Lledó, Pattillo, Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability, str. 10, 11. 50 Begg Ian, Fiscal and Other Rules in EU Economic Governance: Helpful, Largely Irrelevant or Unenforceable?, SAGE Journals, Vol 239, Issue 1, 2017 (V nadaljevanju Begg, Fiscal and Other Rules in EU Economic Governance: Helpful, Largely Irrelevant or Unenforceable?). 49. 19.

(27) bila ustanovljena sklada EFSF (European Financial Stability Facility) in ESM (European Stability Mechanism). Zakonodajni ukrepi kot npr. tki. šesterček (šest zakonov, ki uvajajo strožje zahteve glede proračunskih okvirov držav članic in okrepljeni nadzor nad makroekonomskimi neravnovesji; v veljavi od decembra 2011) so okrepili Pakt za stabilnost in rast51 (The Stability and Growth Pact-SGP). Slednji je bil uveden kot del tretje faze ekonomske in monetarne unije. Zasnovan je bil zato, da bi države lahko ohranile zdrave javne finance po uvedbi enotne valute. Operativno Pakt za stabilnost in rast določa nadzor proračunskih položajev ter izvajanja postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Sprejet pa je bil tudi Fiskalni pakt (Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji; v veljavi od januarja 2013), katere namen je bil dodatna okrepitev fiskalne discipline v evrskem območju z vzpostavitvijo pravila o uravnoteženem proračunu, spoštovanje pravila na nacionalni ravni pa nadzorujejo neodvisne fiskalne institucije. Že na zasedanju Evropskega sveta 8. in 9. decembra 2011 je bila sprejeta odločitev o večji javnofinančni disciplini ter boljši usklajenosti ekonomskih politik. Potreben je bil nov dogovor med državami članicami območja evra, zapisan v skupnih in ambicioznih pravilih, ki bo močni politični zavezanosti teh držav dal nov pravni okvir in zagotovil večjo stabilnost in celovitost ekonomske in monetarne unije ter Evropske unije kot celote. Zaradi odklonilnega stališča Velike Britanije do tovrstnega pristopa ni mogla biti sprejeta odločitev o spremembi Pogodbe o delovanju EU 52, zato so preostale države članice podprle sklenitev nove mednarodne pogodbe o okrepljenem ekonomskem sodelovanju, ki bi v čim krajšem roku postala tudi del primarne zakonodaje Evropske unije. Pogodba je uvedla zahtevo po uvedbi javnofinančnih pravil na nacionalni ravni, zahteve po tesnejšem usklajevanju ekonomskih politik ter dogovor o okrepljenem upravljanju območja evra.53 Fiskalni pakt je bil podpisan 2.3.2012 med 25 državami Evropske unije. Pogodba je bila sestavljena v dveh mesecih, gre torej za rekordno hitro pripravljen dokument. Posebnost Fiskalnega pakta je tudi ta, da ni del prava Evropske unije saj gre za nasprotovanje dveh držav, Velike Britanije in Češke. V letu 2013 je Evropska komisija tudi pričela izvajati vsebinski nadzor nad pripravo nacionalnih proračunov nekaterih držav evrskega območja. Učinki primernih zakonodajnih ukrepov in fiskalnih pravil v Evropski uniji se odražajo v bistveno večjih izboljšavah proračunskih saldov kot v ZDA in Japonski.. Uredba (EU) št. 1175/2011 z dne 16. novembra 2011 o spremembi Uredbe (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik, Uradni list Evropske unije L 306/12 in Uredba Sveta (EU) št. 1177/2011 z dne 8. novembra 2011 o spremembi Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, Uradni list Evropske unije L 306/33. 52 Pogodba o delovanju evropske unije, Uradni list C 326, 26.10.2012. 53 Vlada Republike Slovenije, Predlog Zakona o ratifikaciji pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji med Kraljevino Belgijo, Republiko Bolgarijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Madžarsko, Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Republiko Poljsko, Portugalsko republiko, Romunijo, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko, Republiko Finsko in Kraljevino Švedsko, 8. seja dne 29.3.2012, str. 35, URL: https://imss.dz-rs.si/imis/6d88ab9855f83c0b8362.pdf (Pridobljeno 28.2.2019). 51. 20.

