Toezicht in beweging
Van twee naar één
Een onderzoek naar de fusie van twee toezichthouders
Naam: P.K.J.M. Wawoe, S1310321
Datum en plaats: Den Haag, 8 mei 2016
Eerste begeleider: Dr. A.C. Wille
Tweede begeleider: Dr. W.J. van Noort
Opleiding: Master Bestuurskunde
Voorwoord
Voor u ligt het document dat de afsluiting vormt van mijn studie Bestuurskunde, Management
van de Publieke Sector. Het schrijven van de scriptie was inspannend, maar gaf ook energie
als gevolg van het uitvoeren van onderzoek in de praktijk van de organisatie van de Inspectie
Leefomgeving & Transport. Het uitvoeren van het onderzoek en het schrijven van de scriptie
waren leerzame ervaringen die een mooi sluitstuk vormden van de studie.
Deze scriptie heb ik kunnen schrijven dankzij de begeleiding van dr. Anchrit Wille en dr. Van
Noort. Graag wil ik hen beiden hartelijk bedanken voor alle commentaren, adviezen en tips
die zij hebben gegeven tijdens het ontstaansproces van de scriptie. Ook wil ik mijn collega
Maurits Grimberg bedanken voor het meelezen en voor de feedback die hij mij heeft gegeven.
Tevens wil ik alle medewerkers van de Inspectie Leefomgeving & Transport bedanken voor
hun gastvrijheid, en voor de medewerking die zij hebben verleend aan het onderzoek. In het
bijzonder wil ik kolonel Henk Corporaal bedanken voor de gelegenheid die ik heb gehad om
de studie Bestuurskunde te kunnen volgen.
Tot slot wil ik mijn ouders bedanken voor de steun en inspiratie die zij hebben gegeven om
deze studie tot een goed einde te brengen.
Etten-Leur, 8 mei 2016
Samenvatting
In Nederland wordt reeds enige tijd gewerkt aan de vorming van een krachtige, kleine en
dienstverlenende overheid. Hierbij ligt de nadruk op het streven naar minder ambtenaren,
minder regels en minder bestuurders. Bij het streven naar een compactere rijksdienst is tevens
het rijkstoezicht onder de aandacht gekomen.
Om meer inzicht te verkrijgen in de mate waarin verschillen tussen organisaties een rol spelen
bij het slagen van fusies, is een studie uitgevoerd naar de vorming van een compacter
rijkstoezicht, waarbij door middel van fusies nieuwe toezichtorganisaties zijn gevormd.
Hierbij is de volgende probleemstelling geformuleerd:
In hoeverre hebben verschillen in cultuur, leiderschap en communicatie invloed gehad op het resultaat van de fusie van de inspectie van het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM-inspectie) en de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) tot de nieuwe organisatie Inspectie Leefomgeving en Transport (IL&T)?
Er is onderzoek verricht door middel van documentanalyse en het afnemen van interviews
met medewerkers binnen de organisatie van de IL&T.
Er is vastgesteld dat op het gebied van de factoren cultuur, leiderschap en communicatie veel
overeenkomsten bestaan tussen beide organisaties. Er zijn kleine verschillen waar te nemen.
Op basis van de cultuurbeschrijving van Cartwright en Cooper (1993) kan de cultuur van de
VROM-Inspectie als taakgericht/doelgericht worden getypeerd. De cultuur van de IVW kan
tevens als taakgericht/doelgericht worden getypeerd, waarbij dient te worden aangemerkt dat
deze cultuur formele invloeden heeft van de machtscultuur en rolcultuur. Op basis van de
leiderschapsstijlen van Tolbert en Hall (2009) kan de stijl van het leidershap bij de
VROM-Inspectie en de IVW worden getypeerd als een combinatie van de consultatieve en
participatieve leiderschapsstijl. Op basis van de door Olsthoorn en Van der Velden (2002)
beschreven stijlen van communicatie kan de wijze van communiceren bij de VROM-Inspectie
en de IVW voor beide organisaties worden getypeerd als een taakgerichte/doelgerichte
communicatiestijl, waarbij de wijze van communiceren in de organisatie van de IVW een
De organisatie van de IVW is met betrekking tot cultuur, leiderschap en communicatie
formeler dan de VROM-Inspectie gebleken. De IVW heeft meer rolvastheid bij de uitvoering
van werkzaamheden en een nadrukkelijkere hiërarchie tussen leidinggevenden en
medewerkers. Deze kleine verschillen tussen beide organisaties hebben geen negatief effect
gehad op het resultaat van de fusie.
De fusie heeft geresulteerd in een nieuwe organisatie. Hierbij is een nieuwe cultuur ontstaan
met formelere normen en waarden. Dit heeft invloed gehad op de medewerkers. Medewerkers
hebben in de nieuwe organisatie minder ruimte voor eigen inbreng en er is sprake van een
andere manier van werken. Dit heeft gezorgd voor weerstand bij het personeel en resulteerde
in een negatieve houding en onvrede ten aanzien van de nieuwe organisatie. Nadat de IL&T is
gevormd uit een fusie van de VROM-inspectie en de IVW is het personeel, de huisvesting en
het aantal ICT-gerelateerde systemen gereduceerd
Met de vorming van de IL&T is binnen het Ministerie van Infrastructuur & Milieu (I&M) een
functiescheiding tussen het maken van beleid en het houden van toezicht aangebracht. Deze
functies zijn gescheiden om de onafhankelijkheid van het toezicht te waarborgen. Op het
gebied van de beschikbaarheid van kennis is er sprake van meer kennisdeling door een betere
informatie-uitwisseling tussen de afdelingen van de voormalige IVW en VROM-Inspectie.
Op het gebied van toezicht doen zich verschillende ontwikkelingen voor. Enkele nieuwe
vormen van toegepast toezicht zijn: horizontaal toezicht met gebruik van
toezichtconvenanten, handhavingscommunicatie, systeemtoezicht en digitaal toezicht.
Op basis van de resultaten en de getrokken conclusies kan de probleemstelling worden
beantwoord. De probleemstelling luidt als volgt: In hoeverre hebben verschillen in cultuur,
leiderschap en communicatie invloed gehad op het resultaat van de fusie van de VROM-Inspectie en de IVW tot de nieuwe organisatie IL&T? Uit de onderzoeksresultaten is gebleken dat tussen de VROM-Inspectie en de IVW op het gebied van cultuur, leiderschap en
communicatie veel overeenkomsten bestaan. De organisatie van de IVW is op het gebied van
cultuur, leiderschap en communicatie een formelere organisatie dan de VROM-Inspectie. Dit
minimale verschil tussen de twee organisaties heeft geen nadelige invloed gehad op het
resultaat van de fusie, waarbij door middel van integratie een nieuwe organisatie is gevormd.
