Hoe gaan gemeentelijke organisaties om met sociaal ondernemerschap?
Een verklarend onderzoek naar de verschillen in het type beleidsinterventie ten aanzien vansociaal ondernemerschap in de G4-gemeenten.
3
Hoe gaan gemeentelijke organisaties om met sociaal ondernemerschap?
Een verklarend onderzoek naar de verschillen in het type beleidsinterventie ten aanzien van sociaal ondernemerschap in de G4-gemeenten.
Den Haag, januari 2018
Masterscriptie Universiteit Leiden
Faculteit Governance and Global Affairs Management van de publieke sector Scriptiebegeleider: M.A.W. Reijnders
Auteur: Joran Lups
4
Voorwoord
Dit scriptieonderzoek is geschreven ter afsluiting van de masteropleiding Management van de Publieke Sector. Het scriptieproces heeft, inclusief vakanties, een goede negen maanden geduurd. Daar waar de papers tijdens de opleiding met redelijk veel eenvoud mooie cijfers hebben
opgeleverd, daar is dit scriptieonderzoek beduidend zwaarder gebleken. Met name vanwege de omvang van het onderzoek en het tijdsbestek van het proces, was het vooral de laatste maanden niet altijd even makkelijk. De combinatie tussen een fulltime baan en het schrijven van een scriptie maakt dat er weinig vrije momenten in de week zijn. Een ervaring die veel van mijn
collega-studenten overigens ook ervaren. Desondanks ben ik hierdoor wel extra trots op het eindresultaat.
Terugkijkend op de afgelopen maanden, was het een leerzaam proces waarin ik veel inhoudelijke kennis heb opgedaan op het gebied van sociaal ondernemerschap en het keuzeproces rondom beleidsinstrumenten. Mijn dank gaat uit naar de respondenten die tijd vrij hebben gemaakt om mee te werken aan dit onderzoek. Voor wat betreft het scriptieproces wil ik Mark Reijnders bedanken voor de begeleiding in de afgelopen maanden.
Daarnaast gaat mijn dank uit naar mijn familie, vrienden en in het bijzonder naar mijn lieve vriendin Mariecke van der Gaag. Jouw steun en positieve energie zijn erg belangrijk geweest. Met name de laatste paar maanden moeten ook voor jou niet altijd even prettig geweest zijn. Ik kijk met veel plezier vooruit naar alle mooie momenten die we met z’n tweeën en binnenkort met z’n drieën nog gaan delen.
Joran Lups
5
Centrale onderzoeksbegrippen
Beleidsinterventie: een ander woord voor overheidsinterventie. Hierbij vloeit de interventie specifiek voort uit het beleid en is deze erop gericht is om een beleidsdoel te realiseren. Beleidsinstrument: een middel dat de overheid gebruikt binnen een beleidsinterventie om een beleidsdoel te realiseren.
Burgerinitiatief: individuele burgers en gemeenschappen die op lokaal niveau zelfstandig een maatschappelijk belang behartigen.
Gemeentelijke organisatie: het politieke apparaat dat verantwoordelijk is voor het bestuur van een gemeente.
Hybride organisaties: organisaties die de kenmerken, waardesystemen en handelingslogica’s van verschillende sectoren met elkaar verbindt, hetgeen tot spanningen kan leiden (Karré, z.d.). Maatschappelijke belangen: belangen waarvan het behartigen als nuttig, gewenst of noodzakelijk wordt geacht voor de samenleving.
Marktproces: de omgeving waarin verzelfstandigde overheidsinstellingen en private partijen met elkaar kunnen concurreren om producten en diensten te ontwikkelen waardoor de prijs door vraag en aanbod tot stand komt.
New Public Management: een theorie waarbij de markt als uitgangspositie wordt gehanteerd voor de sturing van publieke organisaties.
Overheidsinterventie: een ingreep van de overheid in de markt of samenleving ten behoeve van een maatschappelijk belang.
Participatiesamenleving: een samenleving waarin, van iedereen die daartoe in staat is, wordt gevraagd om zoveel mogelijk verantwoordelijkheid te nemen in de eigen leefomgeving alvorens de overheid dit doet.
Sociaal ondernemers: individuen en organisaties die sociaal ondernemerschap nastreven.
6
Inhoudsopgave
1.0 Inleiding ... 9
1.1 Aanleiding ... 9
1.2 Maatschappelijke relevantie ... 10
1.3 Wetenschappelijke relevantie ... 11
1.3.1 Overheidsinterventie ... 11
1.4 Probleemstelling ... 13
1.5 Vraagstelling ... 13
1.6 Leeswijzer ... 13
2.0 Theoretisch kader ... 15
2.1 Inleiding ... 15
2.2 Overheidsinterventie ... 15
2.2.1 Nederland als participatiesamenleving ... 15
2.3 De verhouding tussen de staat en de markt ... 15
2.3.1 Rechtvaardiging van overheidsinterventie... 15
2.4 Perspectieven ten aanzien van beleidsinterventie ... 16
2.4.1 Economische perspectieven ... 17
2.4.2 Politiek-bestuurlijke perspectieven ... 18
2.4.3 Classificatie van beleidsinstrumenten ... 21
2.4.4 Samenvatting ... 24
2.5 De opkomst van sociaal ondernemerschap ... 25
2.6 Wat is sociaal ondernemerschap? ... 26
2.6.1 Sociaal ondernemerschap in het spectrum van hybride organisaties ... 26
2.6.2 Complexiteit van het begrip ... 28
2.6.3 Kenmerken van sociaal ondernemerschap ... 29
2.6.4 Burgerinitiatief en sociaal ondernemerschap ... 30
2.6.5 Definitie van sociaal ondernemerschap ... 30
2.6.6 Samenvatting ... 31
2.7 Onderzoeksmechanisme ... 32
2.7.1 Causaal verband ... 32
2.7.2 Conceptueel model ... 33
3.0 Onderzoeksontwerp ... 34
3.1 Inleiding ... 34
3.2 Methode ... 34
3.2.1 Methode en onderzoeksstijl ... 34
7
3.3 Operationalisering ... 36
3.3.1 Operationalisering onafhankelijke variabelen ... 36
3.3.2 Operationalisering afhankelijke variabele ... 40
3.4 Dataverzamelingsmethode ... 42
3.4.1 Documentenanalyse ... 42
3.4.2 Diepte interviews ... 44
3.5 Beperkingen van het onderzoek ... 46
3.5.1 Betrouwbaarheid ... 46
3.5.2 Interne validiteit ... 47
3.5.3 Externe validiteit ... 47
3.5.4 Samenvatting ... 48
4.0 Casusbeschrijving ... 49
4.1 Inleiding ... 49
4.1.1 Sociaal ondernemerschap in Amsterdam ... 49
4.1.2 Sociaal ondernemerschap in Den Haag ... 50
4.1.3 Sociaal ondernemerschap in Rotterdam ... 52
4.1.4 Sociaal ondernemerschap in Utrecht ... 53
4.1.5 Samenvatting ... 54
5.0 Bevindingen en analyse ... 55
5.1 Inleiding ... 55
5.2 Type beleidsinterventie ... 55
5.2.1 Visie en rol per gemeente ... 55
5.2.2 Overzicht type beleidsinterventie per gemeente ... 58
5.3 Verklarende factoren voor het type beleidsinterventie ... 60
5.3.1 Documentenanalyse ... 60
5.3.2 Interviews ... 62
5.3.2.1 Gemeente Amsterdam ... 62
5.3.2.2 Gemeente Den Haag ... 64
5.3.2.3 Gemeente Rotterdam ... 67
5.3.2.4 Gemeente Utrecht... 70
5.4 Ervaringen van sociaal ondernemers ... 73
5.4.1 Kapitaal en impactmeting ... 74
5.4.2 Rol van de lokale overheid ... 74
5.4.3 Samenvatting ... 75
6.0 Analyse ... 76
8
6.6.2 Overeenkomsten en verschillen tussen gemeenten ... 77
6.6.3 Verklarende factoren voor het type beleidsinterventie ... 79
6.6.4 Wetenschappelijke reflectie ... 82
6.6.5 Samenvatting ... 83
7.0 Conclusies ... 85
7.1 Inleiding ... 85
7.2 Type beleidsinterventie ... 85
7.3 Verklarende factoren ... 86
7.4 Wetenschappelijke reflectie ... 87
7.5 reflectie onderzoek ... 88
7.5.1 Slotbeschouwing ... 88
7.5.2 Kritische reflectie ... 89
7.5.3 Vervolgonderzoek ... 91
Literatuurlijst ... 92
Bijlage ... 98
Bijlage 1: Politiek spectrum ... 98
Bijlage 2: Geanalyseerde documenten per gemeentelijke organisatie ... 99
Bijlage 4: Topiclijst ... 101
9
1.0
Inleiding
1.1 Aanleiding
Naar aanleiding van verschillende maatschappelijke ontwikkelingen, waaronder de economische crisis en de opkomst van economische theorieën die een vrije markteconomie nastreefden, heeft de Rijksoverheid in de jaren ’80 diverse bezuinigingen doorgevoerd. Om deze bezuinigingen te kunnen realiseren, ontstond meer aandacht voor de efficiëntie en de effectiviteit van de overheid. In dit kader kregen concepten als ‘New Public Management’ en ‘Run governance like a business’ steeds meer aandacht (Van der Meer & Dijkstra, 2013). Gevolg hiervan waren diverse decentraliserings-, verzelfstandigings- en privatiseringsoperaties. Ook leidde de vergrijzing tot hoge kosten binnen de zorgsector die de overheid moeilijk kon en kan dekken. De Rijksoverheid trok zich langzaam terug en lokale overheden namen taken over (Van der Meer & Roborgh, 1993). Er wordt ook wel gesproken over een verschuiving van de verzorgingsstaat naar de participatiesamenleving. Van der Meer (2012) spreekt ook wel over de ‘enabling state’. In deze nieuwe rol creëert de overheid voornamelijk de juiste positie voor de werking van de markteconomie en de samenleving.