(28) Slika 3: Učinek fiskalnih pravil na javne finance Evropske unije, ZDA in Japonske. Vir: Buti Marco, The future of the EU fiscal governance, European Commission; DG Economic and Financial Affairs, Brussels, 2018, URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/2018-0129_future_of_eu_fiscal_governance.pdf (Pridobljeno 1.3.2019).. V luči prepoznave vloge makroekonomskih neravnovesij pri povzročanju problemov v posameznih članicah, je pomembno inovacijo predstavljala kreacija Procedure presežnega neravnovesja (EDP), ki ima mnogo podobnosti s Paktom za stabilnost in rast kot instrument upravljanja. Ima preventivno in korektivno funkcijo, poleg tega pa je tudi možnost penaliziranja za neskladnost. Evropska komisija opazuje serijo indikatorjev, vključujoč tiste ki so v povezavi s plačilno bilanco, nepremičninskim trgom, kreditnimi pogoji in brezposelnostjo; v zadnjem času so bili dodani še socialni indikatorji. 54 Posebno pozornost posvečajo analitiki odnosu med javnofinančnim deficitom in spremembo deviznega tečaja. V praksi prihaja pogosto do zelo nasprotujočih gibanj: v posameznih državah (Nemčija v devetdesetih letih) je povečanje deficitov bilo povezano z apreciacijo (povečanje vrednosti) valute, v drugih državah (Španija, Italija) pa se je javnofinančni deficit pojavljal vzporedno z depreciacijo (zmanjšanje vrednosti) njihovih valut. Analize zaključujejo, da je na kratek rok učinek zmanjšanja proračunskega deficita lahko ali depreciacija ali apreciacija, vse od odvisnosti od dojemanja teh sprememb na akterje na deviznih trgih, medtem ko je dolgoročni učinek nedvomno apreciacija valute, torej povečanje vrednosti domače valute vsled povečane stabilnosti javnih financ. Globalna in evrska kriza sta izpostavili dva kriterija pri doseganju dolgoročnega obvladljivega fiskalnega položaja55: -. 54 55. Stabilnost; ko je fiskalni cilj enkrat dosežen kot končna točka procesa, mora biti slednji takšen, da bo lahko vzdrževan skozi naslednje cikluse. Begg, Fiscal and Other Rules in EU Economic Governance: Helpful, Largely Irrelevant or Unenforceable? Vlada Republike Slovenije, Srednjeročni javnofinančni okvir.. 21.

(29) -. Varnost; fiskalni cilj mora biti takšen, da bo lahko z neko sprejemljivo stopnjo zaupanja ščitil gospodarstvo pred fiskalnim primanjkljajem, ki velja za presežnega po pravilih Pogodbe o Evropski uniji. Kontrola obvladljivosti javnega dolga je ena izmed prioritet Komisije Evropske unije. Komisija vztraja, da so strukturne spremembe v državah članicah (ki imajo presežni deficit) usklajene s pravočasno odpravo presežnega deficita ter da morajo postaviti limite na letni ravni. S tega zornega kota je ključno vprašanje, ali je fiskalna politika ustrezno konservativna in pri projekcijah uporablja ustrezno konservativne napovedi javnofinančnih prihodkov.. 22.