Het verschil in cultuur tussen de oude fusieorganisaties en de nieuwe organisatie IL&T heeft
organisaties en andere normen en waarden hanteert, heeft bij een deel van het personeel voor
weerstand gezorgd. De weerstand heeft zich geuit in een negatieve houding en een grote mate
van onvrede met de nieuwe organisatie IL&T. Ondanks de weerstand bij een deel van het
personeel is het beoogde doel van de fusie wel behaald, namelijk: het vormen van een
Inhoudsopgave
VOORWOORD ... 3
SAMENVATTING ... 4
1 INLEIDING ... 9
1.1 INLEIDING ... 9
1.2 PROBLEEMSTELLING EN VRAAGSTELLING ... 11
1.3 WETENSCHAPPELIJKE EN MAATSCHAPPELIJKE RELEVANTIE ... 11
1.4 LEESWIJZER ... 12
2 THEORETISCH KADER ... 13
2.1 FUSIE ... 13
2.1.1 Schaalgrootte ...14
2.1.2 Schaalvoordelen en schaalnadelen ...14
2.1.3 De kostenstructuur ...14
2.1.4 Maatschappelijke kosten ...15
2.1.5 Transactiekosten ...16
2.1.6 Overgangskosten...17
2.2 VORMEN VAN SAMENVOEGING ... 17
2.3 FACTOREN DIE INVLOED HEBBEN OP EEN FUSIE ... 18
2.3.1 Cultuur ...18
2.3.1.1 Cultuurtypen ... 19
2.3.2. Leiderschap ...22
2.3.2.1 Leiderschapsstijlen ... 23
2.3.3. Communicatie ...24
2.3.3.1 Communicatiestijlen ... 26
2.3.4 Draagvlak medewerkers ...27
2.3.4.1 Weerstand ... 28
2.4 CONCLUSIE THEORETISCH KADER ... 29
3 ONDERZOEKSDESIGN ... 31
3.1 TYPE ONDERZOEK ... 31
3.2 CONCEPTUEEL MODEL ... 32
3.3 DATAVERZAMELING... 32
3.4 OPERATIONALISERING ... 33
3.4.1 Cultuurtype ...33
3.4.2 Leiderschapsstijl ...34
3.4.3 Communicatiestijl...34
3.4.4 Draagvlak van de medewerkers ...35
3.4.5 Schaalgrootte ...35
3.4.6 Toezichtactiviteiten ...36
3.4.7 Overgangskosten...36
3.4.8 Type organisatie samenvoeging ...36
3.5 DISCUSSIE VALIDITEIT EN BETROUWBAARHEID ... 37
4 VAN TWEE NAAR ÉÉN ... 38
4.1 AANLEIDING EN DOELSTELLING VAN DE FUSIE ... 38
4.1.1 Aanleiding fusie ...38
4.1.2 Doelstelling fusie ...39
4.2 DE OUDE ORGANISATIES DIE BETROKKEN ZIJN BIJ DE FUSIE ... 39
4.2.1 De VROM-Inspectie ...40
4.2.2 De Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) ...40
4.2.3 De cultuur, het leiderschap en de communicatie van beide organisaties ...41
4.2.3.1 Cultuur VROM-Inspectie ... 41
4.2.3.2 Cultuur IVW ... 42
4.2.3.4 Leiderschap IVW ... 44
4.2.3.5 Communicatie VROM-Inspectie ... 44
4.2.3.6 Communicatie IVW ... 45
4.2.3.7 Vergelijking beide organisaties... 46
4.3 DE NIEUWE ORGANISATIE... 47
4.3.1 Vorming nieuwe organisatie ...47
4.3.2 Cultuur, leiderschap en communicatie in de nieuwe organisatie ...48
4.3.5 Schaalvoordelen van de nieuwe organisatie ...50
4.3.6 Type samenvoeging van de organisaties ...51
4.3.7 Draagvlak van de medewerkers ...52
4.3.8 Wat betekent de nieuwe organisatie voor het toezicht? ...53
4.3.9 Tot slot ...55
5 CONCLUSIE ... 56
5.1 INLEIDING ... 56
5.2 BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN EN DE PROBLEEMSTELLING ... 56
5.3 REFLECTIE ... 62
5.3.1 Reflectie op de gebruikte theorie ...62
5.3.2 Reflectie op de methodologie ...63
5.4 AANBEVELING VOOR VERVOLGONDERZOEK ... 64
BIBLIOGRAFIE ... 65
LITERATUURLIJST ... 65
OVERIGE BRONNEN ... 67
BIJLAGE 1 RESPONDENTEN ... 69
BIJLAGE 2 DEEL 1 OPERATIONALISATIESCHEMA ... 70
BIJLAGE 2 DEEL 2 OPERATIONALISATIESCHEMA ... 71
BIJLAGE 2 DEEL 3 OPERATIONALISATIESCHEMA ... 72
BIJLAGE 3 BEDRIJFSFUNCTIEMODEL IL&T ... 73
1
Inleiding
1.1
Inleiding
Fusies zijn aan de orde van de dag in de huidige tijd. Organisaties, zowel profit als non-profit
organisaties, zijn op zoek naar middelen om te overleven en/of te groeien in een veranderende
en steeds globaler wordende wereld. Het streven naar herstructurering, het uitbouwen van
samenwerkingsverbanden en het uitbesteden van taken komen dikwijls voor. Bij fusies is
sprake van een interorganisatorische verandering, waarbij twee of meer organisaties op een of
andere manier samensmelten, met als doel efficiënter en effectiever te werken (Van Raes,
VanBeselaere, De Witte & Boen, 2009, p. 8). Fusies worden veelal doorgevoerd met als doel
meer expertise binnen te halen en de kosten te reduceren. Een fusie vormt een
maatschappelijk verschijnsel waarmee reeds veel organisaties te maken hebben gehad, en
waarmee veel organisaties nog te maken zullen krijgen.
In Nederland wordt reeds enige tijd gepoogd de productiviteit en de doelmatigheid van de
publieke sector te vergroten. Schaalvergroting was in de afgelopen decennia in de publieke
sector schering en inslag. Onderwijsinstellingen, ziekenhuizen, verpleeg- en
verzorgingshuizen, politiekorpsen: ze fuseerden omdat groter altijd beter zou zijn – en vooral
efficiënter en uiteindelijk goedkoper. De publieke sector hoeft misschien geen winst te
maken, zoals het bedrijfsleven, maar wordt wel steeds vaker afgerekend op resultaten. En
waar bedrijven denken productiever te zijn door op te schalen, doen organisaties in de
publieke sector dat ook.
Bij het streven naar een goedkopere en compactere rijksdienst is ook bij het Rijkstoezicht
steeds meer de nadruk komen te liggen op het kosten perspectief. Een mogelijke opschaling
van de rijksinspecties die toezicht hielden op de fysieke veiligheid van bedrijven en
niet-financiële markttoezichthouders zou de niet-financiële lasten van de toezicht sector kunnen
terugbrengen. Met de samenvoeging van dit toezicht werd een vermindering van de
toezichtlast, een vermindering van de uitvoeringskosten en een verbetering van de kwaliteit
beoogd. In 2012 heeft het streven naar een compactere rijksdienst geresulteerd in de fusie van
de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) en de VROM-Inspectie, die zijn opgegaan in de
Het fuseren van organisaties levert echter niet altijd een succesverhaal op. Door een fusie
neemt de schaalgrootte van de organisatie toe. Fusies worden door veel medewerkers van de
fuserende of gefuseerde bedrijven als ingrijpend ervaren. De totstandkoming van een fusie is
een zeer intensief proces. Niet enkel de wijze waarop de fusie geïmplementeerd wordt, maar
ook de verschillen in cultuur, management en communicatie van de organisaties die worden
samengevoegd zijn bepalend voor het slagen of mislukken van een fusie. Het blijkt dat
zeventig procent van de fusies geen voordelen oplevert, en daarentegen juist zorgt voor een
verspilling van geld, energie en tijd. In slechts vijftien procent van de gevallen wordt waarde
gecreëerd (Van Raes, VanBeselaere, De Witte & Boen, p. 10).
Bij het fuseren van organisaties hebben meerdere factoren invloed op het uiteindelijke
resultaat van een fusie. In de literatuur komen cultuur, leiderschap en communicatie dikwijls
naar voren als factoren die invloed hebben op de fusie-uitkomst. Verschillen in cultuur
worden in de literatuur door Cartwright en Cooper (1993) aangemerkt als een van de
belangrijkste oorzaken voor het falen van een fusie. Een fusie betekent dat de organisaties hun
cultuur moeten aanpassen. Dit brengt met zich mee dat medewerkers hun eigen normen,
waarden, veronderstellingen, gedrag en prestaties dienen te veranderen. Wanneer de
cultuurverschillen tussen fusieorganisaties te groot zijn, kan dit negatieve gevolgen voor de
gefuseerde organisatie hebben
De schaalgrootte brengt met zich mee dat andere eisen worden gesteld aan de leiding. Omdat
de omvang van de organisatie door de fusie toeneemt, heeft de fusie invloed op de ‘span of
control’: het aantal medewerkers voor wie de leiding verantwoordelijk is. Leidinggevende
kwaliteiten en het goed kunnen delegeren en controleren worden belangrijker in een
groeiende organisatie. De aanwezigheid van verschillende stijlen van leiderschap bij samen te
voegen organisaties kan voor problemen zorgen. De invloed van leiderschap op de
werkomgeving en cultuur van organisaties kan effect hebben op de houding en motivatie van
medewerkers ten opzichte van de organisatieverandering.
Communicatie is van groot belang voor het functioneren van een organisatie. De wijze
waarop binnen organisaties wordt gecommuniceerd, kan per organisatie verschillen. De
aanwezigheid van verschillende stijlen van communicatie bij samen te voegen organisaties
Met het verkrijgen van inzicht in de culturen, de vormen van leiderschap en communicatie
binnen verschillende organisaties, kan ook iets meer duidelijk worden over de uitdagingen die
zich voor kunnen doen bij een fusie. In deze scriptie is onderzocht hoe de verschillen in
cultuur, leiderschap en communicatie binnen twee Rijkstoezicht organisaties van invloed zijn
geweest op de resultaten van de fusie naar een grote inspectie.
1.2
Probleemstelling en vraagstelling
Om meer inzicht te verkrijgen in de wijze waarop verschillen tussen organisaties een rol
spelen bij het slagen van fusies, is een studie uitgevoerd naar de vorming van een compacter
Rijkstoezicht, waarbij door middel van fusies nieuwe toezichtorganisaties zijn gevormd.