Ten opzichte van de 20e eeuw is er heden ten dage minder sprake van overheidsinterventie. Burgers komen pas in aanmerking voor ondersteuning van de overheid wanneer er hiertoe in de eigen sociale omgeving geen mogelijkheden zijn. Dit heeft ertoe geleid dat individuele burgers en gemeenschappen op lokaal niveau vaker initiatief nemen om zelfstandig maatschappelijke belangen te behartigen, ook wel burgerinitiatief genoemd (Vreugdenhil, 2012). Deze burgerinitiatieven beschikken nog niet over een verdienmodel waardoor deze financieel gezien afhankelijk zijn van subsidies, fondsen of donaties om een maatschappelijk doel te realiseren. Volgens Schulz et al. (2013) kunnen burgerinitiatieven gezien worden als startpunt voor sociaal ondernemerschap. Een belangrijk verschil hiertussen is echter dat sociaal ondernemers wel zelfvoorzienend zijn. Sociaal ondernemerschap wordt in dit onderzoek als volgt gedefinieerd: ‘het expliciet nastreven en realiseren van maatschappelijke doelstellingen door ondernemingen op een duurzame en innovatieve wijze. Hierbij wordt de meerderheid van de inkomsten zelfstandig gegenereerd en worden meetbare doelen nagestreefd op maatschappelijk en financieel gebied om zodoende de prestaties te kunnen evalueren en stelselmatig te verbeteren.’
Sociaal ondernemers hanteren een dubbel winstprincipe waarbij niet alleen geldelijke winsten, maar ook maatschappelijke winsten worden nagestreefd (Bruins & Regter, 2008). Op deze wijze spelen sociaal ondernemers in op maatschappelijke taken die open worden gelaten door de overheid (Sterk et al., 2013). Het aantal sociaal ondernemers is in de afgelopen vijf jaar snel
10 jaar een omzetstijging van 70% heeft gerealiseerd. Verwacht wordt dat de impact van de sector in het komende decennium verder toeneemt (Keizer et al., 2016).
1.2 Maatschappelijke relevantie
De overheid heeft te maken met maatschappelijke uitdagingen die het niet altijd zelfstandig kan oplossen. Oorzaak hiervan is dat het hiervoor niet altijd over de kennis en capaciteit beschikt. In dit opzicht zoekt de overheid naar partners om maatschappelijke vraagstukken op een innovatieve wijze op te lossen. Sociaal ondernemers vervullen deze behoefte door de maatschappelijke doelstelling voorop te stellen (Vreugdenhil, 2017). Gemeentelijke organisaties zien op lokaal niveau dan ook kansen in sociaal ondernemerschap. Gezien sociaal ondernemerschap een relatief nieuwe ontwikkeling is en de sector zich nog in de verkennings-/ontwikkelingsfase bevindt (Keizer et al., 2016), zijn gemeentelijke organisaties zoekende naar de werkwijze die het beste aansluit op de behoeften van sociaal ondernemers (Vreugdenhil, 2017). Dit heeft tot gevolg dat niet alle
gemeentelijke organisaties dezelfde werkwijze hanteren. Zo kiezen gemeentelijke organisaties er enerzijds voor om een voortrekkersrol te vervullen ten aanzien van sociaal ondernemers en bestaan er anderzijds gemeentelijke organisaties die meer terughoudend zijn. In dit kader kunnen en willen gemeentelijke organisaties van elkaar leren (Vreugdenhil, 2017).
Om te komen tot een betere afstemming tussen sociaal ondernemers en gemeentelijke organisatie, dient inzichtelijk te worden wat de effecten zijn van de verschillende interventies die gemeentelijke organisaties hanteren. Dit verschaft gemeentelijke organisaties inzicht in de interventies die het meest succesvol zijn. Gemeentelijke organisaties zijn dan ook bezig met de vorming van meetinstrumenten om in de loop van 2018 de maatschappelijke effecten van de
interventies en sociaal ondernemers te kunnen meten (Baldewsingh, 2016). Alvorens de effecten van interventies gemeten worden, is het van belang om inzichtelijk te maken wat gemeentelijke
organisaties doen en wat maakt dat ze tot deze keuze komen. Aan de hand hiervan kunnen kansen en belemmeringen in het beleidsinstrumentenkeuzeproces in kaart gebracht worden waardoor gemeentelijke organisaties beter in staat zijn om de juiste werkwijze ten aanzien van sociaal
ondernemers te ontwikkelen en toe te passen. Hierbij helpt het gemeentelijke organisaties wanneer inzichtelijk wordt hoe andere gemeentelijke organisaties omgaan met dezelfde uitdagingen. Hierdoor kunnen gemeentelijke organisaties op beleidsmatig vlak van elkaar leren. Het ondersteunen van de beleidspraktijk begint immers bij het informeren van beleidsmakers (Fobé et al., 2014). Dit leidt ertoe dat gemeentelijke organisaties beter in staat zijn om sociaal ondernemers te faciliteren in de
behoeften. Op deze wijze kunnen sociaal ondernemers maatschappelijke belangen realiseren die door de gemeenten zelf in eerste instantie open gelaten worden.
11 organisaties de definitie van sociaal ondernemerschap toepassen in de praktijk, waarom deze dit doen en welke gevolgen dit heeft. Gezien sociaal ondernemerschap voor gemeentelijke organisaties een nieuwe ontwikkeling is, zijn gemeentelijke organisaties op zoek naar de definitie die de eigen beleidsvisie het beste omvat zonder dat een grote groep sociaal ondernemers wordt uitgesloten van samenwerking met de gemeentelijke organisatie. Dit onderzoek verschaft meer duidelijkheid in de definiëring van sociaal ondernemerschap. In eerste instantie worden de belangrijke elementen van sociaal ondernemerschap bestudeerd aan de hand van de literatuur waarna inzichtelijk wordt gemaakt hoe verschillende gemeentelijke organisaties sociaal ondernemerschap definiëren. Dit alles wordt onderzocht aan de hand van vier cases, te weten de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht. Deze cases zijn onder andere geselecteerd op basis van de geografische ligging, het inwoneraantal en de omvang van de gemeenten. Tevens bevindt sociaal
ondernemerschap zich in elk van de vier gemeenten nog in een ontwikkelingsfase (Keizer et al., 2016).
1.3 Wetenschappelijke relevantie
1.3.1 Overheidsinterventie
Ten gevolge van de verschuiving van de verzorgingsstaat naar de participatiesamenleving, laat de overheid maatschappelijke belangen vaker behartigen door de markt, het maatschappelijke middenveld of (semi) publieke organisaties. Wanneer deze maatschappelijke belangen niet naar behoren behartigd worden, is overheidsinterventie gewenst (WRR, 2000). De overheid heeft hiervoor de keuze tussen verschillende soorten beleidsinstrumenten.
Ondanks dat het keuzeproces van beleidsinstrumenten een doorslaggevende rol bekleedt binnen het overheidsbeleid, is hierover weinig bekend. Door wetenschappers en praktijkdeskundigen is veelvuldig onderzoek gedaan naar de efficiënte en effectieve toepassing van verschillende
beleidsinstrumenten gekoppeld aan bepaalde beleidsthema’s. Echter gaat er minder aandacht uit naar de ontwikkeling van beleidsinstrumenten en het keuzeproces dat hiertoe leidt (Fobé et al., 2014). Volgens Benijts (2005) richt de verschenen literatuur zich met name op het inventariseren en classificeren van de verschillende mogelijke beleidsinstrumenten. Empirisch onderzoek naar de voorwaarden die leiden tot de keuze voor een specifiek beleidsinstrument is een stuk schaarser en behoeft daarom verdere uitbouwing.
In dit onderzoek staat het keuzeproces, dat leidt tot een specifiek beleidsinstrument, centraal. Hierbij gaat de aandacht uit naar de twee belangrijkste perspectieven die in de literatuur benoemd worden. In het wetenschappelijke debat is een tegenstelling zichtbaar tussen enerzijds de economische perspectieven en anderzijds de politiek-bestuurlijke perspectieven. Binnen de
12 goederen en diensten van de overheid. Dit betekent dat vrije marktwerking binnen deze
perspectieven als uitgangspositie wordt gehanteerd (Howlett & Ramesh, 1993). Dit heeft tot gevolg dat elke vorm van overheidsinterventie wordt gezien als een verstoring van het marktproces. Wanneer de overheid intervenieert, kan dit alleen gerechtvaardigd worden wanneer dit een publiek belang betreft en dient de interventie volledig afgestemd te zijn op de gevolgen voor het
marktproces.
Daartegenover stellen politiek-bestuurlijke perspectieven dat niet vrije marktwerking, maar juist de politieke context leidend is in de keuze voor het type beleidsinterventie. Binnen deze perspectieven bestaan er enerzijds auteurs die stellen dat de overheid anticipeert op de
ontwikkelingen in de politieke context en aan de hand daarvan bepaalt welke beleidsinstrumenten het inzet. Zo spelen actoren in de omgeving en politieke motieven een belangrijke rol (Hood, 1986). Daarnaast stellen andere auteurs dat de overheid de vergelijking maakt tussen de
beleidsinstrumenten die ingezet kunnen worden en aan de hand daarvan bepaalt hoe het beleid vorm wordt gegeven. Deze vergelijking stelt beleidsmakers in staat om de beleidsvoering zo effectief mogelijk in te richten door op basis van een beleidsdoelstelling de juiste beleidsinstrumenten in te zetten (Fobé et al., 2014).