(30) 4. PRAVNA REGULACIJA FISKALNIH PRAVIL. 4.1 Svetovni trendi urejanja fiskalnih pravil Rastoči pomen fiskalne stabilnosti se je v zadnjih desetletjih odrazil v okrepljeni uvedbi fiskalnih pravil. Pionirje na tem področju predstavljajo države jugovzhodne Azije, Združenih držav Amerike56 in Nemčija, ki so v osemdesetih letih prve uvedle fiskalna pravila. Prisotna je postopna razpršitev uvedbe pravil: zgodnja osemdeseta leta v Evropi, ki ji je sledila Južna Amerika in Afrika koncem devetdesetih let ter Vzhodna Evropa in osrednja Azija v novem tisočletju. Med tem, ko so v osemdesetih letih države uvajale samo nacionalna fiskalna pravila, pa je v sredini devetdesetih let že prišlo do uvajanja nadnacionalnih pravil in kombinacije nacionalnih in nadnacionalnih pravil. V devetdesetih letih so razvite države predstavljale dominantni delež držav s fiskalnimi pravili, sčasoma pa so se v strukturi pričele pojavljati tudi tki. porajajoče države (Emerging Market Economies) in države z nizkim bruto domačim proizvodom (Low Income Countries). Po letu 2005 imajo te tri skupine držav približno enak delež v strukturi vseh držav. 57 Inovacije pri uvajanju fiskalnih pravil so prisotne tudi v manj razvitih državah: tako so po letu 2008 pravilo izjeme (Escape Clauses) uvedle Gruzija, Indija, Jamajka in Tanzanija; korektivne mehanizme Grenada, Mongolija, Panama in Peru ter neodvisne fiskalne svete Čile, Peru, Kenija in Uganda. Tako kot številne druge razvite ekonomije, so ZDA uvedle fiskalna pravila in poskušale uvesti določeno fiskalno disciplino v politični proces. Vendar se je proces uveljavljanja fiskalnih pravil v ZDA razlikoval od Evropske unije, kjer je uveljavljanje fiskalnih pravil temeljilo med drugim na Paktu stabilnosti in rasti, v ZDA pa so proračunska, sorazmerno stroga pravila, delovala na različnih ravneh vlade. Občasni poskusi sprejeti ustavno spremembo uravnoteženega proračuna za ZDA so bili v preteklih letih neuspešni in zvezna vlada je delovala pod vplivom proračunskega nadzora, ki pa se je izkazal za spornega in zapletenega. Velik del zapletenosti teh zveznih proračunskih režimov se nanaša na strukturo zvezne vlade ZDA, njena ustavno določena delitev pristojnosti med zakonodajno in izvršno vejo in dvodomno zakonodajo. V globalnem merilu predstavlja fiskalna situacija v ZDA prioritetni pomen, saj gre za največjo svetovno ekonomijo z izjemnimi učinki na svetovno gospodarstvo. Obstoječa fiskalna pravila so se pokazala kot nezadostna. V ZDA nimajo ustavnega amandmaja, ki bi določal zakonske fiskalne odločitve. Kljub temu, da se kongres ne strinja s proračunsko resolucijo, se federalno trošenje neovirano nadaljuje. Za razliko od Švedske in Švice, v ZDA ni bilo resnih poskusov, da bi uvedli kompleksno fiskalno ureditev na osnovi fiskalnih ciljev s. 56. V nadaljevanju ZDA. Eyraud, Debrun, Hodge, Lledó, Pattillo, Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability, str. 10-15. 57. 23.

(31) pomočjo omejitev trošenja ali vezave federalnega dolga na delež v bruto domačem proizvodu, ki bi hkrati ustrezal ekonomskemu ciklusu. 58 Slika 4: Gibanje javnega dolga v ZDA. Vir: Boccia Romina, Needed: An Effective Fiscal Framework to Restrain Spending and Control Debt in the United States, The Heritage Foundation: The Institute for Economic Freedom, 19.12.2018, URL: https://www.heritage.org/budget-and-spending/report/needed-effective-fiscal-framework-restrain-spending-andcontrol-debt-the (Pridobljeno 3.2.2019).. Uveljavljanje fiskalnih pravil v Latinski Ameriki se je pričelo v začetku tega tisočletja. V Latinski Ameriki eksistira veliko različnih fiskalnih pravil, njihovi cilji pa se med državami razlikujejo. Na primer, pravila o proračunskem saldu so odvisna od sprememb: splošnega ravnovesja, trenutnega ravnotežja (ali zlata pravila, da bi se izognili izrinjanju javnih naložb). V nekaterih državah pravilo o proračunskem ravnovesju spremljajo dodatne omejitve skupnih vladnih odhodkov ali najhitreje rastoči deli fiskalnih izdatkov: primarni (neobrestni) izdatki, plačila obresti in/ali masa plač. V drugih državah so bila sprejeta zahtevnejša pravila. Čile in Kolumbija sta uvedla ciklično prilagojeno pravilo, medtem ko je Mehika uvedla pravilo z nekaterimi stabilizacijskimi lastnostmi. Argentina, Brazilija in Peru so uvedli numerična pravila, ki targetirajo primarno javno bilanco in/ali javno trošenje. Pokritost pravil je odvisna od stopnje decentralizacije njihovih fiskalnih sistemov, pri čemer številne države vključujejo omejitev dolga za njihove posamezne zvezne države kot ključni instrument vplivanja na skupno. 58. Boccia Romina, Needed: An Effective Fiscal Framework to Restrain Spending and Control Debt in the United States, The Heritage Foundation: The Institute for Economic Freedom, 19.12.2018, URL: https://www.heritage.org/budget-and-spending/report/needed-effective-fiscal-framework-restrain-spending-andcontrol-debt-the (Pridobljeno 3.2.2019).. 24.

No results found