Hiervoor is de volgende probleemstelling geformuleerd: In hoeverre hebben verschillen in
cultuur, leiderschap en communicatie invloed gehad op het resultaat van de fusie van de VROM-inspectie en de IVW tot de nieuwe organisatie IL&T? Om deze probleemstelling te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksvragen opgesteld:
1 Wat kenmerkt de cultuur, het leiderschap en de communicatie van de
VROM-inspectie en de IVW? Verschillen de organisaties op dit gebied?
2 Hoe hebben de cultuur, het leiderschap en de communicatie van de VROM-inspectie
en de IVW de organisatie van de IL&T bepaald?
3 Wat is de invloed van draagvlak bij de medewerkers op het resultaat van de fusie?
4 Van wat voor type samenvoeging is er sprake bij de fusie?
5 Welke schaalvoordelen heeft de fusie opgeleverd voor het toezicht?
1.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie
Er wordt reeds decennialang onderzoek gedaan naar fusies en overnames en de vraag of deze
bijdragen aan een verbeterde kwaliteit en doelmatigheid in de publieke sector. Wanneer
toezichtorganisaties fuseren wordt er gestreefd naar een efficiëntere organisatie van het
toezicht, waarbij aandacht is voor verminderde uitvoeringskosten en verbeterde kwaliteit.
Aangezien de resultaten bij veel fusies en overnames te wensen overlaten, is er steeds meer
aandacht gekomen voor de culturele aspecten die bij fusies en overnames een rol spelen.
Organisaties blijken vaak uiteenlopende organisatieculturen te hebben, op verschillende
zorgt ervoor dat de organisaties nogal uiteen kunnen lopen: onverenigbare culturen of
verschillen van mening over de wijze waarop organisaties moeten worden geleid.
Onvoldoende kennis van de fusieorganisaties en de cultuurverschillen kunnen het succes van
een fusie in de weg staan. In dit onderzoek zal daarom aandacht besteed worden aan hoe deze
factoren een rol spelen in een fusie in een publieke sector organisatie. Het doel is niet alleen
meer inzicht te krijgen in de rol die factoren als cultuur, leiderschap en communicatie en
draagvlak spelen bij een fusie in het Rijkstoezicht. De inzichten uit deze studie kunnen
eveneens gebruikt worden om bij fusies vroegtijdig en meer rekening te houden met de
genoemde verschillen tussen organisaties om daarmee ‘mismatchen’ tussen organisaties te
voorkomen.
1.4
Leeswijzer
Deze scriptie is opgebouwd uit vijf hoofdstukken. Hoofdstuk één vormt de inleiding. In
hoofdstuk twee wordt het theoretische kader behandeld. Het begrip ‘fusie’ wordt daarin
toegelicht. Tevens worden in dit hoofdstuk belangrijke factoren voor het slagen van een fusie
omschreven. In hoofdstuk drie wordt het onderzoeksdesign behandeld met behulp van het
conceptueel model. Om het model bruikbaar te maken voor het onderzoek, worden de
factoren van het model geoperationaliseerd. Vervolgens komen in dit hoofdstuk het type
onderzoek en de onderzoekmethode aan de orde. Het hoofdstuk wordt besloten met een
toelichting ten aanzien van de validiteit en de betrouwbaarheid van het onderzoek. In
hoofdstuk vier wordt op basis van de onderzoeksresultaten weergegeven hoe de fusie is
verlopen. In hoofdstuk vijf wordt de conclusie weergegeven: hierbij worden de
onderzoeksvragen en probleemstelling beantwoord. Tevens bevat dit hoofdstuk een reflectie
op de gebruikte theorie en methodologie. Het hoofdstuk wordt afgesloten middels een
2
Theoretisch kader
In dit hoofdstuk wordt de theoretische achtergrond van het onderzoek toegelicht. In de eerste
paragraaf wordt de fusie belicht. Hierbij worden een aantal overwegingen voor organisaties
om te fuseren beschreven. Vervolgens wordt de invloed van schaalgrootte toegelicht.
Paragraaf twee beschrijft verschillende vormen van samenvoeging die kunnen voorkomen bij
het fuseren van organisaties. Vervolgens wordt in paragraaf drie beschreven welke factoren
volgens de literatuur invloed kunnen hebben op het resultaat van een fusie. Het hoofdstuk
wordt afgesloten met een samenvatting.
2.1
Fusie
Fusies kunnen worden beschouwd als: het samenvoegen van twee of meer zelfstandige
organisaties met als doel efficiënter en effectiever te kunnen werken (Van Raes,
VanBeselaere, De Witte & Boen, 2009, p. 8).
Er bestaan meerdere overwegingen voor non-profitorganisaties om over te gaan tot een fusie.
Enkele overwegingen zijn: het vergroten van de overlevingskansen van de organisatie, de
behoefte om te groeien en de behoefte om de dienstverlening te verbeteren (Jenkins, 2001, p.
1105). In het kader van de overlevingsstrijd van organisaties worden non-profitorganisaties
steeds meer uitgedaagd om met minder middelen goede of betere resultaten te behalen. Als
gevolg hiervan is de focus op efficiëntie binnen deze organisaties toegenomen. Een fusie kan
de efficiëntie bevorderen.
Bij het tot stand komen van een fusie is het van belang om voldoende aandacht te besteden
aan het proces van de fusie. In het fusieproces worden twee belangrijke fases onderscheiden:
de pre-fusieplanning en onderhandelingsfase, en de post-fusie integratie en acculturatiefase
(De Noble, Gustafson & Hergert, 1988, p. 82). Het negeren van factoren die bij het
fusieproces horen kan in een later stadium van de fusie leiden tot post-fusie
integratieproblemen. Post-fusie integratieaandachtspunten dienen vroegtijdig, reeds tijdens de
2.1.1 Schaalgrootte
Fusies betekenen ‘opschalen’, veel organisaties fuseerden omdat groter altijd beter zou zijn.
En vooral: efficiënter en uiteindelijk goedkoper. Met het begrip ‘schaal’ wordt de omvang van
een economische entiteit weergegeven. De omvang kan worden afgemeten aan de inzet van
middelen of aan de productie. Er worden in de literatuur vijf schaalniveaus onderscheiden:
rechtsvorm, organisatie, locatie, sectie/afdeling en persoon/professional. In de praktijk kennen
deze schaalniveaus veel overlap. In veel gevallen wordt er bij de schaalgrootte uitgegaan van
de omvang van de organisatie.
2.1.2 Schaalvoordelen en schaalnadelen
Schaalvoordelen of -nadelen geven aan of een organisatie efficiënter kan werken. Dat kan
door voor een grotere schaal te kiezen (schaalvoordelen) of juist voor een kleinere schaal te
kiezen. Kleine organisaties kunnen te maken krijgen met schaalvoordelen, omdat zij bij de
uitbreiding van de productie tot een betere arbeidsverdeling kunnen komen en
kapitaalgoederen efficiënter kunnen gebruiken. Schaalvergroting zorgt er tevens voor dat
organisaties meer macht krijgen op de inkoopmarkt waardoor zij meer kortingen kunnen
bedingen bij de inkoop.
Wanneer organisaties erg groot worden verdwijnen de voordelen en overheersen de nadelen.
Er is sprake van schaalnadelen wanneer bij een toename van de productie de gemiddelde
kosten sneller stijgen dan de productie. Dit kan veroorzaakt worden door vergaande
bureaucratisering, minder sociale controle en een geringere betrokkenheid van werknemers
bij de organisatie (Blank, 2015, p. 38). Er is sprake van een optimale schaal wanneer
maximaal van arbeidsverdeling geprofiteerd wordt zonder al te ver doorgevoerde
bureaucratie.
Blank, Haelermans, Koot, en Putten-Rademaker (2008, p. 21) poneren dat schaalvoordelen
zich ook manifesteren door de concentratie van huisvesting. Door het openhouden van
verschillende locaties worden deze schaalvoordelen teniet gedaan.
2.1.3 De kostenstructuur
Binnen een organisatie is een kostenstructuur aanwezig. De kostenstructuur geeft
van de relatie tussen de kosten en de allocatie van ingezette middelen in een organisatie
enerzijds en de productie en prijzen van ingezette middelen anderzijds. De schaalvoordelen en
-nadelen zijn uit de kostenstructuur af te leiden. De gemiddelde kosten in relatie tot de
omvang van de productie worden in een grafiek weergegeven. Hierbij wordt op de horizontale
as de omvang van de productie weergegeven en op de verticale as de kosten (Blank, 2015, p.