In de keuze voor een beleidsinstrument heeft de overheid te maken met een grote
hoeveelheid aan verschillende actoren en belangen. Dit maakt het keuzeproces complex. Vooralsnog hebben een aantal auteurs een poging gedaan om het keuzeproces te analyseren. Dit heeft geleid tot diverse classificaties van beleidsinstrumenten die veronderstellen dat specifieke situaties vragen om de toepassing van specifieke beleidsinstrumenten. Volgens Howlett & Ramesh (1993) worden in veel onderzoeken echter niet alle factoren onderzocht die een rol kunnen spelen in het keuzeproces. Wel wordt duidelijk dat economische- en politiek-bestuurlijke factoren hierin een belangrijke rol spelen. Over de wijze waarop deze zich in de praktijk tot elkaar verhouden is minder bekend. Waar enerzijds wordt verondersteld dat de perspectieven elkaar uitsluiten, daar veronderstellen Linder & Peters (1989) dat economische- en politiek-bestuurlijke perspectieven elkaar juist aanvullen.
13
1.4 Probleemstelling
Om maatschappelijke uitdagingen aan te gaan, zetten gemeentelijke organisaties meer in op het stimuleren en benutten van sociaal ondernemerschap. De praktijk laat zien dat de gemeenten Den Haag, Amsterdam, Rotterdam en Utrecht deels gebruik maken van dezelfde beleidsinstrumenten ten aanzien van sociaal ondernemerschap. Echter bestaan er ook verschillen. De literatuur laat zien dat verschillende factoren hiervoor verklarend zijn. Om bij te dragen aan de verheldering van deze discussie is het doel van dit onderzoek om te verklaren waarom er verschillen bestaan in het type beleidsinterventie ten aanzien van sociaal ondernemerschap in de G4-gemeenten in Nederland. Daar er in de literatuur en in de praktijk nog geen éénduidige definitie bestaat van sociaal
ondernemerschap, is in dit onderzoek ook inzichtelijk gemaakt wat de belangrijke kenmerken van sociaal ondernemerschap zijn en is op basis daarvan een werkdefinitie gevormd.
1.5 Vraagstelling
Wat verklaart de verschillen in het type beleidsinterventie dat de G4-gemeenten hanteren met betrekking tot sociaal ondernemerschap?
Ter beantwoording van de centrale vraagstelling zijn de onderstaande deelvragen geformuleerd:
1. Welke vormen van beleidsinterventie kunnen worden onderscheiden in de literatuur? 2. Wat is sociaal ondernemerschap?
3. Welke typen beleidsinterventie worden in de vier gemeenten gehanteerd? 4. Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de beleidsinterventies in de
gemeenten?
5. Hoe ervaren sociaal ondernemers de rol van de gemeentelijke organisaties? 6. Welke factoren zijn bepalend voor het type beleidsinterventie in de gemeenten?
1.6 Leeswijzer
14 drie in kaart gebracht hoe onderzoeksontwerp eruit ziet. Er wordt beargumenteerd waarom er gekozen is voor kwalitatief onderzoek in de vorm van een documentenanalyse en interviews. Tevens wordt onderbouwd waarom er is gekozen voor onderzoek in de G4-gemeenten. Tot slot komen de dataverzamelingsmethode, de validiteit en de betrouwbaarheid aan bod. In hoofdstuk vier wordt achtergrondinformatie verschaft met betrekking tot de wijze waarop de vier centrale gemeenten in dit onderzoek omgaan met sociaal ondernemerschap. In hoofdstuk vijf worden de uitkomsten van de documentenanalyse en de interviews gepresenteerd. Dit gebeurt aan de hand van tabellen en quotes. In hoofdstuk zes worden de resultaten geanalyseerd en wordt hierop vanuit
15
2.0 Theoretisch kader
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt een theoretisch kader gevormd op het gebied van de centrale
onderzoeksbegrippen, te weten overheidsinterventie en sociaal ondernemerschap. Het eerste deel van het theoretisch kader richt zich op overheidsinterventie en de wijze waarop dit heden ten dage gebeurt. Vervolgens wordt beschreven welke factoren bepalend zijn voor de toepassing van specifieke beleidsinstrumenten. In het tweede deel van het theoretisch kader wordt beschreven welke maatschappelijke ontwikkelingen hebben geleid tot de opkomst van sociaal ondernemerschap en hoe sociaal ondernemerschap wordt gedefinieerd in de literatuur. Naar aanleiding daarvan wordt een werkdefinitie gevormd voor het vervolg van het onderzoek. Dit hoofdstuk vormt zodoende de basis voor het onderzoek.
2.2 Overheidsinterventie
2.2.1 Nederland als participatiesamenleving
Van der Meer (2012) constateert dat zich in de afgelopen decennia een verschuiving van de verzorgingsstaat naar de voorwaardenscheppende staat heeft voorgedaan. In deze nieuwe rol creëert de overheid voornamelijk de juiste positie voor de werking van de markteconomie en de samenleving. Zo wordt er in de politiek heden ten dage veelal gesproken over de
‘participatiesamenleving’, waarin de overheid een sterker beroep doet op de zelfredzaamheid van de burgers en waarin burgers worden geacht om zelf verantwoordelijkheid te nemen en actief deel te nemen aan maatschappelijke processen (Wiebusch & Moulijn, 2013). Critici stellen dat de
Rijksoverheid steeds verder uitgehold wordt en vragen zich af in hoeverre deze nog over voldoende kennis beschikt om grootschalige en complexe problemen in de toekomst op te kunnen lossen. Van Thiel (2008) definieert dit verschijnsel ook wel als ‘het lege-nestsyndroom’. In het behartigen van maatschappelijke belangen is de overheid hierdoor in grotere mate afhankelijk geworden van private- en semi-publieke organisaties. Dit heeft gevolgen voor de verhouding tussen de overheid en private- en semi publieke organisaties. In de volgende paragraaf wordt hierop dieper ingegaan.
2.3 De verhouding tussen de staat en de markt
2.3.1 Rechtvaardiging van overheidsinterventie
16 voldaan zoals voldoende vraag en aanbod en markttransparantie (Van Mierlo, 2001). In de praktijk blijkt echter dat lang niet altijd aan al deze voorwaarden kan worden voldaan. In deze gevallen leidt marktwerking tot verminderde welvaart, ook wel marktfalen (WRR, 2000). Wanneer de markt faalt, wordt het maatschappelijk belang niet meer volledig gediend. Hierdoor wordt dit een publieke aangelegenheid en is overheidsingrijpen gewenst (Baarsma et al., 2010).
Binnen een democratische rechtsstaat zoals Nederland, moet overheidsinterventie
gerechtvaardigd kunnen worden door een publiek belang (Ministerie van Veiligheid van Justitie, z.d.). Volgens de WRR (2000) bestaan er maatschappelijke belangen waarvan het wenselijk is voor de samenleving dat deze behartigd worden. Zo wordt het als maatschappelijk belang gezien dat er treinen rijden en dat de dijken worden onderhouden. Wanneer deze maatschappelijke belangen aan de markt worden overgelaten, kan het voorkomen dat de toegankelijkheid en de kwaliteit hiervan in het geding komen (Van Mierlo, 2001). Op deze momenten is herverdeling door de overheid gewenst en is er dus sprake van een publiek belang. De WRR (2000, pp. 20) spreekt van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt.
Voordat een overheid ingrijpt dient eerst inzichtelijk gemaakt te worden wat de gevolgen zouden zijn zonder dat de overheid zich zou bemoeien met de samenleving, de zogeheten nuloptie (Baarsma et al., 2010). Voorafgaand aan overheidsinterventie wordt bekeken wat de effecten hiervan zijn, welke partijen er nadeel van ondervinden wanneer de overheid niets doet, of een interventie in strijd is met Europese/Internationale afspraken of grondrechten en welke partijen er juist wel profiteren wanneer een overheid niets doet (Ministerie van Veiligheid en Justitie, z.d.). Er dient inzichtelijk gemaakt te worden of overheidsinterventie ook daadwerkelijk leidt tot verandering met betrekking tot het publieke belang binnen een land of sector. Van Mierlo (2001) benoemt verschillende vormen van marktfalen die leiden tot overheidsingrijpen:
- De marktmacht van ondernemingen wordt te groot waardoor er mededingingsbeleid gevoerd moet worden.
- Maatschappelijke kosten van een vervuilend product of dienst worden niet in de prijzen hiervan verwerkt waardoor belasting nodig is.
- Maatschappelijke baten worden niet in de kosten verwerkt waardoor subsidies nodig zijn. - Informatie is ongelijk over marktpartijen verdeeld.
2.4 Perspectieven ten aanzien van beleidsinterventie
17 goederen en diensten in de samenleving (Scheider & Ingram, 1990). Er zijn verschillende stromingen te onderscheiden ten aanzien van de keuze voor een beleidsinstrument. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen economische- en politieke perspectieven.