38).
Grafiek 1. Gemiddelde kosten naar omvang productie (Blank, 2015, p. 39).
De grafiek geeft twee curven weer. De gemiddelde kosten vertonen veelal een U-curve (rode
lijn). Eerst leidt schaalvergroting tot dalende gemiddelde kosten, tot een optimaal punt is
bereikt. Na dit punt leidt schaalvergroting tot stijgende gemiddelde kosten. Links van het
optimale punt is sprake van schaalvoordelen, rechts van dit punt is sprake van schaalnadelen.
Het is niet altijd het geval dat een gemiddelde kostencurve een U-vorm aanneemt. In
sommige situaties dalen de gemiddelde kosten tot een bepaald punt, waarna de gemiddelde
kosten nagenoeg gelijk blijven. Er is dan sprake van een L-vorm (blauwe lijn). Dit kan
veroorzaakt worden door blijvende aandacht voor de reductie van kosten en technologische
ontwikkelingen (Blank, 2015, p. 39).
2.1.4 Maatschappelijke kosten
Naast bedrijfseconomische kosten zijn er externe kosten. Dit zijn kosten zoals toezichtlast,
kosten die toezicht veroorzaakt bij onder toezicht staande organisaties. De toezichtlast vloeit
voort uit de informatieverplichting van de onder toezicht staande organisaties richting de
toezichthouder. De toezichthouder dient van informatie te worden voorzien door de onder
speciaal informatie worden verzameld. Ook als de informatie beschikbaar is moet deze soms
worden gegoten in een door de toezichthouder vereiste vorm en op een bepaalde manier
worden aangeleverd. Tevens dient de toezichthouder bij inspectiebezoeken gefaciliteerd te
worden. Aan dit alles zijn kosten verbonden voor de onder toezicht staande organisaties
(Toolsema, Allers & Zeilstra, 2010, p. 10).
2.1.5 Transactiekosten
Transactiekosten zijn de kosten die worden gemaakt om vraag en aanbod bij elkaar te brengen
en een transactie tot stand te laten komen. Het betreft aanvullende kosten bij de
productiekosten van een goed of een dienst. Er zijn verschillende transactiekosten te
onderscheiden:
• Zoek- en informatiekosten. Dit zijn kosten voor het vinden van een product en voor
het vaststellen van de beschikbaarheid, prijs en kwaliteit van het product. Bij de
aanwezigheid van meerdere organisaties nemen ook de zoek- en informatiekosten toe.
• Contractkosten. Dit zijn kosten voor het opstellen van een overeenkomst met een andere partij. Ook hier geldt veelal dat bij een toename van het aantal organisaties de
contractkosten toenemen.
• Controle- en nalevingskosten. Deze kosten zijn gerelateerd aan het controleren of de
voorwaarden in de overeengekomen contracten worden nageleefd. Het betreft hier
kosten die gemaakt worden voor inspecties en medezeggenschapsraden. De controle-
en nalevingskosten nemen toe bij een groter aantal organisaties (Blank, 2015, p. 45).
De grafiek geeft drie curven weer. De rode curve laat zien dat de laagste gemiddelde
transactiekosten tot stand komen bij kleiner aantal organisaties. De groene curve geeft de
totale kosten weer. De totale kosten worden gevormd door de transactiekosten (rode curve) en
de bedrijfskosten (blauwe curve) bij elkaar op te tellen.
2.1.6 Overgangskosten
Wanneer organisaties fuseren worden er vaak hoge kosten gemaakt. Deze overgangskosten
worden veroorzaakt door het integreren van verschillende (administratieve) systemen of
werkmethoden in de nieuwe organisatie. Ook de verschillen in bedrijfscultuur van twee te
fuseren organisaties kunnen in de beginfase zorgen voor extra kosten. Op het gebied van
huisvesting worden dikwijls kosten gemaakt doordat er nieuwe huisvesting moet worden
gecreëerd en er oude huisvesting moet worden afgestoten. De overgangskosten kunnen als
een aparte investering worden beschouwd en kunnen voor meerdere jaren leiden tot extra
kosten in de vorm van rente en afschrijvingen. Om de overgangskosten binnen een redelijke
termijn te compenseren dienen de besparingen door de fusie substantieel te zijn (Blank, 2015,
p. 47).
De overgangskosten worden vaak onderschat. Blank (2015) beschrijft dat uit analyses naar
aanleiding van studies over burgerzaken bij gemeenten blijkt dat fuserende gemeenten
gemiddeld zes jaar lang met extra kosten te maken krijgen. Pas daarna begint de fusie te
renderen.
2.2
Vormen van samenvoeging
Organisaties met ieder een eigen cultuur kunnen op verschillende manieren fuseren. Het
samenbrengen van twee organisaties waarbij verschillende culturen worden samengevoegd
wordt in de literatuur ook wel acculturatie genoemd. Acculturatie bij fusies is het resultaat
van een coöperatief proces waarbij de inzichten, aannames en waarden van twee voormalig
onafhankelijke organisaties een samengestelde cultuur gaan vormen (Larsson en Lubatkin,
2001, p. 1574). Nahavandi en Malekzadeh (1988, p. 82) beschrijven acculturatie als een
verandering in twee culturele systemen die ontstaat door de vermenging van culturele
groepsniveau. Nahavandi en Malekzadeh (1988, p. 82) onderscheiden een aantal vormen van
acculturatie:
• Integratie: er is sprake van integratie als de twee samen te voegen partijen zich aan elkaar aanpassen. Bij de samensmelting van de organisaties ontstaat in dit geval een
nieuwe cultuur.
• Assimilatie: bij assimilatie neemt de ene partij de identiteit en cultuur van de andere partij over. Hierbij staan de organisatieleden van de ene partij hun cultuur en
werkwijzen af om de cultuur en werkwijzen van de andere partij over te nemen.
• Separatie: bij separatie trachten de samen te voegen partijen de eigen cultuur en werkwijzen te behouden door gescheiden te blijven. Hierbij functioneren de samen te
voegen organisaties onder een gezamenlijke paraplu. Tussen de organisaties zal zich
een minimale uitwisseling van cultuur voordoen.
• Marginalisatie: bij marginalisatie hebben de samen te voegen partijen geen
gelegenheid om de eigen organisatie-identiteit te behouden, maar willen de partijen
ook niet opgaan in elkaar. Bij deze variant van acculturatie bestaat een risico op
uiteenvallen van de samenhang en vervreemding.
In termen van weerstand en binding met de gefuseerde organisatie kan worden gesteld dat bij
integratie de meeste kans op binding bestaat. Bij marginalisatie zullen desintegratie en
vervreemding weerstand oproepen. Bij assimilatie is moeilijk vast te stellen of de organisatie
zich zal binden of dat de organisatie weerstand zal bieden. Dit hangt af van de voorbereiding
op de assimilatie. Bij separatie zijn de organisaties weliswaar gefuseerd, maar zal de situatie
nagenoeg in de gefuseerde organisaties gelijk blijven door een minimale uitwisseling van
cultuur en werkwijzen.
2
.
3
Factoren die invloed hebben op een fusie
In deze paragraaf worden enkele factoren beschreven die in de literatuur worden uiteengezet
als factoren die van invloed zijn op het resultaat van een fusie.
2.3.1 Cultuur
In deze subparagraaf wordt eerst een beschrijving gegeven van de betekenis van cultuur.
Cultuur wordt gezien als een sociaal bindmiddel: het zorgt ervoor dat individuen met elkaar
verbonden zijn, en het zorgt voor organisatiecohesie. Cultuur wordt onder andere gevormd
door personeel- en managementrelaties en de besluitvormingsstijl (Benton & Austin, 2010).
Een organisatiecultuur kan worden gedefinieerd als: Een patroon van basis aannames,
gebruikt door een bepaalde groep, waarbij ze leert omgaan met problemen van externe aanpassing en interne integratie, en dat goed heeft gewerkt, en dus als valide beschouwd wordt, en daarom ook overgedragen kan worden aan nieuwe medewerkers als de juiste wijze voor het signaleren, denken en handelen in relatie tot dergelijke problemen (Schein, 1984, p. 3).
Cartwright en Cooper (1993) noemen culturele tegenstellingen als een van de meest
belangrijke oorzaken voor het falen van fusies. Benton en Austin (2010) stellen dat het
nalaten van een uitvoerige analyse van de culturele verschillen tussen organisaties een
negatieve invloed heeft op het fusieproces. Om op een succesvolle wijze organisatieculturen
te kunnen integreren, dienen de leiders van de fusie-organisaties de samen te voegen
organisatieculturen te kennen. Door inzicht te verkrijgen in de verschillen tussen de
organisatieculturen, ontstaat er zicht op de uitdagingen die zich zullen voordoen op het
moment dat de organisatieculturen worden gecombineerd (Benton & Austin 2010, p. 467).