2.4.1 Economische perspectieven
Howlett en Ramesh (1993) stellen dat er twee economische perspectieven onderscheiden kunnen worden ten aanzien van het type beleidsinstrument, te weten de neo-klassieke benadering en de welvaartseconomische benadering. Beide stromingen veronderstellen dat de markt efficiënter is in de verdeling van goederen en diensten dan de overheid. Het belangrijkste verschil tussen de stromingen zit in de mate waarin deze de overheid in staat achten om de allocatie door de markt te verbeteren. Daar waar welvaartseconomen stellen dat wanneer de markt faalt, de overheid dient in te grijpen, daar stelt de neo-klassieke benadering dat de markt alleen kan falen in het voorzien van pure publieke goederen. Volgens de neo-klassieke benadering kan overheidsinterventie alleen in deze gevallen gerechtvaardigd worden (Howlett & Ramesh, 1993).
Doordat welvaartseconomen erkennen dat de overheid een belangrijke rol vervult in het verbeteren van de marktwerking, leidt dit tot een meer systematische analyse van de keuze voor een beleidsinstrument die er wordt gemaakt. Zo bestaan er verschillende welvaartseconomische analyses die inzichtelijk maken dat specifieke vormen van marktfalen (zie 2.3.1) leiden tot het gebruik van specifieke beleidsinstrumenten. Hierdoor worden verschillende beleidsinstrumenten verbonden aan specifieke vormen van marktfalen in de veronderstelling dat dit ten goede komt aan de efficiëntie hiervan. Volgens Howlett & Ramesh (1993) maakt een overheid in de praktijk echter nooit op deze wijze een keuze voor een beleidsinstrument. In de praktijk wordt de keuze voor een
beleidsinstrument vooral beïnvloed door politieke factoren.
Volgens de neo-klassieke benadering kan overheidsingrijpen alleen gerechtvaardigd worden wanneer het publieke goederen of diensten betreft die niet door de markt geproduceerd kunnen worden. Elke andere vorm van overheidsinterventie wordt gezien als een verstoring van het marktproces en leidt tot beperking van de uitkomsten. Wanneer de overheid besluit om te
interveniëren, stelt deze stroming dat er gekozen dient te worden voor het beleidsinstrument dat het marktproces het minst verstoort (Howlett & Ramesh, 1993). Deze economische perspectieven zien vrije marktwerking als uitgangspositie en positioneren politiek op de tweede plaats. De overheid dient zich zo min mogelijk met het marktproces te bemoeien. Elke vorm van overheidsinterventie wordt gezien als een verstoring van het marktproces. Wanneer de overheid toch ingrijpt kan dit alleen gerechtvaardigd worden wanneer het publiek belang betreft. Daarbij dient het type
18 De economische perspectieven vertrekken vanuit de uitgangspositie dat de markt efficiënter is in de verdeling van goederen en diensten dan de overheid. Dit betekent dat de overheid zich niet bemoeit met het marktproces tenzij het publieke belangen betreffen die niet door de markt
behartigd kunnen worden. Wanneer de overheid intervenieert dient dit tevens afgestemd te worden op de gevolgen voor het marktproces. Vanuit deze perspectieven is de onderstaande propositie geformuleerd ten aanzien van sociaal ondernemerschap:
Propositie 1: Gezien vrije marktwerking als uitgangspositie wordt gehanteerd, stemmen
gemeentelijke organisaties de interventies ten aanzien van sociaal ondernemerschap volledig af op de ontwikkelingen in- en gevolgen voor het marktproces.
2.4.2 Politiek-bestuurlijke perspectieven
Naast economische perspectieven, bestaan er politieke-bestuurlijke perspectieven ten aanzien van de keuze voor een beleidsinstrument. In tegenstelling tot economische perspectieven, hanteren politiek-bestuurlijke perspectieven niet economische, maar politieke factoren als uitgangspositie voor de totstandkoming van het type beleidsinterventie. Deze perspectieven hanteren een breder handelingskader waarin wordt verondersteld dat de politieke context de keuzes van beleidsmakers kan sturen of beïnvloeden (Fobé et al., 2014). Binnen de politiek-bestuurlijke perspectieven kan onderscheid gemaakt worden tussen twee typen perspectieven, namelijk design- en contextgerichte perspectieven (Howlett, 1991).
Enerzijds bestaan er auteurs die veronderstellen dat de wijze waarop een overheid intervenieert afhangt van de verschillen tussen de afzonderlijk beschikbare beleidsinstrumenten. Beleidsinstrumenten zouden niet volledig vervangbaar zijn daar deze specifieke eigenschappen hebben waardoor deze aansluiten op specifieke situaties. De vergelijking tussen de verschillende beleidsinstrumenten leidt ertoe dat de overheid het meest geschikte beleidsinstrument kan kiezen om het beleid vorm te geven. Deze rationele benadering is erop gericht om de beleidsvoering zo effectief mogelijk in te richten door op basis van een beleidsdoel het juiste beleidsinstrument te selecteren. De vergelijking tussen de verschillende typen beleidsinstrumenten stellen de
beleidsmakers in staat om het meest geschikte beleidsinstrument te kiezen en daarmee het beleid vorm te geven (design). Dit perspectief wordt daarom ook wel het designperspectief genoemd (Fobé et al., 2014). Howlett (1991) spreekt ook wel over ‘resource-based schemes’. Linder en Peters (1989) stellen dat deze benadering erop gericht is om op basis van het beleidsdoel het meest passende beleidsinstrument te kiezen en zodoende tot een zo effectief mogelijke beleidsvoering te komen. Salamon (2002) onderscheidt vier criteria aan de hand waarvan het meest passende
19 hoeverre een beleidsinstrument bijdraagt aan het beleidsdoel en de mate waarin het
beleidsinstrument adequaat is om een beleidsdoel te realiseren. Tevens is kosteneffectiviteit een belangrijke factor. Dit betreft de verhouding tussen de resultaten die bereikt worden en de middelen die daarvoor gehanteerd worden. Daarnaast speelt rechtvaardigheid een rol in de keuze voor een beleidsinstrument. Dit betreft een gelijke verdeling van overheidsmiddelen ten aanzien van alle betrokken actoren in het beleidsproces. Tot slot benoemt Salamon (2002) legitimiteit. Dit betreft de mate waarin een beleidsinstrument wordt erkend door de betrokken actoren in het beleidsproces, zowel binnen als buiten de organisatie.
Dit perspectief bekijkt een beleidsproces in eerste instantie vanuit de interne organisatie. Er wordt verondersteld dat de overheid op basis van de eigen visie en de eigen centrale waarden, beleidsdoelstellingen opstelt en aan de hand daarvan bepaalt welke beleidsinstrumenten het beste bijdragen aan het realiseren daarvan. In dit kader wordt bekeken in hoeverre instrumenten bijdragen aan de realisatie van de doelstellingen, welke kosten dit met zich meebrengt en in welke mate de beleidsinstrumenten rechtvaardig en legitiem zijn. Dit leidt tot de volgende propositie:
Propositie 2: De eigen beleidsdoelstelling van de gemeentelijke organisaties is leidend in de keuze voor het type beleidsinstrument ten aanzien van sociaal ondernemerschap.
Aan de andere kant bestaan er auteurs die juist kijken naar de overeenkomsten tussen
beleidsinstrumenten. De auteurs veronderstellen dat niet de kenmerken van beleidsinstrumenten, maar juist de context bepalend is voor het type beleidsinterventie. Naarmate de situatie en
20 en door lessen die geleerd zijn uit het verleden. Daarnaast spelen ook politieke motieven en
persoonlijke ideologieën een rol in het keuzeproces (Fobé et al., 2014). Volgens Linder & Peters (1989) bestaat er binnen de politiek-bestuurlijke context veel interactie tussen de overheid en actoren uit de omgeving met specifieke belangen waardoor deze ook een belangrijke rol in de keuze voor het type beleidsinterventie. Hood (1986) benoemt tevens dat nationale ontwikkelingen en kenmerken van de groepering waarop het beleid is gericht, van invloed zijn op de keuze voor een beleidsinstrument.
Volgens dit contextperspectief is de context leidend voor het type beleidsinterventie dat wordt gehanteerd. Vanuit dit perspectief spelen actoren en ontwikkelingen in de omgeving een belangrijke rol in het beleid dat de overheid hanteert. Gezien er een grote hoeveelheid aan factoren meespelen in het keuzeproces en niet alle beleidsinstrumenten voor handen zijn, speelt subjectiviteit van een beleidsmaker een grotere rol binnen dit perspectief (Fobé et al., 2014). Dit leidt tot de volgende propositie:
Propositie 3: De context van de gemeentelijke organisaties is leidend in de keuze voor het type beleidsinstrument ten aanzien van sociaal ondernemerschap.
Figuur 1: Vergelijking tussen de twee perspectieven (Fobé et al., 2014)
Waar de perspectieven elkaar op voorhand lijken uit te sluiten, daar stellen Linder & Peters (1989) echter dat de twee perspectieven elkaar juist aanvullen. Zo stellen de auteurs dat het
21 Volgens Howlett & Ramesh (1993) wordt de keuze voor een beleidsinstrument bepaald door de zowel de kenmerken van het beleidsinstrument, de aard van het probleem, ervaringen uit het verleden, voorkeuren van beleidsbepalers en kenmerken van de groepering waarop het beleid gericht is. Hierover zeggen de auteurs het volgende: ‘While the political science models explicitly or implicitly adress one of more of these elements, none deals with all of them. However, it is possible to reshape these models into a coherent theory of instrument choice with the aid of theories of policy learning’ (pp. 13).
2.4.3 Classificatie van beleidsinstrumenten
Nadat in de vorige paragrafen inzichtelijk is gemaakt waarom de overheid ervoor kiest specifieke beleidsinstrumenten te gebruiken, is het relevant om in kaart te brengen wat voor soort
beleidsinstrumenten worden gebruikt. In de literatuur bestaan er diverse classificaties die veronderstellen dat overheidsinstanties, waaronder gemeentelijke organisaties, onder specifieke omstandigheden ook specifieke beleidsinstrumenten gebruiken. In deze paragraaf worden diverse classificaties besproken om aan de hand hiervan te kunnen reflecteren op de empirische bevindingen in dit onderzoek.
Doordat er diverse factoren een rol spelen in de keuze voor een beleidsinstrument is het lastig om deze rationeel vast te leggen en te classificeren (Howlett & Ramesh, 1993). Desondanks zijn er verschillende auteurs die beleidsinstrumenten classificeren. Vanuit de veronderstelling dat de omgevingsfactoren van invloed zijn op de keuze voor een beleidsinstrument, maakt Christopher Hood (1986) onderscheid tussen vier soorten beleidsinstrumenten, namelijk informationele,
financiële, dwangmatige en organisatorische. De overheid kan deze beleidsinstrumenten inzetten ten behoeve van twee doelen: om de samenleving te controleren of om het gedrag in de samenleving te sturen en te beïnvloeden. Hood (1986) spreekt ook wel over ‘detectors’ en ‘effectors’.
Lascoumes & Le Gales, (2007) maken onderscheid tussen vijf soorten beleidsinstrumenten. De auteurs stellen dat de politieke relatie tussen de overheid en de beleidsontvangende partij bepalend is voor het type beleidsinterventie. Zo wordt verondersteld dat de overheid verschillende rollen kan vervullen waaraan automatisch specifieke typen beleidsinstrumenten zijn gekoppeld. Zo kiest een overheid binnen een verzorgingsstaat voornamelijk voor wetgevende en regulerende beleidsinstrumenten. De overheid die de nadruk legt op het maximaliseren van de welvaart, kiest voor economische en fiscale beleidsinstrumenten. Wanneer een overheid een verandering in gang wil zetten, kiest zij volgens de auteurs voor aansporende en stimulerende beleidsinstrumenten. Tot slot kiest een overheid die nadruk legt op democratie, voor beleidsinstrumenten waarmee de samenleving van informatie wordt voorzien (Lascoumes & Le Gales, 2007).
22 beleidsinstrumenten worden onderscheiden. Aangezien dit model typen beleidsinstrumenten bevat die representatief zijn voor verschillende andere classificaties in de literatuur en dit model helder inzichtelijk maakt wat de achterliggende gedachte is voor de keuze van een beleidsinstrument, wordt dit model verder toegelicht. De achterliggende gedachte van deze typologie is dat de overheid burgers middels het beleid dusdanig probeert te beïnvloeden dat deze gedrag vertonen dat zonder tussenkomst van het beleid niet vertoond zou worden. Ditzelfde gebeurt nu met sociaal
ondernemers. Gemeenten proberen (sociaal) ondernemers te informeren en stimuleren. Op het moment dat overheidsbeleid niet ondersteund wordt door burgers, dan kan dit volgens de auteurs verschillende oorzaken hebben: burgers hebben niet de indruk dat het beleid op hen van toepassing is, burgers worden te weinig geprikkeld om ook daadwerkelijk actie te ondernemen, burgers zijn het niet eens met het beleid, het probleem en het beleid zijn dusdanig ingewikkeld en onduidelijk dat burgers geen idee hebben waar het over gaat, het is onduidelijk voor de overheid wat de rol van burgers zou moeten zijn in het beleidsproces of hoe deze gemotiveerd moeten worden. Volgens Schneider en Ingram (1990) ondervangen beleidsinstrumenten deze problemen door burgers te voorzien van macht, prikkels en middelen. Tevens worden waarnemingen en waarden beïnvloed door de onduidelijkheid in het beleidsproces te verlagen. Zodoende maken de auteurs onderscheid tussen autoritaire-, stimulerende-, voorzienende-, symbolische- en raadplegende
beleidsinstrumenten.
- Autoritaire beleidsinstrumenten worden toegepast door de overheid om politieke doelstellingen te bereiken. Hiërarchie speelt hierin een belangrijke rol. De overheid legt beleidsontvangende actoren het beleid op. Dit kunnen statements van de overheid zijn waarmee toestemming verleend wordt. Tevens kan de overheid wetten ontwikkelen waarmee kwesties verboden worden of die verplichten tot actie in specifieke situaties. Autoritaire beleidsinstrumenten worden voornamelijk gebruikt om het gedrag van specifieke doelgroepen te sturen en te beïnvloeden.
- Stimulerende beleidsinstrumenten zijn beleidsinstrumenten die het gebruik van een bepaald goed of dienst stimuleren of beperken. Deze beleidsinstrumenten worden gehanteerd in de
veronderstelling dat burgers streven naar individuele nutsmaximalisatie en niet vanuit zichzelf participeren in het beleid tenzij deze worden beïnvloed door geld, vrijheid of andere factoren. De overheid gebruikt deze beleidsinstrumenten wanneer zij de participatie in specifieke activiteiten wil verhogen of het gebruik van een bepaald product of dienst juist wil tegen gaan (Schneider & Ingram, 1990). De overheid gaat er hierbij vanuit dat burgers de mogelijkheid hebben om eigen keuzes te maken en voorzien zijn van de juiste informatie om deze keuzes te maken.
23 over de gewenste bronnen beschikken om de juiste besluiten te kunnen nemen ten aanzien van een product of dienst of om hierin te kunnen participeren. De overheid maakt gebruik van deze
beleidsinstrumenten wanneer zij in de veronderstelling is dat wanneer specifieke doelgroepen wel over de juiste bronnen beschikken, het gedrag hiervan aanzienlijk verandert (Schneider & Ingram, 1990).
- De overheid die gebruik maakt van symbolische beleidsinstrumenten, veronderstelt dat individuen eerder geneigd zijn om specifieke beleidsdoelen te ondersteunen wanneer dit beleid als positief of belangrijk wordt bestempeld door de overheid, deze overeenkomen met de eigen waarden en geloofsovertuigingen of wanneer dit beleid geassocieerd wordt met positieve symbolen, afbeeldingen en evenementen (Schneider & Ingram, 1990). Symbolische beleidsinstrumenten worden gebruikt om het gebruik van een product of dienst indirect te stimuleren of het draagvlak voor beleid te vergroten zonder dat de doelgroep hiertoe gedwongen wordt door de overheid. Er wordt gebruikt gemaakt van overreding waardoor de percepties van burgers of actoren veranderen ten aanzien van specifieke beleidsactiviteiten of doelstellingen.
- Fysieke beleidsinstrumenten: om een maatschappelijk belang te behartigen of deze te ondersteunen kan de overheid tastbare beleidsinterventies (laten) ontwikkelen. Zo kunnen bijvoorbeeld verkeersdrempels/- borden ten goede komen aan de veiligheid in een stad (Sociaal Economische Raad, 2010)
Tot slot besteden Schneider & Ingram (1990) aandacht aan de zogeheten ‘learning tools’. Volgens de auteurs maken beleidsbepalers hiervan gebruik wanneer onduidelijk is wat de beweegredenen zijn van de groepering waarop het beleid is gericht of wanneer er geen overeenstemming bestaat over de beleidsinstrumenten die worden ingezet.
24 Waar de overheid zich in het begin van de 20e eeuw intensiever bemoeide met de samenleving en vaker koos voor stimulerende en regulerende beleidsinstrumenten, daar zochten overheidsinstanties aan het einde van de 20e eeuw vaker toenadering tot ambtenaren en burgers waardoor deze meer betrokken werden in het beleidsproces (Schneider & Ingram, 1990).
2.4.4 Samenvatting
De voorgaande paragrafen uit het eerste deel van het theoretisch kader laten zien dat er
verschillende perspectieven bestaan ten aanzien van de keuze voor het type beleidsinstrument. Zo bestaan er enerzijds economische perspectieven die veronderstellen dat de overheid in de keuze voor een beleidsinstrument voornamelijk rekening dient te houden met de gevolgen hiervan voor de markt. Anderzijds bestaan er politiek-bestuurlijke perspectieven die veronderstellen dat de keuze voor een beleidsinstrument afhangt van de (politieke) context in een land.
Binnen de politiek-bestuurlijke context bestaan er enerzijds auteurs die stellen dat de specifieke kenmerken (doelbereiking, kosteneffectiviteit, rechtvaardigheid en legitimiteit) van beleidsinstrumenten bepalend zijn voor de wijze waarop een beleidsdoelstelling gerealiseerd wordt. Aan de andere kant bestaan er auteurs die stellen dat de context de meeste bepalende factor is voor het type beleidsinterventie. Op basis van deze economische- en politiek-bestuurlijke perspectieven zijn drie proposities geformuleerd die tegenovergesteld aan elkaar zijn en elkaar uitsluiten. Hierbij betreft het één propositie die voortvloeit uit het economische perspectief. Hierin wordt het marktproces als uitgangspositie gehanteerd. Twee proposities vloeien voort uit de politiek-bestuurlijke perspectieven. Eén waarbij de context als uitgangspositie wordt gehanteerd en één waarbij de eigen beleidsdoelstelling als uitgangspositie wordt gehanteerd.