Er worden vier typen organisatiecultuur beschreven door Cartwright en Cooper (Cartwright &
Cooper, 1993, p. 67). In de volgende sub-subparagraaf worden deze typen toegelicht.
2.3.1.1 Cultuurtypen
Cartwright en Cooper (1993) omschrijven vier cultuurtypen op basis waarvan
organisatieculturen kunnen worden ingedeeld. Deze typen zijn de volgende:
• Machtscultuur
Bij het cultuurtype macht is er sprake van macht waarbij beslissingen worden
genomen door de actor die de macht heeft. Er is weinig ruimte voor medewerkers om
eigen initiatieven te nemen.
• Rolcultuur
Het cultuurtype rol wordt gekenmerkt door bureaucratie en hiërarchie. De nadruk ligt
hierbij op formele procedures. De medewerkers acteren binnen de grenzen van rol die
zij toebedeeld hebben gekregen.
Bij het cultuurtype taakgericht/doelgericht ligt de nadruk op de taak die dient te
worden gerealiseerd en het werken in teamverband. Resultaten zijn belangrijker dan
regels. Er is sprake van een hoge mate van flexibiliteit en autonomie, waarbij de
medewerkers handelen op een wijze die past bij de uitvoering van de taak.
• Persoonsgerichte/individugerichte cultuur
Het cultuurtype persoonsgericht/individugericht legt de nadruk op gelijkheid binnen
de organisatie, en richt zich op de persoonlijke groei van de medewerker. De
medewerkers hebben de ruimte om hun eigen gang te gaan (Cartwright & Cooper,
1993, p. 62).
Cartwright en Cooper (1993) stellen dat er niet één ‘beste’ cultuur is voor een succesvolle
samenvoeging. Dit komt doordat er verschillende vormen van combinaties van
organisatieculturen zijn die een goed resultaat kunnen opleveren. De situatie waarin de
organisaties zich bevinden kan tevens invloed hebben op de uitkomst van de fusie. De
culturele overeenkomst van de samen te voegen organisaties is niet noodzakelijkerwijs een
voorwaarde voor succes. Zo kan het samenvoegen van machtsculturen belemmerend zijn voor
een succesvolle fusie, doordat er een grote kans bestaat dat de machtskarakters van de
organisaties met elkaar zullen botsen. Ook kunnen zich situaties voordoen waarbij
organisaties die sterk van elkaar verschillen toch succesvol kunnen worden samengevoegd.
De toegevoegde waarde van de samenvoeging kan in dit geval liggen in de toegang tot
nieuwe ideeën en zienswijzen, en een verbreding van de gezamenlijke kennis die kan leiden
tot innovatie en ontwikkeling (Stahl & Voigt, 2008, p. 165). Cartwright en Cooper (1993)
stellen dat hoe groter de afstand of het verschil tussen de samen te voegen culturen is, hoe
groter de inspanning zal zijn die vereist is om bij de samenvoeging een optimaal resultaat te
behalen.
Niet alle combinaties van cultuurtypen zijn even succesvol. Zo is het type macht in de
dominante rol in bijna alle combinaties problematisch. Cartwright en Cooper (1993) noemen
een aantal combinaties die succesvol en niet succesvol kunnen zijn. Deze combinaties zijn
Tabel 1. The collaborative marriage (Cartwright & Cooper, 1993, p. 67)
Cultuur van de overnemende partij
(dominant)
Cultuur van overgenomen partij
Aannemelijke uitkomst Toelichting
Macht Macht Problematisch Succes afhankelijk van de keuze en het charisma van de organisatieleider Macht Rol, Taakgericht/
doelgericht, Persoon/individu
Rampzalig Verzet tegen assimilatie, cultuurbotsingen
Rol Macht Potentieel goed Assimilatie, acceptatie aannemelijk
Rol Rol Potentieel goed Soepele assimilatie Rol Taakgericht/doelgericht Potentieel problematisch Veel leidinggevenden
zullen overstappen naar de overgenomen organisatie om de bureaucratie te ontlopen Rol Persoon/individu Potentieel rampzalig Anarchie is aannemelijk,
medewerkers zullen het niet ondersteunen Taakgericht/doelgericht Macht, Rol, Taakgericht
/doelgericht
Potentieel goed Assimilatie aannemelijk, kleine cultuurschok bij overgang
Het management dient bij een fusie te onderkennen dat een organisatie waarmee gefuseerd zal
worden een eigen cultuur heeft. Het verkrijgen van een succesvolle samenvoeging hangt af
van het vormen van een samenhangende cultuur die elementen combineert uit beide culturen,
waarbij de culturen elkaar aanvullen. Er dient beseft te worden dat aspecten van de cultuur
van de partnerpartij waardevol zijn (Cartwright & Cooper, 1993, p. 68).
Met betrekking tot het model van Cartwright en Cooper (1993) valt een beperking van dit
model waar te nemen. In de beschrijving van de cultuurtypen door Cartwright en Cooper gaan
zij uit van een overnemende partij, een partij die dominant is, en een partij die overgenomen
wordt. Bij de organisaties in dit onderzoek is geen sprake van een overname. In de
beschrijving van de combinaties van cultuurtypen van Cartwright en Cooper (1993) wordt
geen rekening gehouden met de situatie waarbij sprake is van gelijkwaardige partijen. De
situatie waarbij sprake is van gelijkwaardige partijen kan mogelijk leiden een afwijkende
karakteristiek ten opzichte van de uitkomsten, zoals beschreven door Cartwright en Cooper
(1993). Dit kan een beperking vormen voor de toepassing van het model van Cartwright en
Cooper (1993). Desalniettemin biedt het model inzicht in de karakteristieken van de
verschillende cultuurtypen, de mate van vrijheid voor een medewerker in een cultuur en de
toepasbaar is op de situatie waarbij sprake is van twee gelijkwaardige partners die lijdend
voorwerp zijn van een fusie die aangestuurd is door het Ministerie van I&M.
Naast cultuur is leiderschap een factor die invloed zou kunnen hebben op de resultaten van
een fusie. In de volgende subparagraaf zal de rol van leiderschap in fusies nader worden
toegelicht.
2.3.2. Leiderschap
In deze subparagraaf wordt eerst een definitie gegeven van leiderschap. Vervolgens wordt het
verschil tussen leiderschap en management beschreven. Aansluitend wordt ingegaan op de
verschillen in leiderschap bij fusieorganisaties. Tot slot worden in de volgende
sub-subparagraaf verschillende stijlen van leiderschap beschreven.
Leiderschap kan gedefinieerd worden als: het beïnvloeden van doelen en strategie, het
beïnvloeden van de betrokkenheid in de taak voltooiing en het behalen van doelen, het beïnvloeden van groepsvorming en identiteit en het beïnvloeden van de cultuur van een organisatie (Yukl, 1989, p. 253).
Leiderschap heeft betrekking op de persoon van de leider, de kenmerken van de medewerkers
en de kenmerken van de situatie. Leiderschap hangt samen met de eigenschappen van een
individu om anderen te beïnvloeden, en in staat te stellen een bijdrage te leveren aan het
realiseren van de doelstellingen van een afdeling of organisatie. Leiderschap wordt
vormgegeven in het proces tussen de persoon van de leider, de kenmerken van de
medewerkers en de kenmerken van de situatie. Het gaat hierbij om de mate van ‘fit’ tussen de
leider, de medewerkers en de situatie (Van Muijen, 2003, p. 11).
Yukl (1989, p. 253) beschrijft een verschil tussen leiderschap en management. Een persoon
kan een leider zijn zonder een manager te zijn, en een persoon kan een manager zijn zonder te
leiden. Yukl geeft aan dat er sprake is van een kwalitatief verschil tussen leiderschap en
management. Het verschil is gelegen in het feit dat leiders zich richten op het ontwikkelen van
een visie, met een bijbehorende strategie, het communiceren van deze visie en het motiveren
doelen, het plannen van handelingen in tijd en allocatie van medewerkers, en het oplossen van
operationele problemen .