Tot slot zijn enkele classificaties van beleidsinstrumenten besproken. Deze worden gebruikt om de werkwijze van de gemeentelijke organisaties in de praktijk te kunnen analyseren. Hiermee is tevens deelvraag 1 beantwoord. Gezien de werkwijzen van gemeentelijke organisaties binnen dit onderzoek specifiek gericht zijn op sociaal ondernemerschap, wordt in deel twee van het theoretisch kader dieper ingegaan op de ontwikkelingen die hebben geleid tot de opkomst van sociaal
25
2.5 De opkomst van sociaal ondernemerschap
In de jaren ‘80 en ‘90 werden diverse staatsbedrijven afgestoten. Kenmerkend voor deze periode waren de privatiseringen en het ontstaan van diverse zelfstandige bestuursorganen, die net als verschillende maatschappelijke organisaties, belast werden met publieke taken. Semi-publieke organisaties en private organisaties vielen niet langer onder de ministeriële verantwoordelijkheid, maar werden volledig zelfstandig of kregen de vrijheid om zelfstandig te opereren binnen
vastgestelde kaders (Dijstelbloem en Holtslag, 2009). Steeds meer taken verschoven van de overheid naar particuliere- en semipublieke organisaties. Deze verschuivingen leidden tot de opkomst van veel hybride organisaties waarvan de taken en verantwoordelijkheden niet altijd helder waren
(Dijstelboem & Holtslag, 2009). Ten gevolge hiervan werd het ingewikkelder om organisaties als staat, markt of middenveld te typeren (Brandsen et al., 2006). Tegenwoordig zijn veel
maatschappelijke organisaties zowel marktpartij als uitvoerder van een publieke taak. Andersom bestaan er meerdere publieke organisaties die op de markt actief zijn. Karré (2011) stelt dat hybride organisaties niet onomstreden zijn. Dit heeft ermee te maken dat het niet vast staat wat precies de taken van publiek, privaat en het individu zijn. Critici pleiten dan ook voor een duidelijkere scheiding tussen publiek en privaat. Hybride organisaties leiden volgens tegenstanders namelijk tot
concurrentievervalsing daar deze concurreren met private organisaties en tegelijkertijd over publieke middelen beschikken. Hierdoor brengen deze organisaties het bedrijfsleven schade toe en raken publieke belangen en waarden steeds verder in het gedrang. Voorstanders zien hybride organisaties juist als de verbindende schakel tussen publiek en privaat. Daarnaast leidt bedrijfsmatig opereren tot een meer efficiënte en effectieve dienstverlening aan de burger (Karré, 2011).
Sociaal ondernemers zijn enerzijds op de markt actief doordat deze zelfstandig inkomsten genereren. Anderzijds behartigen sociaal ondernemers maatschappelijke belangen waardoor zij gedeeltelijk taken overnemen van de overheid. Tot slot ontstaan diverse sociaal ondernemers als burgerinitiatieven waardoor deze onderdeel zijn van het maatschappelijk middenveld. Dit
26 Figuur 2: Overlap tussen drie sectoren (Leadbeater, 1997)
2.6 Wat is sociaal ondernemerschap?
2.6.1 Sociaal ondernemerschap in het spectrum van hybride organisaties
Om een grens te kunnen trekken, dient eerst inzichtelijk te zijn wat sociaal ondernemerschap precies inhoudt. Alter (2004) spreekt ook wel van twee uitersten op de markt en een gebied van
hybridisering daartussen. Zo onderscheidt de auteur enerzijds de pure filantropen die enkel het doel nastreven om publieke waarde te creëren en die een maatschappelijke missie nastreven. Anderzijds spreekt Alter (2004) van de pure commerciële sector waarin markt gedreven organisaties
economische waarde proberen te creëren en waarvan de opbrengst ten goede komt aan de aandeelhouders of eigenaren. Daartussen bestaat er een grote diversiteit aan hybride organisaties met verschillende motieven en doelen die vaak zowel sociale- als economische waarde creëren.
Om meer helderheid te creëren tussen deze typen organisaties, komt de Alter (2004) tot een spectrum van organisaties.
Figuur 3: Hybride spectrum (Alter, 2004)
Bepalend voor de linker of rechterzijde van het spectrum is het primaire doel dat wordt nagestreefd. Zo bestaan er aan de rechterzijde enerzijds traditionele profit organisaties waarvan het primaire doel is om winst te maken. Daartussenin bevinden zich aan de profit zijde organisaties die
27 imagowinst te maken. Deze organisaties doen volgens Alter (2004) ook wel aan strategische
filantropie. Zo kunnen grote bedrijven de eigen werknemers inzetten als vrijwilligers of kunnen organisaties goede doelen sponsoren. Dit leidt tot een betere reputatie waardoor een bedrijf makkelijker klanten kan binden. Daarnaast bestaan er ook private ondernemingen die vanuit de beleidsvoering bewust bezig zijn met sociale doeleinden. Deze organisaties besteden aanzienlijke delen van de opbrengsten aan het nastreven van maatschappelijke doelen. Het nastreven van sociale doelen behoort, naast de financiële doelstellingen, dan tot de kernwaarden van de onderneming (Alter, 2004). Aan de non profit zijde bevinden zich, naast de non-profit organisaties, organisaties die commerciële werkwijzen en technieken toepassen om maatschappelijke doelstellingen te realiseren (Alter, 2004). Dit zijn vaak stichtingen of verenigingen die naast de donaties en subsidies eigen inkomsten verwerven in de vorm van eigen programma’s of interventies. Tot slot bestaan er daarnaast sociaal ondernemers die grotendeels zelfvoorzienend zijn en die het realiseren van maatschappelijke doelstellingen als hoofddoel hebben. Dit laat zien dat er een wezenlijk verschil bestaat tussen MVO en sociaal ondernemen. Daar waar een ondernemer die aan MVO doet, vooral bezig is om de productie op een duurzame en maatschappelijke verantwoorde wijze plaats te laten vinden, daar is de productie van sociaal ondernemers een maatschappelijk doel op zich (Schulz, Van der Steen & van Twist, 2013).
Ook Social Enterprise NL, de vertegenwoordigende organisatie van sociaal ondernemerschap in Nederland, maakt onderscheid tussen non-profit organisaties, sociaal ondernemers en
28 Figuur 4: Social Enterprise NL
Het feit dat sociaal ondernemers hybride zijn, maakt dat deze zowel binnen de private- als de publieke sector actief zijn. Dit leidt ertoe dat er ook in de literatuur onduidelijkheid bestaat rondom de definitie van sociaal ondernemerschap. In de volgende paragrafen wordt hierop dieper ingegaan.
2.6.2 Complexiteit van het begrip
Ondanks dat bepaalde kenmerken van sociaal ondernemerschap in de literatuur door meerdere auteurs worden benoemd, ontbreekt het nog aan een duidelijke afbakening van het begrip. Hierdoor bestaat er geen eenduidige definitie. Volgens Zahra et al. (2009) is een belangrijke oorzaak hiervoor dat sociaal ondernemerschap een samenvoeging is van twee afzonderlijke woorden waaromheen nog relatief veel onduidelijkheid bestaat. Zo bestaat er nog geen volledige eenstemmigheid over wat nou precies het domein van ondernemers is. De toevoeging van een waarden-geladen term als ‘sociaal’ maakt de afbakening van de toch al lastige term ‘ondernemerschap’ nog vele malen complexer. De auteurs vinden in de literatuur dan ook twintig verschillende definities van de term sociaal ondernemerschap. Waar wel al overeenstemming over bestaat is het feit dat commerciële ondernemers aan de ene kant winsten nastreven en dat de prestaties hiervan vaak gemeten worden in de vorm van winstgevendheid. Terwijl sociale ondernemers aan de andere kant vaak zowel sociale- als economische doelen nastreven in het nastreven van specifieke kansen (Austin et al., 2006). Echter ontbreekt in veel definities de wijze waarop sociaal ondernemers het geleverde werk dienen te evalueren.
Om dit probleem op te lossen heeft Emerson (2003) de ‘blended value proposition’
ontwikkeld. Vanuit de gedachte dat sociaal ondernemers niet alleen economische waarde creëren, maar ook sociale en ecologische waarde, heeft de auteur een concept ontwikkeld waarmee
29 die de optelsom vormt van deze drie componenten. Zo kunnen zeer winstgevende organisaties die het milieu of de werknemers zeer zwaar belasten toch een lagere gemengde waarde
vertegenwoordigen dan ondernemingen die op alle drie de componenten gemiddeld scoren. In de definiëring van sociaal ondernemerschap speelt deze propositie dus een belangrijke rol.
2.6.3 Kenmerken van sociaal ondernemerschap
Eén van de pioniers van sociaal ondernemerschap is de Gregory Dees. Dees schreef diverse publicaties over social entrepreneurship en wordt gezien als één van de grondleggers van het concept. Volgens Dees (1998) kan sociaal ondernemerschap gezien worden als een nieuwe manier om sociale waarde te creëren. Dees (1998) definieert sociaal ondernemers ook wel als ‘change agents’ en roemt sociaal ondernemers vanwege het feit dat deze het creëren van sociale waarde, in tegenstelling tot de maximalisatie van geldelijke winsten, tot hun belangrijkste missie maken. Verder herkennen en streven sociaal ondernemers continue nieuwe kansen na om de missie te bereiken en zijn ze bezig met een voortdurend proces van innovatie, aanpassen en leren. Daarnaast laten sociaal ondernemers zich niet beperken door de middelen die ze hebben en weten zij deze in te zetten op de plaatsen waar de hoogste opbrengsten gerealiseerd kunnen worden. Tot slot stelt Dees (1998) dat sociaal ondernemers gebruik maken van methoden en technieken uit de private sector om de sociale missie die ze nastreven zo effectief en efficiënt mogelijk te realiseren. Hierbij is het van belang dat sociaal ondernemers de prestaties continue meten en evalueren en verantwoording afleggen aan stakeholders in de omgeving en zich daardoor voortdurend verder ontwikkelen. Wanneer een organisatie niet kan aantonen dat het in maatschappelijk opzicht belangrijke waarde creëert, is deze geen sociaal ondernemer (Black & Nicholls, 2004).