Kavanagh en Ashkanasy (2006, p. 2) stellen dat de invloed van leiderschap op de
werkomgeving en de cultuur van organisaties effect heeft op de houding en motivatie van
medewerkers ten opzichte van organisatieveranderingen. De wijze waarop leiding wordt
gegeven in organisaties kan per organisatie verschillen. Bij een fusie kunnen de verschillen in
leiderschapsstijl invloed hebben op de integratie van de organisaties. Er kunnen problemen
ontstaan die gerelateerd zijn aan de aanwezigheid van verschillende stijlen van leiderschap bij
samen te voegen organisaties (Nahavandi & Malekzadeh, 1988, p.81). De integratie van
leiderschap in een nieuwgevormde organisatie na een fusie wordt door Shirvastava (1986)
beschreven als een van de moeilijke post-integratie aandachtspunten. Er kunnen problemen
ontstaan doordat leidinggevenden van de ene organisatie niet bekend zijn met de werkcultuur
van de andere organisatie, en de gebruikelijke wijze waarop er leiding werd gegeven in de
andere organisatie. Leidinggevenden van fusieorganisaties dienen kennis te nemen van
elkaars perspectieven op het gebied van leidinggeven. Om dit te bevorderen is het van belang
om leidinggevenden uit te wisselen tussen de fusieorganisaties (Shirvastava, 1986, p. 72). Het
uitwisselen van leidinggevenden draagt bij aan het ontwikkelen van een consistente
bedrijfscultuur en het bevorderen van de toewijding en motivatie van het personeel
(Shirvastava, 1986, p. 72).
Binnen organisaties kunnen verschillende typen van leiderschap voorkomen. In de volgende
sub-subparagraaf worden deze leiderschapsstijlen nader toegelicht.
2.3.2.1 Leiderschapsstijlen
Tolbert en Hall (2009) noemen vier leiderschapsstijlen met een bijbehorend
besluitvormingsgedrag:
• De autoritaire of autocratische stijl
Hierbij worden door de leider besluiten genomen onafhankelijk van de
Bij deze stijl worden informatie en suggesties verzameld, afkomstig van de
ondergeschikten. Mede op basis van deze inbreng zal door de leiding een besluit
worden genomen;
• De delegatie stijl
Hierbij worden bevoegdheden aan een of meerdere organisatieleden beschikbaar
gesteld, op basis waarvan deze medewerkers een besluit kunnen nemen; • Participatieve stijl
Dit is een benadering waarbij de groep van medewerkers wordt betrokken bij het
formuleren van het probleem, het vinden van de mogelijke oplossing, en het selecteren
van de uiteindelijke oplossing.
In termen van bij elkaar passende stijlen van leiderschap kan worden gesteld dat de autoritaire
stijl van leidinggeven een grote tegenstelling heeft ten opzichte van de delegatie stijl. De rol
van de medewerker verschilt bij deze stijlen sterk. Een eventuele samenvoeging zal hier veel
inspanning vragen. De delegatie stijl wijkt met het delegeren van bevoegdheden ook af van de
consultatieve stijl en de participatieve stijl. De consultatieve stijl en de participatieve stijl
zitten dicht bij elkaar. Dit blijkt uit de consultatie en / participatie van medewerkers bij
aandachtspunten in de organisatie, waarbij de leidinggevenden wel duidelijk de uiteindelijke
besluiten nemen. Om bij een fusie op een goede wijze verschillende stijlen van leidinggeven
bij elkaar te kunnen brengen, is het van belang dat de leidinggevenden kennis nemen van
elkaars perspectieven op het gebied van leidinggeven. Tevens is het belangrijk dat zij kunnen
komen tot overeenstemming over de wijze waarop er leiding dient te worden gegeven in de
nieuwe organisatie .
Naast cultuur en leiderschap vormt communicatie een andere factor die van invloed is op het
resultaat van een fusie. In de volgende subparagraaf wordt de factor communicatie
omschreven.
2.3.3. Communicatie
In deze subparagraaf wordt eerst een toelichting gegeven van het begrip communicatie. Er
wordt ingegaan op de rol die communicatie speelt in een organisatie en bij een fusieproces.
Vervolgens wordt het verschil in de wijze van communiceren besproken dat kan voorkomen
Fundamenteel bij het begrip communicatie is de tweezijdigheid: de wisselwerking tussen
twee eenheden. In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen drie vormen van
communicatie: (1) vorm A, communicatie als een proces van niet specifiek gerichte
verspreiding met uitsluitend aandacht voor de zender; (2) vorm B, communicatie als een
proces waaraan actieve zenders en passieve ontvangers deelnemen, met als doel het bereiken
van een door de zender bepaald resultaat; (3) vorm C, communicatie als een
tweerichtingsverkeer waarbij zender en ontvanger actief kunnen zijn en van rol kunnen
wisselen (Olsthoorn & Van der Velden, 2002). Olsthoorn en Van der Velden omschrijven
communicatie als: Een proces van sociale interactie waarin een zender via een medium met
een bepaalde bedoeling (bewust of onbewust) informatie geeft aan een ontvanger die deze verwerkt (Olsthoorn & Van der Velden, 2002, p. 5).
Volgens Elving (2005) kent communicatie in een organisatie twee doelen. Communicatie
heeft als doel de medewerkers te informeren over de uit te voeren taken, om beleid en andere
organisatiegerelateerde zaken kenbaar te maken. Het tweede doel is het creëren van
gemeenschapszin door het bevorderen van de groepsidentiteit van de medewerkers. Volgens
De Ridder (2004) heeft directe communicatie van het management met medewerkers een
positief effect op het vertrouwen van de medewerkers in de organisatie. Communicatie is te
allen tijde van belang voor het succes van een organisatie. Zij speelt een belangrijke rol bij het
behouden en motiveren van medewerkers (Van Raes, VanBeselaere, De Witte & Boen, 2009,
p. 86).
De wijze waarop binnen organisaties wordt gecommuniceerd, kan per organisatie verschillen.
De manier waarop er wordt gecommuniceerd hangt dikwijls samen met de cultuur die
aanwezig is in een organisatie. De kenmerken die aan de stijl van communiceren kunnen
worden toegekend, komen overeen met de kenmerken die Cartwright en Cooper (1993) aan
de cultuurtypen hebben toegekend. Verschillen in de wijze waarop er wordt gecommuniceerd
in fusieorganisaties kunnen zorgen voor tegenstellingen, die een negatief effect kunnen
hebben op het resultaat van de samenvoeging. Het is van belang dat het management zich bij
een fusie bewust is van de mogelijke verschillen in de wijze waarop er wordt
In de volgende sub-subparagraaf wordt een beschrijving gegeven van de verschillende
communicatiestijlen die kunnen voorkomen in een organisatie.
2.3.3.1 Communicatiestijlen
Zoals door Cartwright en Cooper (1993) beschreven is, zijn er in organisaties verschillende
typen culturen te onderscheiden. Olsthoorn en Van der Velden (2002) beschrijven ten aanzien
van de verschillende culturen – zoals ook beschreven door Cartwright en Cooper (1993) – de
wijze waarop wordt gecommuniceerd:
• Macht. Hierbij wordt vanuit de hiërarchie overwegend direct en informeel
gecommuniceerd. De communicatierichting is top-down, met weinig ruimte voor
feedback.
• Rol. Er wordt overwegend indirect en formeel gecommuniceerd. De
communicatierichting is hierbij afhankelijk van de rol (zowel top-down als
bottom-up). De wijze van communiceren is gestandaardiseerd en vastgelegd.
• Taakgericht/doelgericht. Deze wijze wordt gekenmerkt door een combinatie van
formele en informele communicatie, waarbij sprake is van afstemming van
werkzaamheden. De communicatierichting is niet zozeer top-down, maar veeleer
horizontaal/diagonaal en niet aan hiërarchie gebonden.
• Persoonsgericht/individugericht. Hierbij is sprake van een informele wijze van
communiceren ten behoeve van de coördinatie van werkzaamheden. Er is sprake van
een horizontale communicatierichting gericht op het individu en de
specialist-individualist. Hierbij is nauwelijks sprake van hiërarchie (Olsthoorn & Van der
Velden, 2002, p.72).
Zoals eerder benoemd hangt de wijze waarop er wordt gecommuniceerd in organisaties vaak
samen met de aanwezige cultuur. Gevolg hiervan is dat effecten die voor de verschillende
cultuurstijlen zijn beschreven ook relevant kunnen zijn voor de gelijknamige
communicatiestijlen. Uitgaande van de vier communicatie stijlen, is er tussen de macht- en
persoonsgerichte communicatiestijlen veel verschil. Een succesvolle combinatie van deze
twee is zeer onwaarschijnlijk. De rolgerichte communicatiestijl zal in combinatie met de
taakgerichte stijl waarschijnlijk ook weerstand geven, dit door de combinatie van een
bureaucratische oriëntatie met een meer taakgerichte oriëntatie. Bij de rolgerichte
In deze subparagrafen is de theoretische rol van de factoren cultuur, leiderschap en
communicatie weergegeven. In de volgende subparagraaf wordt de invloed van medewerkers
met betrekking tot de acceptatie van de fusie beschreven.
2.3.4 Draagvlak medewerkers
Uit diverse onderzoeken blijkt dat fusies niet altijd een succesvol resultaat opleveren. Vijftien
procent van de grote fusies heeft negatieve gevolgen. Ongeveer zeventig procent van de fusies
levert niets op en vormt daarmee een verspilling van geld en energie (Van Raes,
VanBeselaere, De Witte & Boen, 2009, p. 10). In de literatuur wordt geponeerd dat de hoge
falingsgraad van fusies te wijten is aan een fenomeen dat ‘merger syndrome’ wordt genoemd.
Dit fenomeen heeft betrekking op de hoge mate van stressreacties bij alle betrokkenen en de
sfeer van crisismanagement bij fusies. Bij het tot stand komen van een fusie worden dikwijls
inschattingsfouten gemaakt door het management. Ten eerste wordt namelijk de
veelzijdigheid van de integratieproblemen onderschat wanneer organisaties worden
samengebracht. Ten tweede worden de benodigde middelen onderschat die nodig zijn om het
overgangsproces te managen. Ten derde wordt de impact die een fusie op de werknemers
heeft onderschat (Van Raes, VanBeselaere, De Witte & Boen, p. 14).
Naast de economische, financiële en strategische factoren wordt het belang van de impact die
van een fusie op werknemers heeft steeds meer onderkend. Bij een derde tot de helft van de
mislukte fusies waren personeelsproblemen de voornaamste oorzaak van het mislukken van
de fusie. In deze situaties had het management te weinig oog voor de problemen van het
personeel (Van Raes, VanBeselaere, De Witte & Boen, 2009, p. 16).
Fusies verlopen veelal schoksgewijs en onder een constant heersende tijdsdruk.
Personeelsleden krijgen dikwijls niet de mogelijkheid om zich geleidelijk aan te passen aan de
nieuwe, niet-vertrouwde situatie en omgeving. De menselijke factor speelt een zeer
belangrijke rol bij het slagen of mislukken van fusies van organisaties. Zo is de binding van
het personeel met de organisatie van belang bij het vormen van een goed functionerende
organisatie. Omdat deze binding met de organisatie in een fusie sterk onder druk komt te
staan, is het van belang om een sterke binding van het personeel met de fusie-organisatie te
Er bestaat een psychologische verbintenis tussen het personeel als individu en de organisatie
waar zij of hij voor werkt. Hierbij weten beide partijen wat er op het gebied van motivatie en
betrokkenheid bij de organisatie van elkaar wordt verwacht. Wanneer een organisatie wordt
opgeheven of opgaat in een nieuwe organisatie na een fusie, dan wordt deze verbintenis
verbroken of onduidelijk. De psychologische verbintenis zal in een nieuw gevormde
organisatie moeten worden hersteld (Cartwright & Cooper, 1990, p. 71).
De psychologische reactie van medewerkers op het nieuws dat de organisatie waar zij voor
werken gaat fuseren, wordt dikwijls vergeleken het gevoel dat men ervaart bij het verlies van
een vriend of familielid. Hierbij worden vier fases erkend: (1) ongeloof en ontkenning, (2)
woede, (3) emotionele onderhandeling en (4) acceptatie. De intensiteit van de reactie en de
lengte van de fases is afhankelijk van de onverwachtheid van de aankondiging, de lengte van
het dienstverband en de mate van gehechtheid van de medewerker aan de voormalige
organisatie (Cartwright & Cooper, 1990, p. 71).
2.3.4.1 Weerstand
De medewerkers kunnen te maken krijgen met onzekerheid die veroorzaakt wordt door de
organisatieverandering. Deze onzekerheid kan betrekking hebben op: het behouden van
werkgelegenheid, angst voor verlies van identiteit en autonomie, gebrek aan informatie,
verslechterde carrièrevooruitzichten, nieuwe werkrelaties en overplaatsingen (Cartwright &
Cooper, 1990, p. 71). Een hoge mate van onzekerheid, onrust en angst kan resulteren in
weerstand bij medewerkers. Deze weerstand kan leiden tot attitude- en
productiviteitsproblemen. Zo kan het gedrag en de houding van medewerkers veranderen.
Deze veranderingen kunnen een nadelige uitwerking hebben op de wijze waarop het werk
dient te worden uitgevoerd. Dit kan uiteindelijk de effectiviteit van de fusie beïnvloeden (Van
Raes, VanBeselaere, De Witte & Boen, 2009, p. 81).
Weerstand kan worden onderverdeeld in drie verschillende niveaus:
1. Op het eerste niveau is de weerstand gericht op de verandering zelf. Werknemers zijn
niet overtuigd dat de verandering een goed idee is. Met behulp van communicatie
kunnen de ideeën achter de verandering helder overgebracht worden. Aan
2. Het tweede niveau van weerstand is veelvoorkomend en heeft betrekking op de
dieperliggende kwesties van de fusie. Deze kwesties kunnen betreffen, wantrouwen,
angst voor het verlies van cultuur en respect. De weerstand kan zich uiten als twijfel
aan de motieven van de werkgever, gevoel van machteloosheid en het aanvechten van
de verandering. Om de weerstand van niveau twee te verminderen is het van belang
om de medewerkers actief te betrekken bij de fusie. Tevens heeft een luisterend oor
van de organisatie en het geven van het gevoel van waarde en bescherming ook een
positief effect.
3. De weerstand van niveau drie betreft dieperliggende kwesties en is de sterkste vorm
van weerstand. Bij deze vorm van weerstand wordt de werkgever gezien als de vijand
waarmee een conflict is. Op dit niveau komen de kwesties die benoemd zijn bij niveau
twee herhaaldelijk terug voor een langere periode. De weerstand van niveau drie is
moeilijk om te overwinnen (Appelbaum, Gandell, Yortis, Proper & Jobin, 2000, p.
656).
Als zich veel praktische problemen voordoen, zullen medewerkers zich minder binden aan de
nieuwgevormde organisatie. De mate van binding van de medewerkers met de nieuwe
organisatie vormt een belangrijke factor voor het succes van de fusie. Een goede binding van
het personeel met de fusieorganisatie zal tevens resulteren in een vergrote acceptatie van deze
nieuwe organisatie, en zal daarmee leiden tot minder weerstand (Van Raes, VanBeselaere, De
Witte & Boen, 2009, p. 81).
2.4
Conclusie theoretisch kader
In dit hoofdstuk is de theoretische achtergrond van fusies nader toegelicht. Er is beschreven
wat onder een fusie wordt verstaan en wat de overwegingen voor organisaties zijn om te gaan
fuseren. Zo is ook de invloed van schaalgrootte beschreven op de mate van efficiëntie van
organisaties. Verder zijn de verschillende vormen waarop organisaties met elkaar kunnen
samengaan beschreven. In dit hoofdstuk zijn tevens een aantal factoren beschreven die
volgens de literatuur invloed kunnen uitoefenen op het resultaat van een fusie.
Voor een succesvolle fusie is het van belang dat er waarde wordt gecreëerd. Deze waarde kan
maar ook door het samenvoegen van huisvesting en door een uniforme inrichting van de
bedrijfsvoering.
De literatuur geeft aan dat veel van de succes- en faalfactoren van fusies, te vinden zijn op het
gebied van de menselijke en culturele factoren. Tegenstrijdigheden in cultuur, verschillen in
leiderschaps- en communicatiestijl van de organisaties spelen tevens een rol wanneer zij gaan
fuseren. Deze factoren kunnen invloed op het resultaat van de fusie hebben. Bepaalde
combinaties kunnen leiden tot een potentieel goede fusie; andere combinaties kunnen leiden
tot een potentieel rampzalige samenvoeging. Zo kan de samenvoeging van organisaties
problematisch zijn wanneer er bij beide organisaties machtsculturen aanwezig zijn. Op basis
van de literatuur bestaat de verwachting dat hoe groter de verschillen tussen de samen te
voegen partijen zijn, hoe langer het integratieproces zal duren. Echter een grote mate van
overeenkomende factoren is niet altijd een voorwaarde voor een vlotte
organisatiesamenvoeging: Het succes van een goede samenvoeging is mede afhankelijk van
het vermogen om een samenhangende en naar eenheid strevende organisatie te vormen die
elementen uit beide organisaties combineert. Een andere voorwaarde voor het welslagen van
een fusie is dan ook het draagvlak bij de medewerkers voor de fusie. Het succes is veelal
afhankelijk van het bewustzijn bij de medewerkers van fusieorganisaties dat een
samenvoeging van beide organisaties waardevol kan zijn. Het vroegtijdig betrekken van
3
Onderzoeksdesign
Met dit onderzoek wordt getracht inzicht te verkrijgen in de mate waarin organisatorische
verschillen in cultuur, leiderschap en de communicatie van invloed zijn op de resultaten van
de fusie. Het onderzoek is een enkelvoudige casestudie en richt zich op de VROM-Inspectie
en de IVW voordat zij fuseerden tot de IL&T. Het onderzoek richt zich op het beantwoorden
van de volgende onderzoeksvragen:
1 Wat kenmerkt de cultuur, het leiderschap en de communicatie van de VROM-inspectie
en de IVW? Verschillen de organisaties op dit gebied?