Andere auteurs stellen dat juist vernieuwing, het drijven van handel en het nemen van risico’s centraal horen te staan tijdens centraal ondernemerschap. Dit onderscheidt sociale
non-30 profit organisaties. Met name burgerinitiatief en sociaal ondernemerschap ligt in dit opzicht dicht bij elkaar. Onderstaand wordt dieper ingegaan op de overeenkomsten en verschillen hiertussen.
2.6.4 Burgerinitiatief en sociaal ondernemerschap
De opkomst van de voorwaardenscheppende staat vraagt van burgers om meer initiatief te nemen in de directe omgeving. Hierdoor zien individuele burgers en gemeenschappen steeds vaker kansen om maatschappelijke belangen in de buurt zelf te gaan behartigen. Dit gebeurt vaak op zeer kleinschalig niveau binnen de wijk. Net als sociale ondernemers realiseren deze burgers middels deze initiatieven maatschappelijke doelstellingen. Volgens Schulz et al. (2013) bestaan er echter verschillen tussen burgerinitiatieven en sociaal ondernemers. Zo zien de auteurs sociaal ondernemers als uitkomst of verdere ontwikkeling van een burgerinitiatief. Waar de exacte overgang van burgerinitiatief naar sociale onderneming ligt kunnen Schulz et al. (2013) echter niet benoemen. Om deze overgang in dit onderzoek wel te kunnen maken, wordt in de volgende paragraaf een definitie gevormd van sociaal ondernemerschap. Zo kan er een belangrijk onderscheid gemaakt worden tussen sociaal
ondernemers en burgerinitiatieven op het gebied van de eigen inkomsten die gegenereerd worden. Elke toekomstige sociale onderneming ontstaat uit een idee of initiatief dat leidt tot een
ontwikkeling, ook wel de ontstaansfase. Hierbij gaat het om een individuele burger of een groepje burgers die het initiatief op lokaal niveau zelf financieren of hiervoor bij de overheid aankloppen. Er worden nog helemaal geen inkomsten gegenereerd en het is een kleine doelgroep die van het initiatief profiteert. In de groeifase ontwikkelt het initiatief zich verder door en komt de behartiging van het maatschappelijke belang als activiteit meer centraal te staan. Ondanks dat de
initiatiefnemers het liefste zelf aan zet zijn, zijn deze ondertussen wel op zoek naar geld en
financiering. De overheid wordt als een welkome geldschieter gezien terwijl deze inhoudelijk en wat betreft invloed en sturing op afstand wordt gehouden. In de consolidatiefase is het initiatief
uitgegroeid tot een sociale onderneming. De sociale onderneming speelt een belangrijke rol binnen het domein waarin het actief is. De onderneming ziet zich gesteld voor grotere vraagstukken van professionalisering die ervoor dienen te zorgen dat de continuïteit van de onderneming op de lange termijn gewaarborgd blijft. Naast de initiatiefnemers werkt er vaak ook personeel in dienst van de sociale onderneming en heeft de onderneming te maken met verschillende stakeholders in de vorm van partners en sponsoren (Schulz et al., 2013). Deze kenmerken van sociaal ondernemers worden in de onderstaande paragraaf samengevoegd tot een definitie.
2.6.5 Definitie van sociaal ondernemerschap
31 bovenstaande paragrafen worden de meest veelvoorkomende kenmerken van sociaal
ondernemerschap op een rijtje gezet:
- Zelfstandig inkomsten genereren en niet afhankelijk zijn van subsidies en donaties - De opbrengsten herinvesteren in de maatschappelijke doelstellingen
- Het realiseren van maatschappelijke doelstellingen staat boven financiële doelstellingen - Een duurzame en innovatieve werkwijze
- Toepassen van technieken uit de private sector ten behoeve van de efficiëntie en effectiviteit
Dit leidt tot de volgende definitie van sociaal ondernemerschap:
‘sociaal ondernemerschap is het expliciet nastreven en realiseren van maatschappelijke doelstellingen door ondernemingen op een duurzame en innovatieve wijze. Hierbij wordt de
meerderheid van de inkomsten zelfstandig gegenereerd en worden meetbare doelen nagestreefd op maatschappelijk en financieel gebied om zodoende de prestaties te kunnen evalueren en
stelselmatig te verbeteren.’
Het feit dat sociaal ondernemers de commerciële en maatschappelijke activiteiten met elkaar combineren, maakt dat deze zelfvoorzienend zijn en niet afhankelijk zijn van overheden of fondsen. Dit is een belangrijk verschil ten opzichte van burgerinitiatieven en andere hybride organisaties zoals bijvoorbeeld woningcorporaties. Zo is in de Woningwet van 1 juli 2015 bepaald dat commerciële en maatschappelijke activiteiten van woningcorporaties losgekoppeld dienen te worden van elkaar. Op die wijze is de continuïteit van de corporatie gewaarborgd doordat commerciële activiteiten geen gevaar opleveren voor maatschappelijke activiteiten. Tevens kan de overheid controleren of geld dat bestemd is voor sociale woningbouw ook daarvoor wordt ingezet (Rijksoverheid*, z.d.).
2.6.6 Samenvatting
In het tweede gedeelte van het theoretisch kader stond sociaal ondernemerschap centraal. In de voorgaande paragrafen is inzichtelijk gemaakt welke ontwikkelingen ertoe hebben geleid dat de overheid steeds meer een voorwaardenscheppende rol vervult in de samenleving. Ten gevolge hiervan staan er andere actoren op om maatschappelijke taken van de overheid over te nemen. Dit heeft geleid tot de opkomst van hybride organisaties die zowel in het private als publieke domein actief zijn. Sociaal ondernemers zijn hybride organisaties daar deze het oplossen van
32 geworden waarom gemeentelijke organisaties kansen zien in sociaal ondernemerschap. Het is van belang dat dit helder is alvorens in de hoofstukken vier en vijf wordt beschreven hoe gemeentelijke organisaties invulling geven aan sociaal ondernemerschap. In navolging van de voorgaande
paragrafen worden in de volgende paragraaf de centrale onderzoeksvariabelen gedefinieerd.
2.7 Onderzoeksmechanisme
2.7.1 Causaal verband
In de voorgaande paragrafen is beschreven welke perspectieven er in de literatuur bestaan ten aanzien van de keuze voor het type beleidsinterventie door gemeentelijke organisaties. Tevens is beschreven welke vormen van overheidsinterventie er onderscheiden kunnen worden. Op basis hiervan zijn in deze paragraaf de centrale onderzoeksvariabelen gedefinieerd. In dit onderzoek is gewerkt met drie onafhankelijke variabelen en één afhankelijke variabele. Voor de onafhankelijke variabelen binnen dit onderzoek, ‘economische-, contextuele- en technische factoren’ zijn de
volgende definities gehanteerd: ‘De economische factoren zijn de factoren die betrekking hebben op het marktproces en de financiële ontwikkelingen in de gemeente. ‘De contextuele factoren zijn de factoren vanuit de omgeving van de gemeente die meespelen in de keuze voor het type
beleidsinterventie’. ‘De instrumentele factoren zijn de specifieke kenmerken van de afzonderlijke beleidsinstrumenten die, gebaseerd op de beleidsdoelstelling, meespelen in de keuze voor het type beleidsinstrument.
Ter definiëring van de afhankelijke variabele binnen dit onderzoek, ‘het type
beleidsinterventie met betrekking tot sociaal ondernemerschap, is de volgende definitie gehanteerd: ‘De keuze voor één of enkele specifieke beleidsinstrumenten waarmee de gemeente het gedrag van burgers en actoren probeert te beïnvloeden om daarmee de beleidsdoelstellingen met betrekking tot sociaal ondernemerschap te realiseren.’
Op basis van de drie proposities in het theoretisch kader wordt de relatie tussen de
onderzoeksvariabelen onderzocht. De proposities zijn gekoppeld aan een theoretische stroming die betrekking heeft op het type beleidsinterventie. Zo wordt getoetst of economische-, design-, of juist contextuele factoren bepalend zijn voor het type beleidsinterventie. De drie proposities zijn gevormd vanuit de insteek dat één van de drie perspectieven het meest bepalend is voor het type
beleidsinterventie. Het onderzoek als geheel is uitgevoerd vanuit de veronderstelling dat er een causale relatie bestaat tussen het type beleidsinterventie en de economische, contextuele- of instrumentele factoren (Blatter & Haverland, 2012). Er bestaat dus een directe oorzaak gevolg relatie tussen de onderzoeksvariabelen. In de volgende paragraaf is het onderzoeksmechanisme
34
3.0 Onderzoeksontwerp
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het onderzoeksontwerp in kaart gebracht en wordt beargumenteerd wat de achterliggende gedachte is van de keuzes die hierin zijn gemaakt. Het belangrijkste doel hiervan is om een model te ontwikkelen waarmee conclusies getrokken kunnen worden met betrekking tot de variabelen in dit onderzoek. In de eerste twee paragrafen worden de onderzoeksmethode, de onderzoeksstijl en de casus selectie toegelicht. In paragraaf drie worden de centrale
onderzoeksvariabelen geoperationaliseerd. Tot slot wordt in paragraaf vijf de
dataverzamelingsmethode besproken en wordt in paragraaf zes toegelicht hoe er rekening is gehouden met de betrouwbaarheid en de validiteit van het onderzoek.