2 Hoe hebben de cultuur, het leiderschap en de communicatie van de VROM-inspectie
en de IVW de organisatie van de IL&T bepaald?
3 Wat is de invloed van draagvlak bij de medewerkers op het resultaat van de fusie?
4 Van wat voor type samenvoeging is er sprake bij de fusie?
5 Welke schaalvoordelen heeft de fusie opgeleverd voor het toezicht?
Dit hoofdstuk geeft een toelichting op het onderzoeksdesign. In paragraaf 3.1 wordt toegelicht
welk type onderzoek zal worden uitgevoerd. In paragraaf 3.2 wordt het conceptueel model
nader omschreven. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 aangegeven welke onderzoeksmethode
is gebruikt om de benodigde informatie te verzamelen. In paragraaf 3.4 staat de
operationalisatie van het conceptueel model weergegeven. Ten slotte volgt in paragraaf 3.5
een discussie over van de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek.
3.1
Type onderzoek
Het type onderzoek dat wordt toegepast om de fusie van de IWV en VROM-Inspectie tot de
nieuwe organisatie IL&T te onderzoeken is een casestudie. Karakteristiek voor de casestudie
is dat het onderzoek zich richt op één geval of object (Babbie, 2013, p. 338). De fusie die in
dit onderzoek centraal staat is gebruikt om meer inzicht te verkrijgen in de processen en de
uitkomsten van de schaalvergroting. Om te weten te komen op welke wijze verschillen in
cultuur, leiderschap en communicatie doorwerken in een fusie, is een verdiepend onderzoek
uitgevoerd. Er is bewust gekozen om één specifieke fusie te onderzoeken en niet meerdere
fusies. Fusies zijn niet per definitie effectief, maar kunnen dit in bepaalde omstandigheden
wel worden. De invulling van het fusieproces, maar ook de context waarin de fusie
plaatsvindt, bepaalt welke uitkomsten zullen ontstaan. Wat betreft de resultaten van de
zijn. Hiertegenover staat het feit dat de casestudie de mogelijkheid biedt tot het opstellen van
gedetailleerde beschrijvingen en het genereren van proposities die in vervolgonderzoek
systematischer kunnen worden onderzocht.
3.2
Conceptueel model
Op basis van inzichten uit de relevante literatuur over fusies en organisatieveranderingen is
een conceptueel model opgesteld. Het conceptuele model zal de leidraad vormen voor dit
onderzoek. In het conceptuele model zijn cultuurtype, leiderschapstype, communicatietype en
het draagvlak van de medewerkers als onafhankelijke variabelen opgenomen.
Figuur 1 conceptueel model
3.3
Dataverzameling
Het uitgevoerde onderzoek is een kwalitatief exploratief onderzoek. Er is gekozen voor
kwalitatief onderzoek om op een meer verdiepende wijze te kunnen onderzoeken op welke
wijze de verschillen in cultuur, leiderschap en communicatie doorwerken in de fusie.
De data zijn verzameld door middel van documentanalyse en het afnemen van interviews met
medewerkers binnen de organisatie van de IL&T. De documentanalyse wordt uitgevoerd door
organisatiedocumenten te raadplegen, zoals het IL&T meerjarenplan 2012-2016, het IL&T
jaarverslag 2012, de IL&T publicatie Bedrijfsfunctiemodel en de IL&T handleiding Wasstraat
Bedrijfsprocessen. De documentanalyse maakt het mogelijk om inzicht te verkrijgen in de
fusie. Daarnaast was het mogelijk om via de documentanalyse een goed beeld te vormen van
de ontwikkelingen op het gebied van de nieuwe toezichtmethodes.
Ten behoeve van de interviews is een standaardvragenlijst samengesteld, deze is opgenomen
in bijlage 4. Met behulp van deze vragenlijst worden functionarissen uit verschillende lagen
van de organisatie geïnterviewd. Er worden interviews afgenomen met onder andere het
hoofd van de afdeling bedrijfsvoering, enkele inspecteurs, het hoofd van een afdeling
handhaving en een lid van het managementteam van een van de toezichtdomeinen. Er is
gekozen om met functionarissen uit meerdere organisatielagen te spreken, om een zo goed
mogelijk beeld te kunnen vormen van de fusieorganisaties. Er zijn binnen de organisatie van
de IL&T zeveninterviews afgenomen. Drie medewerkers uit de voormalige VROM-Inspectie
zijn geïnterviewd, en drie medewerkers uit de voormalige IVW. Verder is er één algemene
medewerker van de IL&T geïnterviewd. Een overzicht van de geïnterviewde personen is te
vinden in de respondentenlijst in bijlage 1. De verzamelde gegevens die zijn verkregen op
basis van de interviews en de documentanalyse zijn geanalyseerd. De resultaten van de
analyse zijn weergegeven in hoofdstuk 4.
3.4
Operationalisering
Om het conceptueel model bruikbaar te maken voor een toepassing in het kader van het
onderzoek, dienen de factoren van het model geoperationaliseerd te worden. In deze paragraaf
zal per factor beschreven worden hoe deze factor geoperationaliseerd is.
3.4.1 Cultuurtype
Met betrekking tot organisatiecultuur wordt in het onderzoek de definitie gebruikt die is
opgesteld door Schein (1984, p. 3) ‘Een patroon van basis aannames, gebruikt door een
bepaalde groep, waarbij ze leert omgaan met problemen van externe aanpassing en interne integratie, en dat goed heeft gewerkt, en dus als valide beschouwd wordt, en daarom ook overgedragen kan worden aan nieuwe medewerkers als de juiste wijze voor het signaleren, denken en handelen in relatie tot dergelijke problemen’. De vier cultuurtypen die in het onderzoek worden belicht, zijn:
• machtscultuur
• taakgerichte/doelgerichte cultuur
• persoonsgerichte/individugerichte cultuur
Om deze abstracte typeringen ten behoeve van het uitvoeren van empirisch onderzoek
concreter te maken, zijn aan de typeringen indicatoren gekoppeld. Op basis van dit geheel van
typeringen en indicatoren zijn vervolgens de interviewvragen geformuleerd. In het
operationalisatieschema in bijlage 2 deel 1 zijn de indicatoren en interviewvragen
weergegeven voor elk van de cultuurtypen. Op deze manier is gepoogd de cultuur in de twee
fusieorganisaties en in de nieuwe fusieorganisatie in kaart te brengen.
3.4.2 Leiderschapsstijl
Voor leiderschap wordt in het onderzoek de definitie van Yukl (1989, p. 253) gebruikt.
Leiderschap wordt door hem beschreven als ‘Het beïnvloeden van doelen en strategie, het
beïnvloeden van de betrokkenheid in de taakvoltooiing en het behalen van doelen, het beïnvloeden van groepsvorming en identiteit en het beïnvloeden van de cultuur van een organisatie’. De vier stijlen van leiderschap die in het onderzoek worden belicht, zijn:
• autoritaire of autocratische stijl • consultatieve stijl;
• delegatiestijl; • participatieve stijl.
Om deze abstracte stijlen ten behoeve van het uitvoeren van empirisch onderzoek concreter te
maken, zijn aan de stijlen indicatoren gekoppeld. Op basis van dit geheel van stijlen en
indicatoren zijn vervolgens de interviewvragen geformuleerd. In het operationalisatieschema
in bijlage 2 deel 1 zijn voor alle leiderschapsstijlen de indicatoren en interviewvragen
weergegeven. Op deze wijze is getracht de stijl van leidinggeven in de twee fusieorganisaties
en de nieuwe organisatie in kaart te brengen.
3.4.3 Communicatiestijl
Met betrekking tot communicatie wordt gebruikgemaakt van de definitie van Olsthoorn en
Van der Velden. In deze definitie wordt communicatie beschreven als ‘Een proces van sociale