3.2 Methode
3.2.1 Methode en onderzoeksstijl
Een casestudy onderzoek wordt door Yin (2009) gedefinieerd als een empirisch onderzoek waarin één bepaald fenomeen, waarvan de grenzen niet volledig helder zijn, in de diepte wordt onderzocht in de context van de realiteit. Binnen dit onderzoek wordt een vergelijkende casestudy uitgevoerd. Een voordeel hiervan is dat er meerdere casussen worden onderzocht en de uitkomsten met elkaar vergeleken kunnen worden. Dit komt ten goede aan de mate waarin de onderzoeksresultaten
gegeneraliseerd kunnen worden naar andere gemeenten. Het onderzoek richt zich op de factoren die van invloed zijn op het type beleidsinterventie in vier verschillende gemeenten om zodoende te verklaren waarom deze een andere werkwijze hanteren ten aanzien van sociaal ondernemers. Daarmee is dit onderzoek verklarend van aard. In dit onderzoek is sprake van een ‘y-centered research design’. Dat wil zeggen dat er onderzocht wordt hoe variatie in de afhankelijke variabele (het type beleidsinterventie) verklaard kan worden. Volgens Blatter & Haverland (2012) starten dit soort onderzoeken in de veronderstelling dat er een veelvoud van factoren gezamenlijk
verantwoordelijk zijn voor de variatie in de afhankelijke variabele. In dit onderzoek wordt gezocht naar causale of sociale mechanismen, ook wel oorzaak-gevolg relaties, die variatie in de afhankelijke variabele verklaren. Blatter & Haverland (2012) spreken daarom ook wel over de ‘causal-process tracing approach’.
35 bestaande theoretische inzichten worden proposities gevormd en getest. De onderzoeksresultaten kunnen in een toekomstig deductief onderzoek getoetst worden binnen een grotere
onderzoekspopulatie. Binnen dit onderzoek wordt er een kwalitatieve onderzoeksmethode
gehanteerd. Het gaat om de verzameling van niet-numerieke gegevens, waarbij de interpretatie van de respondenten centraal staat (Punch , 2006). Hier is voor gekozen daar de veronderstelde relatie tussen de onafhankelijke- en afhankelijke variabele in dit onderzoek vraagt om een diepgaande analyse. Om de veronderstelde relatie tussen de variabelen te onderzoeken wordt daarom gebruik gemaakt van diepte interviews en documentenanalyse. Met name diepte-interviews verschaffen de mogelijkheid om de interpretatie van de respondenten te onderzoeken. Hierover zegt Chong (2007): ‘One of the advantages of the in-depth interview over the mass survey is that it records more fully how subjects arrive at their opinions. We can witness many of its outward manifestations.’ (Chong in Gerring, 2007: pp. 45).
3.2.2 Casus selectie
Binnen de onderzoeksmethode die in dit onderzoek centraal staat, ‘causal-process tracing’, gaat het vooral om het verkrijgen van een juist beeld van de causale relatie tussen de centrale
onderzoeksvariabelen. In dit kader staan de waarnemingen van de belangrijke actoren ten aanzien van de onderzoeksvariabelen centraal. Volgens Blatter & Haverland (2012) is de toegankelijkheid van de verschillende casussen daarom een belangrijke voorwaarde binnen de ‘causal-process tracing’ methode.
Ook zijn de kenmerken van de afzonderlijke casussen van belang. Binnen een vergelijkend casestudy onderzoek bestaat de kans dat er in de verschillende casussen variabelen aanwezig zijn die niet meegenomen worden in het onderzoek maar die wel van invloed zijn op de afhankelijke
variabele. Dit kan ertoe leiden dat variatie in de afhankelijke variabele niet per definitie het gevolg is van variatie in de onderzochte onafhankelijke variabelen. Gerring (2007) spreekt ook wel over
‘confounding variables’. Om dit te voorkomen is het daarom van belang om de casussen zorgvuldig te selecteren.
Om de kans op ‘confounding variables’ zoveel mogelijk te beperken, zijn vier casussen geselecteerd die verschillende gelijkenissen vertonen en waartussen zo weinig mogelijk verschillen bestaan. In de literatuur wordt ook wel gesproken over een ‘most similar systems design’ (Yin, 2009). In dit kader is ervoor gekozen om onderzoek te doen naar sociaal ondernemerschap in de vier
36 gezien de totale baten van een gemeentelijke organisatie en de schaal van de maatschappelijke uitdagingen van grote invloed kunnen zijn op het type beleidsinterventie. Ter illustratie: wanneer de gemeente Amsterdam vergeleken zou worden met een zeer kleine gemeente, zou de variatie in de afhankelijke variabele niet alleen het gevolg kunnen zijn van de variatie in de onafhankelijke variabelen, maar ook van variatie in andere variabelen die niet onderzocht worden. Het feit dat een kleine gemeente kiest voor een andere werkwijze, kan immers ook het gevolg zijn van lokale problematiek die zich op veel kleinere schaal voordoet dan in de gemeente Amsterdam.
Een ander kenmerk waarop de casussen zijn geselecteerd, is dat sociaal ondernemerschap in alle vier de steden een nieuw fenomeen is waardoor alle vier de gemeentelijke organisaties zich nog in een beginfase bevinden met betrekking tot het beleid. Tot slot zien alle vier de gemeenten kansen in sociaal ondernemerschap om maatschappelijke problematiek te bestrijden en proberen de gemeentelijke organisaties sociaal ondernemerschap te stimuleren. Om ervoor te zorgen dat de variabelen in elk van de vier gemeenten op dezelfde wijze worden gemeten, wordt in de volgende paragraaf aandacht besteed aan de operationalisering.
3.3 Operationalisering
3.3.1 Operationalisering onafhankelijke variabelen
Om te kunnen bepalen of en welke factoren van invloed zijn op het type beleidsinterventie, zijn deze meetbaar gemaakt. In hoofdstuk 2 is verondersteld dat er onderscheid gemaakt kan worden tussen twee soorten factoren die van invloed zijn op de keuze voor een specifiek beleidsinstrument: economische factoren en politiek-bestuurlijke factoren. Binnen politiek-bestuurlijke factoren wordt onderscheid gemaakt tussen contextuele factoren en technische factoren.
Economische perspectieven
Binnen economische perspectieven wordt de uitgangspositie gehanteerd dat de overheid een beperkte rol in de samenleving dient te vervullen en dat de markt efficiënter is ten opzichte van de overheid in de verdeling van schaarse goederen en diensten binnen de samenleving. Pas bij het falen van de markt, komt de overheid in beeld om de balans weer te herstellen. Hierbij dient de overheid zorgvuldig te overwegen op welk moment en met welke gedachte een beleidsinstrument wordt ingezet. Dit dient te allen tijde afgestemd te worden op de gevolgen die het heeft voor het marktproces.
37 binnen de gemeente, teruglopende financiële middelen en marktfalen heeft benoemd als motief om sociaal ondernemers te stimuleren en te faciliteren. Onder marktfalen wordt verstaan dat de
gemeentelijke organisatie specifieke maatschappelijke belangen behartigt daar deze bij behartiging door de markt van onvoldoende kwaliteit zouden zijn.
Politiek-bestuurlijke perspectieven
Binnen politiek-bestuurlijke perspectieven wordt de uitgangspositie gehanteerd dat de politieke context in de gemeentelijke omgeving bepalend is voor het type beleidsinterventie dat gehanteerd wordt. Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen contextuele factoren en technische factoren.
Contextuele factoren
Onder de contextuele factoren vallen alle invloeden die zich in de omgeving van een beleidsproces voordoen op politiek en sociaal vlak. Onder politieke factoren vallen in eerste instantie juridische beperkingen. Kenmerkend hiervoor is dat een beleidsinterventie niet of maar gedeeltelijk toegepast kan worden doordat er belemmeringen bestaan die door de wet worden voorgeschreven. Een andere politieke factor die van invloed wordt is op het type beleidsinterventie is de politieke kleur van gemeentelijke bestuurders. Zo kunnen de opvattingen van de verschillende politieke partijen van invloed zijn op het gemeentelijke beleid ten aanzien van sociaal ondernemen. In een gemeenteraad zijn verschillende partijen vertegenwoordigd die elk de belangen van de achterban behartigen. Ook burgemeesters en wethouders vertegenwoordigen een politieke partij (Rijksoverheid, z.d.). Om de politieke partijen onder te kunnen verdelen worden twee assen onderscheiden, namelijk een economische as, die de basis vormt voor links en rechts en daarnaast een sociaal-culturele as die opvattingen over immigratie, integratie en autoriteit vangt. De economische as laat zien wat de standpunten van de politieke partijen zijn op het gebied van de economie. Dat wil zeggen veel of weinig overheidsbemoeienis en interventie. Aan de hand hiervan ontstaat een vierdeling van het politieke spectrum (bijlage I) (Kas, 2016). Op basis van de verdeling van het aantal zetels in de gemeenteraad en de politieke achtergrond van de wethouders (Werk & Inkomen en Economische Zaken) en burgemeester wordt bepaald of een gemeentelijk bestuur links conservatief, links progressief, rechts conservatief of rechts progressief is.
